บอกลาอย่างเป็นทางการ รถไฟ 3 สนามบิน ผลงานเอกจากยุค ‘ลุงตู่’ ที่ไปไม่ถึงฝั่งฝัน

ช่วง 2 วันที่ผ่านมา บริษัท เอเชีย เอรา วัน จำกัด เอกชนคู่สัญญาในเครือเจริญโภคภัณฑ์ (ซีพี) ส่งหนังสือถึงการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) ‘ยืนยัน’ การใช้สิทธิขอสิ้นสุดสัญญาร่วมลงทุนโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน พร้อมขอยกเลิกข้อตกลงบริหารและเดินรถไฟฟ้าแอร์พอร์ต เรล ลิงก์ (ARL) ที่จะครบกำหนดในวันที่ 30 กันยายนนี้

คำว่า ‘ยืนยัน’ สำคัญ เพราะก่อนหน้านี้ฝ่ายรัฐได้ขอให้เอกชนถอนหนังสือขอเลิกสัญญาฉบับเดือนกรกฎาคมกลับไปก่อน แต่คำตอบที่ได้คือ หนังสืออีกฉบับที่ยืนยันความประสงค์เดิม โดยให้เหตุผลว่าเป็นการรักษาสิทธิของบริษัท

สิริพงศ์ อังคสกุลเกียรติ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงคมนาคม ยืนยันว่าการแสดงความประสงค์ฝ่ายเดียวยังไม่ทำให้สัญญาสิ้นสุดลงทันที เพราะการยุติสัญญาร่วมลงทุนมีเงื่อนไขและขั้นตอนที่ต้องทำให้ครบถ้วน รฟท.จึงยังมีหน้าที่เจรจาและบริหารสัญญาต่อ และได้นัดหารือกับเอกชนในวันนี้ (27 สิงหาคม 2569)

นี่คือฉากสุดท้ายของโครงการมูลค่า 2.24 แสนล้านบาท ที่ลงนามกันเมื่อวันที่ 24 ตุลาคม 2562 ในรัฐบาล พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา ผ่านมาเกือบ 7 ปีเต็ม โดยไม่มีการตอกเสาเข็มแม้แต่ต้นเดียว และหากนับจากวันเปิดประมูลในปี 2561 ก็คือ 8 ปีที่ประเทศนี้ใช้ไปกับโครงการที่ไม่เคยเริ่มต้น

กระนั้นเอง เรื่องที่กระทบคนจำนวนมากที่สุดในเวลานี้ไม่ใช่รถไฟที่ยังไม่ได้สร้าง แต่คือรถไฟที่วิ่งอยู่แล้ว หากเอกชนหยุดเดินรถ ARL หลังวันที่ 30 กันยายน 2569 กระทรวงคมนาคมระบุว่า รัฐจำเป็นต้องจัดหาผู้ดำเนินการรายอื่นเข้ามารับช่วง ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานรัฐหรือเอกชนรายอื่นที่พร้อมเดินรถและบำรุงรักษาในช่วงเปลี่ยนผ่าน และหากการหยุดเดินรถไม่เป็นไปตามเงื่อนไขสัญญา ก็อาจตามมาด้วยค่าปรับ ค่าเสียหาย หรือข้อพิพาทที่นำไปสู่การฟ้องร้อง

แต่ถ้าย้อนดูโครงสร้างของดีลนี้จะพบว่า เอเชีย เอรา วันเข้าบริหารเดินรถ ARL ตั้งแต่วันที่ 25 ตุลาคม 2564 ก่อนที่งานก่อสร้างรถไฟความเร็วสูงจะเริ่มต้นด้วยซ้ำตามโครงสร้างสัญญาเดิม เอกชนต้องชำระค่าสิทธิเดินรถให้ รฟท.เป็นเงินก้อนเดียวจึงจะได้สิทธิอย่างสมบูรณ์ แต่ในทางปฏิบัติ บริษัทเข้าเดินรถไปก่อนโดยยังไม่ได้ชำระ สิทธิตามกฎหมายจึงยังเป็นของ รฟท. ส่วนเอกชนทำหน้าที่เพียงผู้บริหารเดินรถแทน

ต่อมาในการแก้ไขสัญญาที่บอร์ด รฟท.เคยเห็นชอบเมื่อปี 2568 มีการปรับเงื่อนไขให้แบ่งชำระค่าสิทธิ ARL มูลค่า 10,671 ล้านบาท ออกเป็น 7 งวด เพื่อลดภาระทางการเงินของเอกชน แต่ก็ยังไม่เคยชำระจริงจนครบตามเงื่อนไขใหม่

พูดให้ตรงคือ ตลอดเกือบ 5 ปี เอกชนได้ถือครองและบริหารสินทรัพย์ที่มีรายได้แน่นอนไปก่อนแล้ว ทั้งที่ยังไม่ได้ลงมือสร้างส่วนที่เป็นสาธารณประโยชน์จริงๆ ทั้งรถไฟความเร็วสูงและการพัฒนาที่ดินมักกะสัน และสิ่งที่บริษัทกำลังจะคืนกลับมาให้รัฐในวันที่ 30 กันยายน ก็คือระบบที่ขาดทุนเฉลี่ยปีละราว 500 ล้านบาท สะสมกว่า 2,000 ล้านบาท

กรณีของ ARL หรือ ‘เอเชีย เอรา วัน’น่าจะเป็นเรื่องที่ปวดหัวที่สุด…

ย้อนกลับไปกว่าทศวรรษก่อน รัฐบาลพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา ผลักดันระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออก (EEC) ให้เป็นเครื่องยนต์เศรษฐกิจตัวใหม่ ต่อยอดจากอีสเทิร์นซีบอร์ดที่พัฒนามากว่า 30 ปี ภายใต้มันสมองของ สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ รองนายกรัฐมนตรีและกุนซือเศรษฐกิจของรัฐบาลลุงตู่ โดยตั้งโจทย์ว่า EEC จะโตได้ต้องมีโครงสร้างพื้นฐาน โดยเฉพาะระบบรางที่เชื่อมสนามบินดอนเมือง สนามบินสุวรรณภูมิ และสนามบินอู่ตะเภา เข้าเป็นระบบเดียว เพื่อดึงศักยภาพการเป็นฮับการบินของภูมิภาค กระจายผู้โดยสารออกจากสนามบินสุวรรณภูมิที่แออัด และปลุกภาคตะวันออกทั้งแถบให้คึกคักจากการท่องเที่ยว การลงทุน และเมืองใหม่

เป็นตรรกะที่มีเหตุผลรองรับ แต่สิ่งที่ทำให้โครงการนี้เนื้อหอมในสายตานักลงทุนไม่ใช่แค่ตัวรถไฟ หากแต่เป็นแพ็กเกจที่ผูกพ่วงมาด้วย ทั้งสิทธิบริหาร ARL ที่เดินรถอยู่แล้ว และสิทธิพัฒนาที่ดินมักกะสัน-ศรีราชารวมกว่า 175 ไร่ โดยเฉพาะมักกะสัน ที่ดินผืนใหญ่ใจกลางเมืองผืนสุดท้ายที่ยังไม่ถูกพัฒนาเชิงพาณิชย์เต็มรูปแบบ

ปี 2561 รฟท.เปิดขายซองประมูลให้ผู้สนใจกว่า 31 ราย เหลือผู้ยื่นข้อเสนอจริง 2 กลุ่มคือ กิจการร่วมค้าบีเอสอาร์ (BTS-ซิโนไทย-ราชบุรีโฮลดิ้ง) กับกิจการร่วมค้าเครือเจริญโภคภัณฑ์และพันธมิตร (ซีพี-อิตาเลียนไทย-ช.การช่าง-ทางด่วนและรถไฟฟ้ากรุงเทพ-China Railway Construction) ผลปรากฏว่า ซีพีเสนอขอรับเงินอุดหนุนจากรัฐ 117,226 ล้านบาท ต่ำกว่ากลุ่มบีทีเอสถึง 52,707 ล้านบาท จึงชนะการประมูลไป

อย่างไรก็ตาม กระบวนการหลังจากนั้นไม่ราบรื่น เอกชนผู้ชนะยื่นเงื่อนไขเพิ่ม ทั้งขอขยายเวลาก่อสร้าง ขยายอายุสัมปทาน ขอให้รัฐค้ำประกันผลตอบแทนขั้นต่ำ ขอให้รัฐชำระเงินอุดหนุนตั้งแต่ปีแรก แม้ที่สุด รฟท.จะปฏิเสธและซีพียอมถอนข้อเสนอ แต่ก็เสียเวลาไปเปล่าๆ กว่าครึ่งปี ก่อนจะลงนามกันได้เป็นสัญญาสัมปทาน 50 ปี

สัญญาณเตือนจึงปรากฏตั้งแต่ยังไม่ทันลงนามด้วยซ้ำ

8 ปีที่หายไป และคำถามว่า ‘ใครผิด’

นับจากวันลงนาม โครงการแทบไม่คืบหน้าตามแผน สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เคยตรวจสอบพบว่า ในปี 2567 โครงการล่าช้ากว่าแผนไม่ต่ำกว่า 2 ปี 10 เดือน ติดขัดทั้งการส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างช่วงสุวรรณภูมิ-อู่ตะเภา การพัฒนาพื้นที่มักกะสัน-ศรีราชา และการขอบัตรส่งเสริมการลงทุน ปัญหาเหล่านี้พันกันเป็นปม โดยเอกชนบอกว่ารัฐช้า ขณะที่รัฐบอกว่าเอกชนช้า

อีกปมที่ลากยาวคือข้อพิพาทเรื่องหลักประกันงานโยธามูลค่าราว 1.2 แสนล้านบาท ที่อัยการสูงสุดยืนกรานให้เอกชนวางค้ำประกันให้ครบก่อนจึงจะเดินหน้าสร้างได้ ขณะที่สถาบันการเงินลังเลจะค้ำประกันวงเงินระดับนี้ เพราะมองว่าความเสี่ยงของโครงการสูงเกินไป ซึ่งเป็นสัญญาณเดียวกับที่ รฟท.แถลงเมื่อปลายเดือนมิถุนายนที่ผ่านมาว่า สถาบันการเงินไม่กล้าปล่อยกู้ให้ซีพี ปัญหานี้จึงไม่ได้เพิ่งเกิด แต่ส่งเสียงเตือนมาตั้งแต่การเจรจาแก้ไขสัญญารอบก่อนๆ เพียงแต่ไม่มีฝ่ายใดพูดตรงๆ ว่านี่คือทางตัน

น่าสนใจว่า ฝ่าย EEC เองเคยยอมรับว่า เงื่อนไขบังคับให้เอกชนโอนกรรมสิทธิ์สิ่งปลูกสร้างให้รัฐทันทีเมื่อส่งมอบงานแต่ละงวด ถูกออกแบบมาเพื่อปิดความเสี่ยงไม่ให้ซ้ำรอยโครงการโฮปเวลล์ โครงการที่ล่มกลางคันจนเหลือเพียงเสาตอม่อค้างฟ้า เป็นสัญลักษณ์แห่งหายนะของระบบคมนาคม-โครงสร้างพื้นฐาน และการร่วมทุนระหว่างรัฐกับเอกชนมาหลายสิบปี แปลว่าทุกฝ่ายรับรู้ถึงความเสี่ยงตั้งแต่เริ่มต้น แต่ยังเดินหน้าต่อ เพราะเชื่อใน ‘เครดิต’ ของฝ่ายเอกชน

สิ่งที่น่าสนใจที่สุดในหนังสือขอสิ้นสุดสัญญา ไม่ใช่ตัวการขอเลิก หากแต่เป็น ‘เหตุผล’ ที่เลือกใช้ บริษัทไม่ได้อ้างว่ารัฐผิดสัญญา ไม่ได้อ้างว่าหาเงินกู้ไม่ได้ แต่อ้างว่าไม่สามารถยื่นขอรับบัตรส่งเสริมการลงทุนจากคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) ได้ ซึ่งเป็นเงื่อนไขบังคับก่อนที่ รฟท.จะออกหนังสือแจ้งให้เริ่มงานก่อสร้าง (Notice to Proceed: NTP) และหากย้อนดูสัญญาร่วมลงทุนข้อ 30 ว่าด้วยการสิ้นสุดของสัญญา จะพบว่าหนึ่งในเหตุสิ้นสุดที่ระบุไว้ชัดเจนคือ กรณีการรับบัตรส่งเสริมการลงทุนไม่สำเร็จครบถ้วนภายในเวลาที่กำหนด และคู่สัญญาทั้ง 2 ฝ่ายตกลงกันไม่ได้

อย่างไรก็ตาม ที่ต้องบันทึกไว้คือ BOI อนุมัติส่งเสริมการลงทุนให้โครงการตั้งแต่วันที่ 13 มิถุนายน 2563 แต่บริษัทขอขยายเวลาออกบัตรมาแล้วหลายครั้ง โดยอ้างว่าต้องรอการแก้ไขสัญญากับ รฟท.ให้จบก่อน กระทั่งเลยกำหนดยื่นเอกสารครั้งสุดท้าย และเข้าสู่กระบวนการอุทธรณ์ตั้งแต่ต้นปี 2567 ขณะที่ฝั่ง รฟท.เองก็เคยประกาศในปีเดียวกันว่า พร้อมเดินหน้าแก้สัญญาโดยไม่สนใจ BOI แล้ว เท่ากับปม BOI ค้างอยู่กลางทางมากว่า 2 ปีโดยไม่มีใครเร่งปลดล็อกอย่างจริงจัง ก่อนจะถูกหยิบขึ้นมาเป็นเหตุแห่งการสิ้นสุดสัญญาในวันนี้

ผลของการเลือกสิ้นสุดสัญญานี้สำคัญมาก เพราะหากการสิ้นสุดสัญญาถูกตีความว่าเกิดจากเงื่อนไขที่ไม่ใช่ความผิดของคู่สัญญาฝ่ายใด กลุ่มซีพีก็อาจไม่ต้องเสียค่าปรับ ไม่ถูกริบหลักประกัน และไม่ถูกขึ้นบัญชีดำจากการประมูลงานรัฐในอนาคต ทั้งที่ถือสัญญาสัมปทานมูลค่า 2.24 แสนล้านบาทไว้ในมือมาเกือบ 7 ปีโดยไม่ได้เริ่มก่อสร้าง

ขณะที่ฝั่งรัฐจ่ายไปจริงแล้ว รฟท.เวนคืนที่ดินราว 5,521 ไร่ ใช้งบประมาณ 5,740 ล้านบาท และรื้อย้ายระบบสาธารณูปโภคอีก 4,103 ล้านบาท ซึ่งเมื่อสัญญาสิ้นสุด การชดเชยความเสียหายระหว่างกันจะเป็นโจทย์ที่ยังไม่มีใครตอบได้ว่าจะจบอย่างไร

สิ่งที่กระทรวงคมนาคมเร่งทำในเวลานี้จึงเป็นการ ‘ตัดสายพ่วง’ ไม่ให้โครงการอื่นถูกลากจมไปกับข้อพิพาท กระทรวงกำลังเร่งแยกงานที่เกี่ยวข้องกับโครงการรถไฟความเร็วสูงไทย-จีน ออกจากการเจรจาสัญญา 3 สนามบิน โดยเฉพาะสัญญา 4-1 ช่วงกรุงเทพอภิวัฒน์-อยุธยา รวมถึงงานที่เกี่ยวกับระบบ ARL และโครงการรถไฟชานเมืองสายสีแดงส่วนต่อขยาย Missing Link ช่วงบางซื่อ-หัวลำโพง บริเวณโรงพยาบาลรามาธิบดี พร้อมมอบหมายให้ รฟท.หารือกับคู่สัญญาเดิม เพื่อพิจารณาความเป็นไปได้ในการปรับรูปแบบสัญญา แยก หรือปรับลดเนื้องานบางส่วนออกมาดำเนินการก่อน

เหตุผลอีกอย่างที่ตรงไปตรงมาและทับซ้อนกันก็คือ กระทรวงคมนาคมกำลังเจออีกปัญหาหนึ่ง โครงการรถไฟความเร็วสูงไทย-จีน เกิดขึ้นจากยุค ‘ลุงตู่’ เช่นกัน วันนี้เดินมาราว 10 ปีแล้ว และไม่ควรต้องหยุดรอผลการเจรจาของอีกสัญญาหนึ่งอีกต่อไป

ส่วนอนาคตของเส้นทางเชื่อม 3 สนามบินเอง สกพอ.เริ่มพูดถึงการ ‘ปรับสเกล’ จากรถไฟความเร็วสูงมาเป็นการอัปเกรดรถไฟทางคู่สายตะวันออกให้ทำความเร็วสูงสุด 160 กิโลเมตรต่อชั่วโมง แล้วเปิดให้เอกชนร่วมลงทุนเดินรถแทน ด้วยเหตุผลว่า ความต้องการเดินทางใน EEC อาจไม่จำเป็นต้องใช้ไฮสปีดอีกต่อไป ซึ่งแน่นอนว่า ในระบบไทยๆ การเปิดประมูลใหม่ทั้งหมดต้องใช้เวลาไม่น้อยกว่า 2 ปี พร้อมค่าก่อสร้างที่แพงขึ้นแน่นอน

คำถามที่ยังไม่มีใครตอบ

ความเสียหายที่นับเป็นตัวเลขได้นั้นชัดเจนแล้ว แต่ความเสียหายที่นับไม่ได้ใหญ่กว่า EEC ที่ควรเติบโตได้มากกว่านี้ เหลือเติบโตได้เท่านี้ เมืองการบินอู่ตะเภาที่กลุ่ม UTA ประกาศแล้วว่าจะเดินหน้าพัฒนาพื้นที่ 6,500 ไร่ต่อไปโดยไม่รอไฮสปีด และมักกะสันที่ยังเป็นพื้นที่รกร้างกลางกรุง

คำถามที่ค้างอยู่จึงไม่ใช่ว่าโครงการนี้จะไปต่อหรือไม่ เพราะคำตอบชัดแล้ว แต่คือใครจะรับผิดชอบเวลา 8 ปีที่หายไป รัฐมีกลไกใดเรียกร้องความรับผิดชอบจากเอกชนที่ชนะประมูลแล้วเดินออกทางประตูที่สัญญาแง้มไว้ให้ และประเทศนี้จะแบกต้นทุนที่แพงขึ้นจากการนับหนึ่งใหม่อย่างไร ทั้งต้นทุนค่าเสียโอกาสทางเศรษฐกิจ และต้นทุนความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่างชาติที่มองโครงการโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ของไทยเป็นกรณีศึกษาว่าด้วยความไม่แน่นอน

หรือสุดท้าย เรื่องทั้งหมดจะจบลงแบบที่สังคมไทยคุ้นเคย ปล่อยให้ค่อยๆ เลือนหายไปจากความสนใจของสาธารณะ แล้วเริ่มนับหนึ่งกันใหม่

สิ่งสำคัญก็คือ รถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน อาจไม่ได้ล้มเหลวเพียงเพราะสร้างไม่เสร็จ แต่ล้มเหลวตรงที่พิสูจน์ให้เห็นว่า ประเทศไทยสามารถใช้เวลานับสิบปี ใช้ความหวังของผู้คน ใช้ที่ดินของรัฐ และใช้โอกาสทางเศรษฐกิจมหาศาลไปกับโครงการหนึ่งได้ โดยไม่จำเป็นต้องทำให้เสร็จ

และเมื่อไม่เสร็จ ก็เป็นเรื่อง ‘โชคร้าย’ ที่ไม่มีใครต้องรับผิดชอบเลยแม้แต่คนเดียว