ปรับก่อนรอด: รัฐวิสาหกิจไทยในสมรภูมิการค้า

ในโลกของธุรกิจ “การแข่งขัน” เป็นกลไกสำคัญที่ขับเคลื่อนตลาดให้มีความคึกคัก ผู้ประกอบการต่างพยายามพัฒนาสินค้าและบริการให้ดีกว่าใคร เพื่อให้ครองใจผู้บริโภคและได้รับผลกำไรสูงสุด แต่การแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรมไม่ได้เกิดขึ้นโดยบังเอิญ หากต้องอาศัยทั้งนโยบายจากภาครัฐ และกฎหมายที่คอยควบคุมให้ทุกฝ่ายอยู่ในกรอบเดียวกัน

โดยประเทศไทยมี พระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 คือกฎหมายหลักที่ใช้ควบคุมการแข่งขันในปัจจุบัน เพื่อให้การแข่งขันในตลาดดำเนินไปอย่างมีประสิทธิภาพ โปร่งใส และเกิดประโยชน์สูงสุดต่อผู้บริโภค ซึ่งทั้งหมดนี้คือส่วนหนึ่งของการวางรากฐานเศรษฐกิจไทยให้เข้มแข็ง ยั่งยืน และเท่าเทียม

เพื่อส่งเสริมความรู้เกี่ยวกับกฎหมายการแข่งขันทางการค้าให้แก่รัฐวิสาหกิจ (SOEs) ซึ่งมีบทบาทสำคัญทั้งในฐานะผู้ให้บริการสาธารณะ และผู้ดำเนินธุรกิจที่อาจแข่งขันกับภาคเอกชนโดยตรง ด้วยเหตุนี้ สำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (สำนักงาน กขค.) จึงได้จัดสัมมนา “รัฐวิสาหกิจกับวาระการแข่งขันโลก: จุดสมดุลของไทยสู่มาตรฐานสากล” เพื่อขับเคลื่อนการกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้าให้สอดคล้องกับมาตรฐานสากล และเสริมสร้างสภาพแวดล้อมการแข่งขันที่เป็นธรรม ตลอดจนวางทิศทางที่เหมาะสมในการร่วมกันก้าวไปข้างหน้าบนความท้าทายด้านการค้าในปัจจุบัน

ไมตรี สุเทพากุล ประธานกรรมการการแข่งขันทางการค้า กล่าวว่า รัฐวิสาหกิจ ถือเป็นกลไกสำคัญของภาครัฐในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทย โดยเฉพาะในฐานะผู้ให้บริการสาธารณะและผู้พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นด้านพลังงาน ไฟฟ้า ประปา การขนส่ง คมนาคม การสื่อสาร ตลอดจนการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งล้วนเป็นบริการที่เกี่ยวข้องกับประชาชนโดยตรง และมีความเกี่ยวพันกับภาคเอกชนในบางด้าน

“ความท้าทายของรัฐวิสาหกิจในปัจจุบัน จึงไม่ได้มีเพียงบทบาทในการให้บริการสาธารณะเท่านั้น แต่ยังรวมถึงความสามารถในการแข่งขันในตลาดอย่างเป็นธรรม ไม่แตกต่างจากผู้ประกอบการรายอื่น เพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างภารกิจด้านสังคมและภารกิจด้านเศรษฐกิจของประเทศ ดังนั้น นโยบายและแนวทางการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจจึงต้องมีการปรับตัวให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของบริบทโลกอยู่เสมอ” ไมตรี กล่าว

ไมตรี กล่าวต่อว่า การสัมมนาในครั้งนี้ เพื่อเสริมสร้างความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการกำกับดูแลตามพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 ให้แก่หน่วยงานรัฐวิสาหกิจและหน่วยงานกำกับดูแลที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนวางทิศทางที่เหมาะสมในการร่วมกันก้าวไปข้างหน้าบนความท้าทายด้านการค้าในปัจจุบันจากความคาดหวังในเวทีระหว่างประเทศ เช่น การเข้าสู่กระบวนการเป็นสมาชิกขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) และการเจรจาข้อตกลงการค้าเสรี (FTA) เป็นต้น

ผลกระทบต่อการแข่งขันทางการค้า จากการควบรวมธุรกิจของรัฐวิสาหกิจ ธีรวัฒน์ ทิพย์รัตน์ รองเลขาธิการ กขค. กล่าวว่า พระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า ฉบับปัจจุบัน พ.ศ. 2560 จะเห็นว่ากฎหมายนี้มีการปรับเปลี่ยนไปตามบริบททางเศรษฐกิจและลักษณะของการประกอบธุรกิจ โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับรัฐวิสาหกิจ ที่ปัจจุบันมีการขยายกิจการไปยังธุรกิจที่ไม่ใช่ภารกิจหลักตามกฎหมายจัดตั้ง ซึ่งในหลายกรณี สำนักงาน กขค. ได้เข้าไปพิจารณาและมีส่วนร่วมในการให้คำปรึกษา

ธีรวัฒน์ กล่าวต่อว่า กรณีที่พบได้บ่อยคือการรวมธุรกิจ ซึ่งอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกขค. ตามพรบ.การแข่งขันทางการค้า แบ่งออกเป็น 2 ด้านหลัก ได้แก่ 1. การกำกับดูแลพฤติกรรม เช่น การร่วมกันกำหนดราคา (มาตรา 54–55) หรือการใช้อำนาจเหนือตลาดในทางไม่เป็นธรรม (มาตรา 50) 2. การควบคุมเชิงโครงสร้าง เช่น การรวมธุรกิจ (มาตรา 51) หากการรวมธุรกิจ ไม่ก่อให้เกิดอำนาจเหนือตลาด ผู้ประกอบการต้องแจ้งสำนักงานภายใน 7 วัน มิฉะนั้นจะมีโทษปรับ 200,000 บาท และเพิ่มอีกวันละ 10,000 บาท

หากการรวมธุรกิจก่อให้เกิดหรือมีแนวโน้มก่อให้เกิดอำนาจเหนือตลาดหรือการผูกขาด ผู้ประกอบการต้องยื่นคำขออนุญาตต่อ กขค. ก่อนดำเนินการ โดยไม่ว่าจะแจ้งล่วงหน้าหรือยื่นคำขออนุญาต ทางสำนักงานจะเก็บข้อมูลทั้งหมดไว้เพื่อใช้ในการติดตามผลระยะยาว (เช่น 1–5 ปี) เพื่อตรวจสอบว่าผู้ประกอบการยังปฏิบัติตามกฎหมายอยู่หรือไม่ และติดตามสถานการณ์การกระจุกตัวของตลาดอย่างใกล้ชิด

ธีรวัฒน์ อธิบายว่า เกณฑ์การรวมธุรกิจอาจอยู่ในรูปแบบการเข้าซื้อสินทรัพย์ที่มีมูลค่าเกิน 50% ของสินทรัพย์ที่ใช้ในการประกอบธุรกิจ หรือการเข้าซื้อหุ้น ซึ่งในกรณีนี้ผู้ประกอบการต้องแจ้งหรือขออนุญาตก่อนดำเนินการ หากเป็นบริษัทในตลาดหลักทรัพย์ ผู้ถือหุ้นต้องแจ้งหรือขออนุญาตตามกฎหมาย ส่วนกรณีที่เป็นนิติบุคคลนอกตลาดหลักทรัพย์ หากมีรายได้เกิน 1,000 ล้านบาท ก็ต้องแจ้งต่อสำนักงานเช่นกัน การพิจารณาอนุญาตให้รวมธุรกิจอยู่ภายใต้ดุลยพินิจของกขค. ซึ่งมีอำนาจในการอนุญาต ไม่อนุญาต หรืออนุญาตแบบมีเงื่อนไขเป็นรายกรณี

“หนึ่งในตัวอย่างที่น่าสนใจ คือกรณีการรวมธุรกิจของรัฐวิสาหกิจ เช่น บริษัท ปตท. ที่มีกระทรวงการคลังถือหุ้น ซึ่งมีบริษัทลูกคือ PTTOR ที่ประกอบธุรกิจร้านกาแฟซึ่งมีรายได้เกิน 1,000 ล้านบาท และมีการรวมธุรกิจกับบริษัท พีเบอร์รี่ ไทย ขำกัด ทางบริษัทได้ปรึกษาสำนักงานก่อน และได้ดำเนินการแจ้งผลการรวมธุรกิจตามขั้นตอน ม. 51 อีกกรณี คือบริษัท ปตท.จีซี ซึ่งแม้จะเป็นบริษัทในเครือของรัฐวิสาหกิจ แต่สัดส่วนการถือหุ้นโดย ปตท. อยู่ที่ 45% จึงไม่เข้าข่ายนิยามการถือหุ้นเกิน 50% เมื่อมีการรวมธุรกิจกับบริษัทในตลาดหลักทรัพย์ ที่เข้าซื้อหุ้น 25% ใน บริษัท วีนิไทย จำกัด(มหาชน) มินิไทย ก็จะต้องขออนุญาตตามมาตรา 51 วรรค 2 เนื่องจากมียอดขายเกิน 1,000 ล้าน และเป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาด” ธีรวัฒน์ กล่าว

ในส่วนประเด็นถกเถียงกันมาก คือการรวมธุรกิจ ธีรวัฒน์ มีความเห็นว่า ในมาตรา 5 เรื่องนิยาม ผู้ประกอบธุรกิจ ต้องกำหนดเกณฑ์ว่าใครเป็นผู้ประกอบธุรกิจ จากนั้นจึงดูนิยาม การรวมธุรกิจ ที่กฎหมายกำหนดรูปแบบชัดเจน เช่น A รวมกับ B แล้วกลายเป็น A, B หรือ C แต่กรณีกิจการร่วมค้า (Joint Venture) ซึ่งเป็นการร่วมประกอบธุรกิจชั่วคราวโดยที่นิติบุคคลเดิมยังคงอยู่ บางฝ่ายเห็นว่าควรนับรวมกิจการร่วมค้าเพราะเพิ่มศักยภาพการแข่งขัน ขณะที่อีกฝ่ายเห็นว่าไม่ควรนับรวมตามมาตรา 51 สำนักงาน กขค. กำลังพิจารณาแก้ไข พ.ร.บ. เพื่อชี้ชัดว่ากิจการร่วมค้าควรถูกนับเป็นการรวมธุรกิจภายใต้การกำกับหรือไม่ และมีแนวโน้มจะเสนอให้นำกิจการร่วมค้าเข้ามาอยู่ในขอบเขตการพิจารณา

ปรับตัวในการแข่งขันการค้า พิษณุ วานิชผล ประธานเจ้าหน้าที่บริหารสายงานพัฒนาประสิทธิภาพองค์กร บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด กล่าวว่า ไปรษณีย์ไทยยังเป็นรัฐวิสาหกิจ แต่ต้องบริหารในสองบทบาทพร้อมกัน ทั้งในฐานะรัฐวิสาหกิจและบริษัทจำกัด มีเครือข่ายครอบคลุมทั่วประเทศ แม้หลายฝ่ายกังวลว่าอาจใช้ความได้เปรียบในการแข่งขันกับเอกชน แต่ในความเป็นจริง ภารกิจนี้กลับเป็นภาระหนัก เพราะต้องให้บริการสาธารณะโดยไม่ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐ และตั้งแต่ก่อตั้งในปี 2446 จนถึงปัจจุบัน ไปรษณีย์ไทยขาดทุนจากภารกิจนี้สะสมกว่า 27,000 ล้านบาท รัฐบาลจึงให้แยกออกเป็นบริษัทเพื่อบริหารตนเองโดยไม่พึ่งพารัฐหมายความว่าไปรษณีย์ไทยต้องสร้างกำไรเพื่อชดเชยการขาดทุน 27,000 ล้านบาทที่เกิดขึ้นจากการให้บริการสาธารณะ

พิษณุ กล่าวต่อว่า ทุกปีบริษัททั่วไปเริ่มต้นที่ศูนย์ แต่ไปรษณีย์ไทยเริ่มต้นที่ติดลบประมาณ 3,000 ล้านบาท ในช่วง 3 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลได้ช่วยปรับอัตราค่าบริการให้ใกล้เคียงต้นทุนมากขึ้น ทำให้ขาดทุนลดลงเหลือประมาณ 1,000 ล้านบาท และไปรษณีย์ไทยก็ยังต้องส่งเงินเข้ารัฐในฐานะที่รัฐถือหุ้น 100% โดยส่งไปแล้วกว่า 12,000 ล้านบาท และยังจ่ายภาษีเหมือนบริษัททั่วไป รายได้ที่ไปรษณีย์ไทยสร้างขึ้น 100% นำมาใช้พัฒนาธุรกิจและบริการประชาชนโดยประมาณ 30% ส่วนที่เหลือ 70% เป็นการชดเชยต้นทุนและขาดทุนในรูปแบบต่าง ๆ

พิษณุ กล่าวว่า ไปรษณีย์ไทยมีข้อจำกัดหลายด้านเมื่อเทียบกับผู้ให้บริการเอกชน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องสัดส่วนการถือหุ้น ระบบการจัดซื้อจัดจ้าง การบริหารบุคลากร งบประมาณ และข้อบังคับทางกฎหมาย ซึ่งข้อจำกัดเหล่านี้ทำให้ไปรษณีย์ไทยแข่งขันกับเอกชนได้ยากจึงต้องวางแผนระยะยาวและเตรียมรับมืออย่างต่อเนื่อง ในสถานการณ์ที่เอกชนแข่งขันกันด้านราคาอย่างเข้มข้น ไปรษณีย์ไทยเลือกที่จะไม่ลงไปแข่งขันในจุดนั้นมากนัก เพราะเชื่อว่าการแข่งขันด้านราคาเพียงอย่างเดียว ไม่ได้สร้างคุณค่าให้กับบริการไปรษณีย์ในระยะยาว

“บริการของไปรษณีย์ไทยอาจไม่ใช่ทางเลือกที่ถูกที่สุด เนื่องจากโครงสร้างต้นทุนและมาตรฐานการให้บริการของเรามีความแตกต่างจากเอกชน แม้บางครั้งอาจมีค่าใช้จ่ายสูงกว่าเล็กน้อย แต่มุ่งเน้นตอบสนองความต้องการของผู้ใช้บริการเป็นหลัก ดังนั้น ไปรษณีย์ไทยพยายามหาจุดสมดุลระหว่างภารกิจเชิงพาณิชย์และภารกิจบริการสาธารณะ เพื่อให้สามารถดำเนินงานต่อไป และตอบโจทย์ประชาชนได้อย่างแท้จริง” พิษณุ ทิ้งท้าย