ว่าด้วยเรื่องป้ายๆ ภายใต้อำนาจของท้องถิ่น

เมื่อปลายเดือนกรกฎาคมที่ผ่านมาปรากฏข่าว “พบป้ายภาษาจีนใหญ่โตที่โฆษณาขายพาสปอร์ตหรือสัญชาติ” อยู่กลางสี่แยกห้วยขวาง ขนาดที่นายกรัฐมนตรีต้องเดินทางไปที่ สน.ห้วยขวางเพื่อติดตามความคืบหน้าด้วยตนเอง

ประเด็นนี้กลายเป็นกระแสที่ถูกพูดถึงอย่างมากในทำนองว่าเป็นการกระทำที่เหิมเกริม ไม่เกรงกลัวต่อกฎหมายไทย ส่วนตัวผมเฉยๆ ไม่ว่าเป็นเรื่องขายพาสปอร์ตหรือสัญชาติ เพราะเคยได้รับแจกแผ่นพับเนื้อความทำนองนี้มาก่อน ถึงขนาดการันตีว่าเป็นตัวแทนที่ได้รับอนุญาตอย่างเป็นทางการจากรัฐบาลของชาตินั้นๆ หรือการที่ป้ายใช้ภาษาจีนล้วนก็ไม่น่าประหลาดใจเลย เพราะเหล่าธุรกิจเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ที่เชียงใหม่ทำกันมานานแล้วและต่างรู้ดีว่าคนจีนเป็นกลุ่มเป้าหมายที่มีกำลังซื้อ

นอกจากนี้ยังเป็นที่ชัดเจนว่า การโฆษณาเช่นนี้ ‘สามารถทำได้’ เพราะเป็นโฆษณาขายหนังสือเดินทางหรือสัญชาติของชาติอื่น ไม่ได้เกี่ยวกับการซื้อขายหนังสือเดินทางหรือสัญชาติไทย สุดท้ายหากต้องการเอาผิดจริงๆ ก็อาจได้แค่เจ้าของสถานที่เรื่องติดตั้งป้ายไม่ขออนุญาต ซึ่งเป็นเพียงโทษปรับ และแจ้งให้เจ้าของป้าย (บริษัทติดตั้ง) มาเสียภาษีป้ายให้ถูกต้อง ส่วนผู้ว่าจ้างนั้นไม่ได้มีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรง บทความตอนนี้จึงอยากลองทบทวน ‘ป้าย’ ประเภทต่างๆ ที่เราพบในชีวิตประจำวันบ่อยๆ เพื่อชี้ให้เห็นความสัมพันธ์ระหว่างป้ายเหล่านั้นกับอำนาจของท้องถิ่น

ป้ายโฆษณาเอกชน: เรื่องของท้องถิ่น รายได้ของท้องถิ่น

ป้ายน่าจะเป็นเพียงไม่กี่เรื่องที่เรียกได้ว่าเป็นอำนาจท้องถิ่นโดยแท้ เนื่องจากการติดป้ายโฆษณาในพื้นที่สาธารณะจะกระทำได้ก็ต่อเมื่อต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น อาศัยอำนาจจาก พ.ร.บ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535 (มาตรา 10)

ถึงกระนั้นเนื้อความบนป้ายต้องปฏิบัติตามกฎหมายอื่นที่มี เช่น ห้ามโฆษณาเกินจริง ห้ามโฆษณาการพนันหรือเครื่องดื่มที่มีแอลกอฮอล์หรือวัตถุอันตราย สรุปง่ายๆ คือเรื่องเนื้อหาอยู่ในความดูแลของหน่วยงานอื่น

ในบรรดารายได้ที่จัดเก็บเองขององค์กรปกครองท้องถิ่น (อปท.) เฉพาะส่วนที่เป็นภาษี กรณีเทศบาล อบต.เมืองพัทยา หลัก ๆ ได้แก่ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง (ผลจากการยกเลิกภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่เมื่อปี 2562) กับภาษีป้าย ขณะที่ อบจ. ฐานสำคัญจะไปอยู่ที่ภาษีบำรุง อบจ. จากสถานค้าปลีกยาสูบและน้ำมันหรือก๊าซ

ข้อมูลล่าสุดเท่าที่หาได้ในเว็บไซต์ภาษีไปไหน? [1] ระบุว่าในปีงบประมาณ 2565 พบว่า อปท. มีรายได้โดยรวมจากภาษีป้าย 4,550.72 ล้านบาท เทียบไม่ได้เลยกับตัวเลข 35,168.92 ล้านบาทจากภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างซึ่งเยอะมากกว่าถึง 7-8 เท่า แต่หากเทียบกับรายได้ประเภทอื่น (เช่น ค่าธรรมเนียม/ค่าปรับ, ทรัพย์สิน) ก็ยังถือว่าค่อนข้างสูงพอสมควร

แน่นอนว่าไม่ใช่ป้ายทุกชนิดต้องเสียภาษี เนื่องจาก พ.ร.บ.ภาษีป้าย พ.ศ. 2510 ระบุว่าป้ายที่ต้องเสียภาษี ประกอบด้วย ป้ายที่แสดงชื่อ ยี่ห้อ หรือเครื่องหมายที่ใช้ในการประกอบการค้าหรือกิจการอื่นๆ เพื่อหารายได้หรือโฆษณาการค้า หรือกิจการอื่นเพื่อหารายได้ ไม่ว่าจะแสดงหรือโฆษณาด้วยวิธีใด (มาตรา 6) ทั้งนี้ ป้ายที่ได้รับการยกเว้นภาษีมีอยู่ 13 กลุ่มป้าย อาทิ ป้ายภายในอาคาร ป้ายโรงมหรสพ ป้ายโรงเรียนเอกชน ป้ายของวัด ป้ายสมาคมหรือมูลนิธิ

ดังนั้น ป้ายชื่อหน้าร้าน ป้ายโลโก้บนตึก ป้ายคัทเอาท์ ป้ายแบนเนอร์ ป้ายไฟ ป้ายติดรถสาธารณะ ไปจนถึงป้ายโฆษณาที่เห็นวางเกลื่อนริมถนน หรือที่มักถูกเรียกป้ายกองโจร ล้วนจัดเป็นป้ายที่ต้องจ่ายภาษีทั้งสิ้น แต่ด้วยปกติแล้วป้ายเหล่านั้นถูกทำเป็นป้ายชั่วคราวจึงลักลอบติดตั้งกันจำนวนมาก เช่น กรุงเทพมหานครซึ่งประสบปัญหา ช่วงปี 2561-2565 พบว่ามีป้ายที่ฝ่าฝืนมากถึงกว่า 240,000 ป้ายโดยถูกเทศกิจจัดเก็บ ช่องว่างตรงนี้ส่งผลให้ท้องถิ่นขาดรายได้ไม่น้อยในแต่ละปี [2]

อัตราการเก็บภาษีที่ใช้อยู่ปัจจุบันเริ่มใช้ในปี 2564 ขึ้นอยู่ว่าป้ายใช้อักษรไทยหรือไม่ คำนวณตามอักษรที่ใช้ ขนาด และลักษณะ (ป้ายธรรมดาหรือป้ายไฟวิ่ง) เช่น ถ้าใช้อักษรไทยล้วนถูกกว่า ถ้าข้อความเปลี่ยนได้ก็แพงกว่า ป้ายที่ติดตั้งใหม่ให้เสียภาษีตามไตรมาส ถ้าติดตั้งตั้งแต่ช่วงต้นปีก็ต้องชำระเงินเต็มจำนวน หากติดตั้งช่วงปลายปีก็จะเหลือเพียง 1 ใน 4 ของอัตราภาษีป้ายทั้งปี ถ้าไม่ยื่นแบบหรือชำระภาษีภายในกำหนด เจ้าของป้ายต้องเสียเงินเพิ่ม

นอกจากป้ายจะเป็นแหล่งรายได้สำคัญที่ท้องถิ่นสามารถจัดเก็บเองแล้ว ป้ายยังถือเป็นอาคารซึ่งต้องขออนุญาตและมีมาตรฐานควบคุมการก่อสร้างโดยท้องถิ่น เช่น โครงสร้างต้องมีความมั่นคงแข็งแรงเพียงพอโดยมีวิศวกรควบคุมงาน เรื่องนี้เป็นไปตาม พ.ร.บ.ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ที่บัญญัติให้ ‘อาคาร’ หมายความรวมถึงป้ายหรือสิ่งที่สร้างขึ้นสำหรับติดหรือตั้งป้ายอีกด้วย (มาตรา 4(3)) ซึ่งเอาเข้าจริงค่อนข้างมีรายละเอียดเยอะ แต่คงพอสรุปได้ว่าป้ายขนาดใหญ่ก็ไม่พ้นข้อกฎหมายนี้

ป้ายประชาสัมพันธ์ภาครัฐ: วิธีคิดแบบรวมศูนย์

ป้ายของทางราชการเป็นป้ายที่มีข้อยกเว้นไม่ต้องเสียภาษี และในทางปฏิบัติสามารถดำเนินการได้โดยไม่ต้องขออนุญาตท้องถิ่นแต่อย่างใด ป้ายกลุ่มนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อรณรงค์ หรือประชาสัมพันธ์ในโครงการ หรือกิจกรรมต่างๆ ของหน่วยงานรัฐ

ถ้าเป็นของราชการส่วนกลางมักใช้แบบ หรือข้อความเดียวกันทั้งประเทศ แต่เปลี่ยนชื่อหน่วยงานลงท้ายให้เป็นหน่วยที่ตั้งอยู่ในพื้นที่นั้นแทน โดยมากเป็นเรื่องที่ถูกสั่งการลงมา เช่น ป้ายคำขวัญของกระทรวงมหาดไทย “บ้านเมืองน่าอยู่ เชิดชูคุณธรรม” ในยุคหนึ่งสมัยหนึ่ง, ป้ายเฉลิมพระเกียรติ, ป้ายรณรงค์ป้องกันไฟป่า ล่าสุดก็ป้ายโครงการ “วัด ประชา รัฐ สร้างสุข” ของมหาเถรสมาคม ปรากฏการณ์นี้สะท้อนภาพวิธีคิดแบบ ‘รัฐรวมศูนย์’ ที่ส่วนกลางชอบมองว่าทุกพื้นที่มีปัญหาเหมือนๆ กัน ต้องการความเป็นเอกภาพ และสามารถใช้แบบแผนเดียวกันได้ โดยไม่เข้าใจว่าแต่ละท้องถิ่นต่างก็มีบริบทที่แตกต่างกันออกไป อย่างน้อยในทางรูปแบบ ป้ายก็ไม่จำเป็นจะต้องเหมือนกันแต่ประการใด

นอกจากนี้ ‘ป้ายรณรงค์วินัยจราจร’ ของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เป็นหนึ่งในตัวอย่างที่ผมประทับใจ กล่าวคือเมื่อหลายปีก่อน ผมขับรถผ่านอำเภอแม่สรวย จังหวัดเชียงราย แล้วเห็นป้ายนโยบาย ‘จับจริง 5 จอม’ วางเด่นอยู่ที่ข้างทาง ซึ่งคำว่า ‘5 จอม’ หมายถึง จอมปาด จอมล้ำ จอมขวาง จอมย้อน และจอมปลอม (ไม่ต่างกับพื้นที่อำเภออื่นทั่วประเทศในช่วงเวลานั้น) เพราะทั้งอำเภอแม่สรวย ณ ขณะนั้นยังไม่มีไฟแดง แล้วจะมีจอมปาด จอมล้ำ จอมขวางได้อย่างไร เพราะสามจอมนี้อิงกับไฟจราจรเป็นหลัก ในฐานะคนที่ใช้เส้นทางนี้ (เชียงราย-เชียงใหม่) เพื่อสัญจรประจำ ปัญหาจริงๆ เป็นเรื่องอุบัติเหตุ เนื่องจากเป็นทางขึ้น-ลงเขาคดเคี้ยวที่เกิดจากพวกจอมซิ่ง (ขับเร็ว) และจอมแซง (เส้นทึบ) ซึ่งไม่ถูกรวมอยู่ในนโยบายจับจริงข้างต้น

ป้ายจราจร: พื้นที่ทับซ้อน อำนาจท้องถิ่นจำกัด

ปัญหาเกี่ยวกับ ‘ป้ายจราจร’ ปัจจุบันเกิดจากการที่หน่วยงานราชการมีผู้ร่วมรับผิดชอบอยู่หลายหน่วย กล่าวโดยรวม ถ้าเป็นถนนของท้องถิ่น (ขึ้นทะเบียนทางหลวงท้องถิ่น) การจัดสร้างและติดตั้งป้ายทำโดยท้องถิ่น แต่การควบคุมให้ผู้ใช้รถใช้ถนนปฏิบัติตามกฎจราจรขึ้นอยู่กับหลายหน่วย ได้แก่ อปท. (ตาม พ.ร.บ.ทางหลวง พ.ศ. 2535) และตำรวจท้องที่ (ตาม พ.ร.บ.จราจรทางบก พ.ศ. 2522) หากเป็นถนนของหน่วยอื่น ซึ่งไม่ใช่มีเฉพาะกรมทางหลวงหรือกรมทางหลวงชนบท แต่ยังมีกรมป่าไม้, กรมชลประทาน, กองทัพ, มหาวิทยาลัย ฯลฯ จะถือเป็นเรื่องของหน่วยงานนั้นๆ ไปเลย ซึ่งในบางพื้นที่มีปัญหาความทับซ้อนระหว่างหน่วยงาน เช่น ถนนซึ่งเป็นทางหลวงที่ตัดผ่านเขตอุทยานแห่งชาติ

ประสบการณ์ตรงที่อยากเล่าสู่กันฟังเกี่ยวกับป้ายบอกทางที่น่าจะถือเป็นส่วนหนึ่งของป้ายจราจรได้ คือ สองป้ายนี้ผมพบบนถนนขึ้นวัดพระธาตุดอยสุเทพ ซึ่งมีข้อความเหมือนกัน บอกระยะเท่ากัน ตั้งอยู่ห่างกันไม่ถึง 10 เมตร สีขาวเป็นของกรมทางหลวง (ทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 1004) สีน้ำตาลเป็นของกรมอุทยานแห่งชาติฯ (เขตอุทยานแห่งชาติดอยสุเทพ-ปุย) ถ้าสองหน่วยงานได้คุยกันก่อน และกำหนดจุดติดตั้งป้ายให้มีเพียงหนึ่งเดียวก็จะช่วยประหยัดงบประมาณที่มาเงินภาษีของเราลง

หรือกรณีป้ายหยุดรถโดยสารประจำทางในกรุงเทพมหานคร ที่นำมาใช้อธิบายข้อจำกัดในเชิงอำนาจการตัดสินใจของท้องถิ่นได้เป็นอย่างดี ถึงแม้ว่า กรุงเทพมหานครเป็นผู้รับผิดชอบการจัดสร้างและติดตั้งป้ายรถเมล์ตามรายทางของถนนสายต่างๆ แต่ในความเป็นจริงแล้ว อำนาจกำหนดตำแหน่งการวางป้ายรถเมล์ หรือชี้จุดปักป้าย รวมไปถึงการกำหนดรูปแบบ สัญลักษณ์ ข้อความ เส้นสี (ตาม พ.ร.บ.การขนส่งทางบก พ.ศ. 2522) ก็ยังคงเป็นของกรมการขนส่งทางบก

ป้ายแสดงรายละเอียดงานก่อสร้าง: การมีส่วนร่วมตรวจสอบของประชาชน

ป้ายอีกกลุ่มหนึ่งที่พบเห็นเป็นประจำไม่พ้น ‘ป้ายแสดงรายละเอียดเกี่ยวกับงานก่อสร้างของทางราชการ’ ซึ่งเป็นแนวปฏิบัติที่ออกมาโดยอาศัยมติคณะรัฐมนตรีเมื่อปี 2551 โดยมีแบบมาตรฐานแนบที่ต้องแสดงข้อมูลสำคัญ เช่น ชื่อหน่วยงานเจ้าของโครงการ ผู้รับจ้าง ระยะเวลาเริ่มต้นและสิ้นสุดของโครงการ วงเงินค่าก่อสร้าง และให้มีข้อความกำกับอยู่ด้านล่างว่า “กำลังก่อสร้างด้วยเงินภาษีอากรของประชาชน” หรือบางป้ายอาจมีบ้างที่ใช้ข้อความอื่นแทน เช่น “งบประมาณจากเงินรายได้มหาวิทยาลัย”

ไม่ใช่ทุกโครงการก่อสร้างที่โดนบังคับให้ขึ้นป้ายแสดงรายละเอียดของโครงการ ขึ้นอยู่กับวงเงิน กล่าวคือบังคับใช้เฉพาะโครงการซึ่งมีค่างานก่อสร้างตั้งแต่หนึ่งล้านบาทขึ้นไปที่ต้องติดตั้งแผ่นป้ายดังกล่าว หรือหากหน่วยงานเป็นผู้ดำเนินการเอง ไม่มีการจัดซื้อจัดจ้าง ก็ไม่ต้องติดตั้งแผ่นป้ายดังกล่าว อย่างไรก็ดี กรณีของ อปท. นั้น กระทรวงมหาดไทยกำหนดวงเงินต่ำกว่า นั่นคือ ‘โครงการที่มีค่างานตั้งแต่หนึ่งแสนบาทขึ้นไป’

หากกล่าวถึงคุณูปการของป้ายจำพวกนี้ คือ ข้อมูลบนป้ายประเภทนี้เอื้อให้ประชาชนช่วยเป็นหูเป็นตาตรวจสอบโครงการได้อีกทาง ไม่ว่าในเรื่องความไม่สมเหตุสมผลของราคา ทำไม่ตรงสเปค ความล่าช้าในการก่อสร้าง ข่าวการทุจริตใหญ่โตบางทีก็มีที่มาจุดเล็กๆ

ป้ายจอแอลอีดี: ต่างคนต่างทำ

ถ้าจะถามถึงแนวโน้มของสื่อประชาสัมพันธ์ที่มาแรงคงไม่พ้น ‘ป้ายจอ LED’ ที่แม้ติดตั้งกลางแจ้งก็แสดงผลเป็นสีสันสว่างชัด ดึงดูดใจเพราะเป็นภาพเคลื่อนไหว เปลี่ยนเนื้อหาไปได้เรื่อยๆ แต่กลับมีราคาที่ค่อนข้างสูง สร้างภาระค่าไฟฟ้า ตลอดจนการซ่อมและบำรุงรักษาที่มีตามมา และอาจก่อให้เกิดมลพิษทางแสงขึ้นในบางบริเวณ

เพียงเราลองค้นในอินเทอร์เน็ต ก็จะพบประกาศสอบราคาจ้างโครงการจัดทำป้ายประชาสัมพันธ์อิเล็กทรอนิกส์พร้อมติดตั้งจำนวนมาก บนเว็บไซต์ของหน่วยงานภาครัฐในทุกระดับ (ทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น) และทุกรูปแบบ (ไม่ว่าจะเป็นส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือองค์การมหาชน) ชวนให้ตั้งคำถามถึงความจำเป็นว่า ใช่สิ่งที่ทุกหน่วยควรต้องมีหรือไม่

นอกจากตัวอย่างนี้ ขอหยิบยกอีกตัวอย่างใกล้ตัว คือ ตลอดเส้นทางจักรยานระหว่างศูนย์ประชุมและแสดงสินค้านานาชาติเชียงใหม่ไปจนสิ้นสุดที่กองพลทหารราบที่ 7 ตามแนวถนนคันคลองชลประทาน ระยะประมาณ 5 กิโลเมตรเศษ มีจอ LED สำหรับใช้เพื่อการประชาสัมพันธ์อยู่ถึง 3 จุด ทั้งหมดเป็นของหน่วยงานของรัฐ ป้ายแรกอยู่หน้าศูนย์ประชุมและแสดงสินค้านานาชาติเชียงใหม่ ซึ่งเป็นของบริษัท ธนารักษ์พัฒนาสินทรัพย์ จำกัด โดยเป็นรัฐวิสาหกิจในสังกัดกระทรวงการคลัง ป้ายต่อมาอยู่หน้าโรงเรียนนวมินทราชูทิศ พายัพ ที่ถือเป็นราชการส่วนกลางในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ และป้ายสุดท้ายอยู่หน้าอุทยานดาราศาสตร์สิรินธรของสถาบันวิจัยดาราศาสตร์แห่งชาติ องค์การมหาชน ในกำกับของกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม

อยากให้ลองจินตนาการ ถ้าทุกหน่วยอยู่ภายใต้องค์กรปกครองท้องถิ่นเดียวกัน อย่าง อบจ. ใช้ป้ายจอแอลอีดีจุดเดียวก็เพียงพอ โดยเลือกตำแหน่งที่ตั้งที่ดีที่สุด การแชร์ทรัพยากรร่วมกันระหว่างหน่วยงานรัฐ จึงเป็นอีกประเด็นที่พึงใคร่ครวญ แค่ป้ายเรื่องเดียวยังสะท้อนให้เห็นอะไรตั้งมากมาย บางเรื่องไม่ซับซ้อน บางเรื่องก็ยอกย้อน แต่ที่แน่ๆ เกี่ยวพันกับกฎหมายเยอะ เรียกได้ว่าไม่ต่ำกว่าสิบฉบับ ไม่แพ้จำนวนหน่วยงานเกี่ยวข้องซึ่งก็มีเป็นพัลวัน

กระนั้นก็ตาม บทความตอนนี้ยังไม่ครอบคลุมถึงป้ายอีกกลุ่มหนึ่งที่พบเจอเป็นจำนวนมากในทุกพื้นที่ของประเทศ โดยเฉพาะช่วงที่มีการเลือกตั้ง นั่นคือ ‘ป้ายหาเสียง’ กับ ‘ป้ายนักการเมือง’ ซึ่งผมควรต้องหาโอกาสเขียนถึงต่อไป

 [+]

References ↑1 https://govspending.data.go.th/dashboard/7 ↑2 “The EXIT: ป้ายกองโจร,” ไทยพีบีเอส (5 ตุลาคม 2565), จาก https://www.thaipbs.or.th/news/content/320162.