ต้องรื้อรัฐธรรมนูญ 2560: กติกาที่เขียนให้ประชาชนแพ้

ตามคำสัญญาที่รัฐบาลพรรคภูมิใจไทยให้ไว้กับพรรคประชาชน ว่าจะเดินหน้าสู่การทำประชามติพร้อมเลือกตั้งในวันที่ 29 มีนาคม 2569 ในการทำประชามติครั้งนี้จะมีคำถามสำคัญว่า "เห็นชอบหรือไม่ กับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่" ประชาชนต้องพร้อมใจกันลงประชามติออกเสียง "เห็นชอบ" กับคำถามนี้ให้มากที่สุด เพื่อเปิดทางออกจากระบอบการเมืองที่อำนาจอยู่ในมือของคณะรัฐประหารและพวกพ้อง และเปิดโอกาสสู่ความเป็นไปได้ใหม่ๆ ที่จะมีการเมืองที่โปร่งใส เป็นธรรม ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น

กับดัก "สว." กลไกที่ปรับให้ประชาชนแพ้

การเลือกตั้งเมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2566 ซึ่งเป็นการเลือกตั้งทั่วไปครั้งที่ 2 หลังการทำรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่ทิ้งปัญหาให้กับประเทศไทยไว้มากมาย คนไทยจำนวน 14 ล้านเสียงได้แสดงเจตจำนงผ่านคูหา แต่ปรากฏว่าพรรคก้าวไกลที่ได้คะแนนสูงสุด กลับถูกสมาชิกวุฒิสภา หรือ สว. 250 คนที่แต่งตั้งโดย คสช. ผนึกกำลังขัดขวาง ทำให้ พิธา ลิ้มเจริญรัตน์ แคนดิเดตนายกรัฐมนตรี จากพรรคก้าวไกล ไม่สามารถก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและจัดตั้งรัฐบาลได้

หนึ่งในปัญหาที่ใหญ่ที่ คสช. ทิ้งไว้ให้คนไทยแม้วันนี้จะไม่มี คสช. แล้วก็ตาม คือ รัฐธรรมนูญ 2560 ที่อนุญาตให้ สว. 250 คน มีอำนาจแทรกแซงผลการเลือกตั้งผ่านรัฐสภา จนทำให้พรรคอันดับหนึ่ง ไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้สำเร็จ

แม้วันนี้ สว.ชุดแรก 250 คนที่มีอำนาจพิเศษในการเลือกนายกรัฐมนตรีจะหมดวาระไปแล้ว แต่รัฐธรรมนูญ 2560 ก็กำหนดกติกาในการหาผู้ดำรงตำแหน่ง สว. ชุดใหม่ 200 คน หรือ สว. 67 ได้อย่างพิศดารและซับซ้อนที่สุดเท่าที่เคยมีมา พร้อมมอบอำนาจให้ความเห็นชอบผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ อาทิ ป.ป.ช. กกต. รวมไปถึง ศาลรัฐธรรมนูญ ที่มีบทบาทสำคัญเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยยะสำคัญ สามารถกำหนดทิศทางของการเมืองไทยและมีผลงานเด่นเป็นประจักษ์จากการ ตัดสิทธิ-ยุบพรรค-สอยนายกฯ มาแล้วหลายคนตลอดระยะเวลาที่รัฐธรรมนูญ 2560 บังคับใช้มา

ในระบอบประชาธิปไตย หลักการพื้นฐานที่ไม่อาจละเลยได้คือ ผู้ใดมีอำนาจชี้ขาดชะตากรรมของประเทศมากเท่าใด ยิ่งต้องมีที่มาที่ยึดโยงกับประชาชนมากเท่านั้น การที่บุคคลหรือองค์กรมีอำนาจสูงส่ง ไม่ว่าจะเป็นการเลือกผู้นำประเทศหรือตัดสินความอยู่รอดของพรรคการเมือง มีที่มาที่ไม่ผ่านการมีส่วนร่วมจากประชาชน คือการทำลายหลักการพื้นฐานของอำนาจอธิปไตยของประชาชนอย่างสิ้นเชิง

“กกต.” ด่านแรกการเมืองไทยที่รัฐบาล-ฝ่ายค้านต้องผ่าน

คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ถือเป็นหนึ่งใน “องค์กรอิสระ” ที่รัฐธรรมนูญ 2560 ออกแบบให้เป็นองค์กรที่สำคัญเป็นดัง “ฝายต้นน้ำ” ของนักการเมืองทุกคนในสภา ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายค้านหรือฝ่ายรัฐบาล เมื่อผ่านการเลือกตั้งยังไงก็ต้องผ่านสายตาของ กกต. ก่อนทั้งหมดตั้งแต่วันรับสมัครไปจนถึงวันที่ได้รับตำแหน่ง เพราะนอกจาก กกต. จะมีหน้าที่อำนวยความสะดวกจัดการเลือกตั้งให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพแล้ว กกต. ยังมีอำนาจสืบสวน สอบสวน ไต่สวน วินิจฉัยชี้ขาดเกี่ยวกับการเลือกตั้ง สั่งยกเลิกการเลือกตั้ง สั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ สั่งระงับสิทธิเลือกตั้งและดำเนินคดีอาญากับผู้สมัครที่ทำผิดกฎหมาย รวมทั้งเสนอเรื่องเพื่อให้ยุบพรรคการเมืองด้วย

ภายใต้อำนาจมากมายที่รัฐธรรมนูญ 2560 มอบให้ กกต. ยังมีอีกหนึ่งเครื่องมือสำคัญ คือ อำนาจลงโทษผู้สมัคร หรือที่เรียกว่า “การแจกใบ” หากมีหลักฐานที่เชื่อได้ว่า “ว่าที่ ส.ส.” ได้รับเลือกตั้งมาโดยไม่สุจริต ไม่ว่าจะเป็นเหตุที่เกิดขึ้นก่อนหรือหลังการประกาศผลการเลือกตั้ง และอาจชี้เป็นชี้ตายผลการเลือกตั้งได้ทันที

• ใบเหลือง - ในกรณีที่ กกต. พบการทุจริตก่อนการประกาศผลการเลือกตั้ง หรือพบการทุจริตในเขตเลือกตั้ง กกต. สามารถสั่งยกเลิกการเลือกตั้งและสั่งให้เลือกตั้งใหม่ หรือนับคะแนนใหม่ในบางหน่วยหรือทุกหน่วยได้

• ใบส้ม - ในกรณีที่ กกต. มีหลักฐานว่าผู้สมัครทุจริตการเลือกตั้ง หลังประกาศผลการเลือกตั้ง กกต. สามารถระงับสิทธิสมัครรับเลือกตั้งของผู้กระทำผิดได้ไม่เกิน 1 ปี และสั่งให้เลือกตั้งใหม่ หากผู้กระทำผิดเป็นผู้ชนะการเลือกตั้ง

• ใบแดง - ในกรณีที่ กกต. มีหลักฐานการทุจริตหลังการประกาศผลเลือกตั้ง สามารถยื่นคำร้องต่อศาลฎีกาเพื่อเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของผู้สมัคร หรือบุคคลที่เกี่ยวข้องกับการกระทำความผิดตามกฎหมายเลือกตั้งเป็นเวลา 10 ปี หากศาลมีคำสั่งเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง จะต้องเลือกตั้งใหม่ และผู้ถูกเพิกถอนสิทธิจะต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายสำหรับการเลือกตั้งด้วย

• ใบดำ - หลังประกาศผลการเลือกตั้งแล้ว ในกรณีที่ กกต. มีหลักฐานการทุจริตการเลือกตั้งอย่างร้ายแรง ให้ กกต. ยื่นคำร้องต่อศาลฎีกาเพื่อสั่งเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของผู้สมัคร หรือผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการกระทำผิด โดยไม่มีกำหนดเวลา หรือที่เรียกว่า “โทษประหารชีวิตทางการเมือง” ถ้าผู้สมัครคนใดได้ใบดำ จะไม่มีสิทธิรับเลือกตั้งและไม่มีสิทธิดำรงตำแหน่งทางการเมืองใดๆ อีกตลอดไป

จากเครื่องมือเหล่านี้ อำนาจ กกต. จึงไม่ได้จำกัดเป็นเพียงผู้จัดการเลือกตั้ง แต่ยังเป็นผู้ควบคุมชะตาการแข่งขันทางการเมืองอย่างแท้จริง ดังนั้น ผู้ที่ต้องการอำนาจทางการเมืองจึงต้องการมีอิทธิพลหรือบทบาทเหนือการได้มาซึ่ง กกต. ทุกชุด

เมื่อมีอำนาจมากขนาดนี้ แล้ว กกต.เป็นใคร มาจากไหน? กระบวนการสรรหา กกต. ตามรัฐธรรมนูญ 2560 เริ่มจากการเปิดรับสมัครบุคคลที่มีคุณสมบัติตามกฎหมาย จากนั้นรายชื่อจะส่งไปถึงคณะกรรมการสรรหา ซึ่งตั้งขึ้นตามกฎหมายลูก เมื่อได้รายชื่อที่ผ่านการคัดเลือกแล้ว จึงเสนอให้วุฒิสภาตรวจสอบประวัติและลงมติ “เป็นการลับ” เพื่อให้ความเห็นชอบ ก่อนนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อแต่งตั้งเป็น กกต.

แต่ก่อนการเลือกตั้งในปี 2562 ในเวลานั้นยังไม่มีรัฐสภา มีเพียงสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ที่มาจากการแต่งตั้งของ คสช. ทำให้ สนช. คือผู้ที่ทำหน้าที่เห็นชอบผู้สมัคร กกต. ครั้งนั้น สนช. ใช้เวลาพิจารณาผู้สมัคร กกต. ถึง 3 รอบกว่าจะได้ครบ 7 คน ซึ่งทุกครั้งก็จะลงมติพิจารณา ‘ลับ’

การจัดการเลือกตั้งในปี 2562 ซึ่งเป็นการเลือกตั้งครั้งแรกหลังรัฐประหาร 2557 และเป็นการทำงานครั้งแรกของ กกต. ที่ผ่านความเห็นชอบของ สนช. เป็นการเลือกตั้งที่มีเรื่องอื้อฉาวมากมาย ตั้งแต่การจัดการเลือกตั้งล่วงหน้าและการเลือกตั้งนอกราชอาณาจักรที่พบเหตุวุ่นวาย ทั้งการแจกบัตรเลือกตั้งผิดเขต การต่อคิวยาวนาน หรือแม้แต่การปรากฏชื่อผู้สมัครที่ถูกตัดสิทธิไปแล้ว และที่โด่งดังที่สุดคือกรณีการขนส่งบัตรเลือกตั้งจากประเทศนิวซีแลนด์มานับคะแนนไม่ทัน ส่งผลให้บัตรเลือกตั้งราว 1,500 ใบกลายเป็นบัตรเสีย กรณีดังกล่าวยังเป็นมูลเหตุให้ ณัฏฐ์ เล่าสีห์สวกุล อดีตรองเลขาธิการคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ถูกชี้มูลความผิดในเวลาต่อมา และเมื่อถึงวันเลือกตั้ง 24 มีนาคม 2562 ก็เกิดภาพที่กระทบต่อความน่าเชื่อถือของการเลือกตั้งมากมาย ทั้งภาพถ่ายบอร์ดนับคะแนนที่รวมคะแนนผิด คลิปวิดีโอบันทึกการขานคะแนนผิด หรือกรณีที่ปรากฏจำนวนบัตรเลือกตั้งมากกว่าผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้ง หรือที่เรียกกันว่า “บัตรเขย่ง”

แต่หนึ่งในเหตุการณ์ที่อาจยังฝังใจใครหลายคนอยู่ คือการที่ กกต. เปลี่ยนสูตรคำนวน สส.บัญชีรายชื่อ หรือ สส.ปาร์ตี้ลิสต์ ทำให้พรรคการเมืองขนาดเล็กที่มีคะแนนไม่ถึงเกณฑ์คำนวน คือ สส. 1 คนต่อประชาชน 71,065 เสียง ได้ที่นั่ง สส.บัญชีรายชื่อไปโดยปริยายแม้จะมีคะแนนไม่ถึง 70,000 เสียง ขณะเดียวกันก็ทำให้จำนวนที่นั่ง สส. บางพรรคลดลง เช่น พรรคอนาคตใหม่ ที่หากคำนวนจำนวน สส. ที่พึงได้ จะอยู่ที่ 88 ที่นั่ง แต่ด้วยสูตรคำนวณที่ กกต. ใช้ ทำให้ พรรคอนาคตใหม่ได้แค่ 80 ที่นั่ง เท่านั้น

ต่อมาในการเลือกตั้งปี 2566 ก็เจอปัญหาของการเลือกตั้งล่วงหน้า ที่สถานที่ไม่เหมาะสมกับการใช้สิทธิเลือกตั้ง จนประชาชนจำนวนหนึ่งตัดสินใจไม่ใช้สิทธิแล้วกลับบ้านไปก่อน ซึ่งก็ถือเป็นการเสียสิทธิเลือกตั้งทันทีเพราะเมื่อลงทะเบียนเลือกตั้งล่วงหน้าก็จะไม่สามารถไปหย่อนบัตรในวันจริงได้แล้ว และยังพบปัญหารายชื่อหาย จ่าหน้าซองบัตรเลือกตั้งผิด เกิดความผิดพลาดเป็นวงกว้างทั่วประเทศ

ปัญหาที่เกิดขึ้นตั้งแต่การเลือกตั้งปี 2562 มาจนถึงปี 2566 ไม่ได้สะท้อนเพียงความผิดพลาดทางเทคนิคในการจัดการเลือกตั้งเท่านั้น แต่ชี้ให้เห็นถึงคำถามที่ใหญ่ขึ้นเรื่อยๆ การจัดการเลือกตั้งทั้งสองครั้งได้รับเสียงวิพากษ์วิจารณ์จากสาธารณะชนอย่างหนัก นับแต่ปัญหาเลือกตั้งล่วงหน้า เรื่องสูตรคำนวณ สส.บัญชีรายชื่อ ที่ยื้อเวลานานกว่าหนึ่งเดือนก่อนจะจบด้วยสูตรพิสดารที่เปิดทางให้พรรคเล็กได้ที่นั่งในสภาทั้งที่ได้คะแนนไม่ถึงเกณฑ์ และปัญหาบัตรเขย่งยังเกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่า

ปัญหาที่มาและคุณภาพของ กกต. ยังคงวนเป็นเรื่องงูกินหางในรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 นี้ แม้กำลังจะมีความเปลี่ยนแปลง ที่ กกต. ชุดที่จัดการเลือกตั้งในปี 2562 และ 2566 นั้น กำลังทยอยหมดวาระลงทั้งหมด 5 จาก 7 คน โดยที่ กกต. ชุดใหม่ที่จะเข้ามาทำหน้าที่แทน จะต้องผ่านความเห็นชอบจาก สว. ชุดปี 2567 ที่ขนานนามกันว่า “สว.สีน้ำเงิน” และมี สว. ราว 136 คน หรือมากกว่า 2 ใน 3 ยังอยู่ระหว่างถูกสอบสวนในคดีโกงเลือก สว. ที่ กกต. กำลังพิจารณาอยู่ กลายเป็นภาวะที่องค์กรตรวจสอบความสุจริตทางการเมือง ต้องผ่านกระบวนการแต่งตั้งโดยกลุ่มคนที่กำลังถูกตรวจสอบเอง

คงไม่น่าแปลกใจที่ความเชื่อมั่นของสาธารณะต่อ “ความเป็นกลาง” ของ กกต. จะสั่นคลอนอย่างหนัก เมื่อจุดเริ่มต้นขององค์กรที่เต็มไปด้วยข้อครหาในประสิทธิภาพและที่มา แล้วจะสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชนต่อกระบวนการเลือกตั้งซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของระบอบประชาธิปไตยได้อย่างไร

ศาลรัฐธรรมนูญ อาวุธลับรัฐธรรมนูญ 2560

ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ จัดตั้งขึ้นครั้งแรกด้วยรัฐธรรมนูญ 2540 ทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบว่า กฎหมายจากฝ่ายนิติบัญญัติขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ อีกทั้งยังมีอำนาจชี้ขาดคุณสมบัติของนักการเมือง ไม่ว่าจะเป็นคณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) และสมาชิกวุฒิสภา (สว.)

ความคาดหวังแรกของการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญคือการสร้างองค์กรที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชน และมีความยึดโยงกับประชาชน ในยุคของรัฐธรรมนูญ 2540 การคัดเลือกตุลาการต้องได้รับความเห็นชอบจาก สว. ซึ่งในเวลานั้นมีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ทำให้ภาพแรกของศาลรัฐธรรมนูญมีความใกล้ชิดกับประชาชน และด้วยกลไลของรัฐธรรมนูญ 2540 ประชาชนยังสามารถเข้าชื่อเพื่อถอดถอนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญได้

จุดเปลี่ยนครั้งสำคัญของศาลรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นหลังรัฐประหารเมื่อปี 2549 โดยรัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งเป็นผลผลิตของคณะรัฐประหาร ได้เปลี่ยนที่มาของ สว. จากระบบเลือกตั้งกลายเป็นมาจากการเลือกตั้งจังหวัดละ 1 คนรวมเป็น 76 คน และอีก 74 คนมาจากการแต่งตั้ง การออกแบบที่มาของ สว. และถูกซ้ำเติมอีกครั้งจากการรัฐประหารโดย คสช. เมื่อปี 2557 ที่ สว. ชุดแรกทั้งหมดมาจากการแต่งตั้ง และได้มี สว. ที่มาจากระบบการเลือกกันเองที่ซับซ้อนที่สุดเท่าที่เคยมีมา

แม้บทบาทการทำงานของศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระจะมีผลกระทบต่อการเมืองและประชาชนโดยตรง แต่รัฐธรรมนูญ 2560 กลับออกแบบกลไกให้สว. 200 คนที่มาจากการ “เลือกกันเอง” เป็นผู้ตัดสินใจในเรื่องสำคัญ เช่น การรับรองตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ตำแหน่งองค์กรอิสระ ยิ่งไปกว่านั้น ภายใต้ระบบคัดเลือกสรรหากันเอง ก็ได้ยกเลิกอำนาจของประชาชนในการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญด้วย

ปัจจุบัน ศาลรัฐธรรมนูญกลายเป็นองค์กรที่มีอำนาจมากจนสามารถกำหนดทิศทางของประเทศไทย นับตั้งแต่มีศาลรัฐธรรมนูญมา ปลดนายกรัฐมนตรีลงจากตำแหน่งไปแล้วถึง 4 คน มีคำสั่งให้การเลือกตั้งทั่วไปเป็น โมฆะ2 ครั้ง มีคำสั่งยุบพรรคการเมือง 107 พรรค และมีอำนาจสั่งให้นักการเมืองหยุดปฏิบัติหน้าที่ได้ ซึ่งเป็นอำนาจที่รุนแรงและไม่เคยปรากฏในระบบศาลรัฐธรรมนูญของประเทศอื่น ๆ ในโลก

อำนาจเหล่านี้ถูกใช้ผ่านกระสุนนัดพิเศษที่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญ 2560 อย่าง “มาตรฐานจริยธรรม” โดยกำหนดที่มา ตามมาตรา 219 ที่ระบุว่า “ให้ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระร่วมกันกําหนดมาตรฐานทางจริยธรรมใช้บังคับแก่ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและผู้ดํารงตําแหน่งในองค์กรอิสระ รวมทั้งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน และหัวหน้าหน่วยงานธุรการของศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ ทั้งนี้ มาตรฐานทางจริยธรรมดังกล่าวต้องครอบคลุมถึงการรักษาเกียรติภูมิและผลประโยชน์ของชาติ และต้องระบุให้ชัดแจ้งด้วยว่า การฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมใดมีลักษณะร้ายแรง

โดยในการจัดทํามาตรฐานทางจริยธรรม ให้รับฟังความคิดเห็นของ สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และคณะรัฐมนตรี ประกอบด้วย และเมื่อประกาศใช้บังคับแล้ว ให้ใช้บังคับแก่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และคณะรัฐมนตรีด้วย แต่ไม่ห้ามสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา หรือคณะรัฐมนตรีที่จะกําหนดจริยธรรมเพิ่มขึ้นให้เหมาะสมกับการปฏิบัติหน้าที่ของตน แต่ต้องไม่ขัดหรือแย้งกับมาตรฐานทางจริยธรรมที่เขียนไว้ก่อนหน้านี้”

ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระยังร่วมกันออกแบบ “มาตรฐานจริยธรรม” เพื่อกำหนดกรอบความประพฤติของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือเรียกได้ว่าเป็นไม้บรรทัดวัดความดีของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองทั้ง สส. สว. รวมไปถึง ครม. ซึ่งหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ถึงปี ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระก็จัดทำมาตรฐานทางจริยธรรมเสร็จ โดยใช้ชื่อว่า “มาตรฐานทางจริยธรรมของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ รวมทั้งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน และหัวหน้าหน่วยงานธุรการของศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ” ประกาศใช้เมื่อวันที่ 30 มกราคม 2561

แม้ในรัฐธรรมนูญจะระบุชัดว่าในกระบวนการทำมาตรฐานจริยธรรมต้องรับฟังความคิดเห็นจาก ครม. และสภาผู้แทนราษฎร แต่ในช่วงเวลาที่จัดทำมาตรฐานจริยธรรม ยังไม่มีการเลือกตั้ง ส.ส. เกิดขึ้น หมายความว่า ในทางปฏิบัติแล้ว ไม่มีการรับฟังความคิดเห็นของสภาผู้แทนราษฎรที่เป็นผู้แทนของประชาชน มีเพียง ครม. ซึ่งในขณะนั้นคือรัฐบาล คสช. เท่านั้นที่ได้ออกความคิดเห็น

มาตรฐานจริยธรรม “กระสุดนัดพิเศษ” ที่ไม่มีวิธีแก้ไขหรือยกเลิก ไร้ขอบเขต และสามารถตัดสิทธิทางการเมืองตลอดชีวิต

มาตรฐานจริยธรรมถูกกำหนดให้เป็นลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 160 ของรัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งหากศาลวินิจฉัยว่ารัฐมนตรีมีพฤติกรรมฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานจริยธรรมอย่างร้ายแรง จะส่งผลให้ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงตามมาตรา 170 วรรคหนึ่ง (4) และในกรณีที่ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงตามมาตรา 170 รัฐมนตรีต้องพ้นตำแหน่งทั้งคณะตามมาตรา 167 วรรคหนึ่ง (1) ด้วยโดยให้นำมาตรา 168 วรรคหนึ่ง (1) มาใช้บังคับกับการ ปฏิบัติหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งต่อไป

หมายความว่า หากมีคำวินิจฉัยว่า นายกรัฐมนตรีฝ่าฝืนจริยธรรมอย่างร้ายแรง ไม่เพียงแต่ทำให้นายกฯ พ้นจากตำแหน่งทันทีเท่านั้น แต่ยังส่งผลให้ ครม. ทั้งคณะต้องพ้นตำแหน่งลงไปด้วย

นับตั้งแต่มาตรฐานจริยธรรมถูกบังคับใช้ มี สส. สว. รัฐมนตรี และนายกรัฐมนตรี ถูกตัดสินว่าผิดมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรงมาแล้วอย่างน้อย 8 คน ได้แก่

• อดีต สส. ปารีณา ไกรคุปต์ จากกรณีคดีที่รุกที่ดินรัฐ

• อดีต สส. กนกวรรณ วิลาวัลย์ จากกรณีรุกป่าเขาใหญ่

• อดีต สส. ธณิกานต์ พรพงษาโรจน์ จากกรณีเสียบบัตร สส. แทนกันในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร

• อดีต สส. พรรณิการ์ วานิช จากกรณีโพสต์ภาพและข้อความลงเฟซบุ๊กในอดีต

• อดีตนายกรัฐมนตรี สมัคร สุนทรเวช จากกรณีทำรายการโทรทัศน์

• อดีตนายกรัฐมนตรี ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร จากกรณีโยกย้าย เลขาฯ สมช.

• อดีตนายกรัฐมนตรี เศรษฐา ทวีสิน จากกรณีเสนอชื่อรัฐมนตรีขาดคุณสมบัติ

• อดีตนายกรัฐมนตรี แพทองธาร ชินวัตร จากกรณีคลิปเสียงเจรจาฮุน เซน

ในขณะที่มีอีกจำนวนหนึ่งที่ยังอยู่ระหว่างกระบวนการพิจารณาคือ สส.พรรคประชาชนจำนวน 44 คน และ สว. นันทนา นันวโรภาส ที่วุฒิสภาลงมติร้องเรียนจริยธรรมจากกรณีพูดถึง “คนขายหมู” ว่าเป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานจริยธรรมอย่างร้ายแรง

มาตรฐานทางจริยธรรม ไม่ได้มีสถานะเป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ไม่ได้ถูกตราขึ้นโดยกระบวนการออกกฎหมายของรัฐสภา เป็นเพียงเอกสารความยาว 5 หน้า ประกอบไปด้วย 28 ข้อ ซึ่งรัฐธรรมนูญไม่ได้ระบุถึงวิธีการและขั้นตอนแก้ไขหรือยกเลิกมาตรฐานทางจริยธรรมฉบับนี้เอาไว้ จึงเป็นกติกาที่รัฐสภาไม่สามารถแก้ไขเนื้อหาได้ ประชาชนก็ไม่สามารถเข้าชื่อกันเพื่อเสนอแก้ไขได้ โดยยังไม่ชัดเจนว่า มาตรฐานทางจริยธรรม มีสถานะเป็นกฎหมายหรือไม่ หรือเป็นกฎหมายลำดับศักดิ์อย่างไร หากมีเนื้อหาขัดแย้งกับกฎหมายอื่นๆ แล้วจะตีความบังคับใช้กันอย่างไร

แม้มาตรฐานทางจริยธรรมจะมีไว้เพื่อกำหนดกรอบความประพฤติของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ รวมถึง สส. สว. และครม. แต่ปัญหาสำคัญของมาตรฐานทางจริยธรรมฉบับนี้ คือ การกำหนดกรอบพฤติกรรมโดยใช้ถ้อยคำอย่างกว้างขวาง เช่น ถือประโยชน์ของประเทศชาติเหนือผลประโยชน์ส่วนตน ไม่แสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ หรือ รู้เห็นยินยอมให้ผู้อื่นใช้ตำแหน่งหน้าที่ของตนแสวงหาประโยชน์ โดยที่นิยามของ ประโยชน์ของชาติ-ประโยชน์ส่วนตน-รู้เห็น มีขอบเขตนิยามอย่างไรก็ไม่ได้เขียนไว้แน่ชัด ดังนั้นการลงโทษว่าบุคคลใดฝ่าฝืนมาตรฐานทางจริยธรรมจึงขึ้นอยู่ที่ดุลยพินิจของ ป.ป.ช. และศาลฎีกาเป็นหลัก

โดยหลักการของประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 2 การเขียนกฎหมายเพื้อเอาผิดและลงโทษบุคคลจะต้องชัดเจนแน่นอน ให้ทุกคนสามารถคาดหมายได้ว่าการกระทำใดจะเป็นความผิด และการกระทำใดจะไม่เป็นความผิด ไม่ใช้ถ้อยคำที่กว้างแบบไร้ขอบเขตจนไม่สามารถเข้าใจได้ว่า ทำสิ่งใดแล้วจะเป็นความผิดฐานฝ่าฝืนมาตรฐานทางจริยธรรม

ยิ่งไปกว่านั้น ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 วางหมากเอาไว้หมายความว่า หากจะใช้สามารถใช้มาตรฐานทางจริยธรรมกับนักการเมือง สามารถเดินได้สองช่องทาง และฟ้องคดีได้ 2 ศาล แบบแรกคือ ป.ป.ช.ยื่นเรื่องให้ศาลฎีกา และแบบที่สอง กกต., สส. หรือ สว. ยื่นเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญ

แบบแรก รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 235 กำหนดกระบวนการตรวจสอบผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองด้วยมาตรฐานทางจริยธรรม โดย ให้เริ่มจากการส่งเรื่องร้องเรียนให้ ป.ป.ช. พิจารณาไต่สวนและมีความเห็น หาก ป.ป.ช. เห็นว่ามีมูลก็ ให้เสนอเรื่องต่อศาลฎีกาเพื่อวินิจฉัย ซึ่งศาลฎีกามีอำนาจเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งตลอดชีวิต และจะเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งและสิทธิดำรงตำแหน่งทางการเมืองใดๆ ได้

แบบที่สอง รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 160 (5) กำหนดคุณสมบัติของรัฐมนตรีว่า ต้องไม่มีพฤติกรรมอันเป็นการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง ซึ่งอำนาจพิจารณาคุณสมบัติเป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ โดย

ผู้ที่สามารถส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ มี 2 กรณี คือ หนึ่ง คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) และ สอง สส. หรือ สว. จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่

กรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเพราะขาดคุณสมบัติ คณะรัฐมนตรีจะพ้นตำแหน่งทั้งคณะด้วย ยิ่งกว่านั้น นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีที่พ้นตำแหน่งไปเพราะขาดคุณสมบัติ จะไม่สามารถเป็นนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีได้อีก เว้นเสียแต่มีการแก้รัฐธรรมนูญ

กรณีแพทองธาร ชินวัตร เป็นตัวอย่างหนึ่งที่โดนยื่นเรื่องมาตรฐานจริยธรรมผ่านทั้งสองทาง คือมีทั้งคำร้องของ ป.ป.ช. ที่ยื่นต่อศาลฎีกา และมีทั้งคำร้องของ สว. ที่ยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญ

การฟ้องได้ 2 ศาลต่อการกระทำหนึ่งครั้ง อาจนับได้ว่าเป็นการ “ฟ้องซ้ำ” (Double Jeopardy) ขัดต่อหลักกฎหมายที่ต้องคุ้มครองผู้ถูกกล่าวหาให้ไม่ต้องรับผลร้ายหรือรับโทษซ้ำกันจากการกระทำครั้งเดียว และสร้างปัญหาหากศาลทั้งสองวินิจฉัยไม่ตรงกัน

นอกจากนั้น การกำหนดโทษของมาตรฐานจริยธรรมยังเสี่ยงขัดต่อกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights; ICCPR) อีกด้วย

บทกำหนดโทษจากการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรงตามรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้ว่า หากศาลพิพากษาว่าเป็นความผิด อาจสั่งให้เพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งหรือสิทธิเลือกตั้งของผู้นั้นได้ โดยไม่กำหนดเวลา ซึ่งหมายความว่า อาจสั่งให้เพิกถอนสิทธิทางการเมืองได้ตลอดชีวิต หรือที่เรียกว่า เป็นการแจก “ใบดำ”

การกำหนดโทษถอนสิทธิเลือกตั้งตลอดชีวิตเช่นนี้ อาจขัดต่อกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง หรือ ICCPR ข้อ 25 (b) ที่คุ้มครองสิทธิเลือกตั้งของพลเมือง โดยไม่ควรถูกจำกัดเกินสมควร ซึ่งประเทศไทยได้ลงนามเป็นภาคี ICCPR โดยการภาคยานุวัติเมื่อวันที่ 27 ตุลาคม 2539 และมีผลใช้บังคับต่อประเทศไทยเมื่อวันที่ 30 มกราคม 2540

และที่สำคัญ มาตรฐานจริยธรรมยังสามารถพิจารณาย้อนหลังได้ เช่น กรณีของพรรณิการ์ วานิช ที่ถูกเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งตลอดชีวิตจากโพสต์เฟซบุ๊กที่เกิดก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560

องค์กรอิสระ คุมงบประมาณ คุมวินัยการเงินการคลัง คุมยุทธศาสตร์ชาติ

นอกจากมาตรฐานจริยธรรมแล้ว ในรัฐธรรมนูญ 2560 ยังบรรจุกระสุนนัดอื่นๆ ให้องค์กรอิสระใช้เล่นงานนักการเมืองได้ผ่านกฎหมายและกลไกหลายชั้น

มาตรา 144 ถูกวางให้เป็นกลไก “ปราบโกง” ที่ห้าม สส.,สว. หรือกรรมาธิการ แปรญัตติ เพิ่ม-ลดงบ หรือกระทำการใดที่ทำให้ตัวเองมีส่วนในการใช้งบประมาณรายจ่ายไม่ว่าจะทางตรงหรือทางอ้อม เพื่อป้องกันการเอางบลงพื้นที่ตัวเองเหมือนที่เคยมีในอดีต หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าฝ่าฝืน สมาชิกภาพ ส.ส. หรือ ส.ว. จะสิ้นสุด และถูกเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งด้วย

หากผู้ลงนามหรืออนุมัติเกี่ยวข้องเป็นคณะรัฐมนตรี หรือรู้ว่ามีการกระทําดังกล่าวแล้วแต่ไม่ได้สั่งยับยั้ง ให้คณะรัฐมนตรีพ้นจากตําแหน่งทั้งคณะนับแต่วันที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคําวินิจฉัย และให้เพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งของรัฐมนตรีที่พ้นจากตําแหน่งนั้น

ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญเคยใช้กระสุนนัดนี้วินิจฉัยให้ พิเชษฐ์ เชื้อเมืองพาน พ้นสมาชิกภาพการเป็น สส. และเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นระยะเวลา 10 ปี ไปเมื่อวันที่ 1 สิงหาคม 2568 เป็นรายแรกในรัฐธรรมนูญฉบับนี้จากกรณีเห็นชอบงบประมาณของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 3 โครงการได้แก่ โครงการพัฒนาศักยภาพเยาวชน โครงการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน และโครงการส่งเสริมบทบาทของสตรี ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2569

แผนยุทธศาสตร์ 20 ปี เป็นอีกกลไกสำคัญในรัฐธรรมนูญปี 2560 ที่เป็น “กรอบ” ในการกำหนดนโยบายการบริหารราชการแผ่นดินและการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐบาลทุกชุดตลอดระยะเวลา 20 ปี นับตั้งแต่ปี 2561-2580 และมีบทลงโทษสำหรับผู้ที่ไม่ปฏิบัติตามกรอบที่กำหนด โดยมาตรา 142 ได้กำหนดไว้ว่า “ในการเสนอร่าง พรบ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณต้องแสดงแหล่งที่มาและประมาณการรายได้…และความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ” และในมาตรา 25 ของ พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2560 ระบุไว้ว่า ถ้าหน่วยงานของรัฐไม่ดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ทางสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาจะพิจารณาว่าหน่วยงานของรัฐดังกล่าวจงใจไม่ทำตามยุทธศาสตร์ชาติหรือไม่ หากมีมติเห็นว่าจงใจก็จะส่งเรื่องดังกล่าวต่อให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) และถ้า ป.ป.ช. เห็นว่าข้อกล่าวหาดังกล่าวมีมูล “ให้ผู้บังคับบัญชาของผู้ถูกกล่าวหานั้นสั่งให้ผู้นั้นพักราชการหรือพักงาน หรือสั่งให้ออกจากราชการหรือออกจากงานไว้ก่อน หรือสั่งให้พ้นจากตำแหน่งต่อไป”

โดยตาม พ.ร.ป.ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของ ป.ป.ช. ไว้ว่า เมื่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. เห็นว่าผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง “จงใจปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อำนาจขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย” ให้ ป.ป.ช. ส่งเรื่องให้อัยการสูงสุดฟ้องคดีต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองต่อไป

และในมาตรา 81 ได้ระบุไว้ว่า ถ้าศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตัดสินว่าผิด “ให้เพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งของผู้นั้น” โดยที่คนที่โดนเพิกถอนสิทธิดังกล่าว “ไม่มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง หรือสมัครรับเลือกเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฏร สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นตลอดไป” และไม่มีสิทธิดำรงตำแหน่งทางการเมืองใดๆ อีกเลย

หมายความว่าหากหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่รัฐคนไหน ไม่ปฏิบัติตามแผนยุทธศาสตร์แห่งชาติ อาจมีโทษสูงถึงการตัดสมัครรับเลือกตั้งและสิทธิในการดำรงตำแหน่งทางการเมืองตลอดชีวิต

วินัยการเงินการคลัง

เมื่อวันที่ 31 พฤษภาคม 2565 สมชัย ศรีสุทธิยากร อดีต กกต. โพสต์ข้อความผ่านเฟซบุ๊ก ชี้ช่องทางถอดถอน ครม. ทั้งคณะว่า รัฐบาลอาจเข้าข่ายทำผิด พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง จากกรณีงบประมาณปี 2565 ที่มีสัดส่วน “รายจ่ายลงทุน” คิดเป็นเพียงร้อยละ 19.74 (611,933.4 ล้านบาท) ซึ่งต่ำกว่าเกณฑ์ร้อยละ 20 และยังต่ำกว่าวงเงินเงินกู้ชดเชยงบประมาณที่ขาดดุลที่ตั้งไว้ 700,000 ล้านบาท ซึ่งเป็นการทำผิดกฎหมายวินัยการเงินการคลังทั้งสองเงื่อนไขในครั้งเดียว ซึ่งตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 234 (1) ให้อำนาจป.ป.ช.ไต่สวนและวินิจฉัยก่อนจะสามารถส่งเรื่องต่อศาลศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง บทลงโทษสูงสุดที่การให้ พ้นจากตำแหน่ง และเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง

เรียกได้ว่ารัฐธรรมนูญ 2560 ได้ออกแบบให้บรรจุ "กระสุน" สำหรับการกำจัดนักการเมืองออกจากตำแหน่งไว้ในหลายกลไกอย่างชัดเจน ตั้งแต่การควบคุมการใช้งบประมาณอย่างเข้มงวดตาม มาตรา 144 ซึ่งมีบทลงโทษถึงขั้นสิ้นสุดสมาชิกภาพและคณะรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งทั้งคณะ ไปจนถึงการกำหนดกรอบการทำงานผ่านแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ที่หากฝ่าฝืนก็อาจนำไปสู่การถูกเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งทางการเมืองตลอดชีวิตด้วยเช่นกัน

การวางบทบัญญัติที่รุนแรงและซับซ้อนเหล่านี้ ได้สร้างสภาพแวดล้อมทางการเมืองให้คล้ายกับ "สนามทุ่นระเบิด" ซึ่งนักการเมืองต้องเดินอย่างระมัดระวัง เพราะหากก้าวออกนอกเส้นทางเพียงเล็กน้อย ก็อาจนำไปสู่จุดจบทางการเมืองอย่างถาวรได้

ตั้งพรรคยาก ยุบพรรคง่าย

นอกจากจะถอดถอนนักการเมืองได้ง่ายแล้ว พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 (พ.ร.ป.พรรคการเมืองฯ) ออกแบบมาให้ "ตั้งพรรคยาก ยุบพรรคง่าย" ผ่านเกณฑ์จัดตั้งพรรคการเมืองที่เข้มงวดและบทลงโทษรุนแรง

พ.ร.ป.พรรคการเมืองฯ กำหนดให้การจัดตั้งพรรคการเมืองใหม่ต้องมีบุคคลไม่น้อยกว่า 500 คน มีทุนประเดิมไม่น้อยกว่า 1 ล้านบาท ซึ่งสูงขึ้นมากเมื่อเทียบกับกฎหมายปี 2550 ที่ใช้เพียง 15 คนและไม่มีทุนตั้งต้น

หลังจดทะเบียน พรรคการเมืองต้องเพิ่มจำนวนสมาชิกอย่างรวดเร็ว ภายใน 1 ปีต้องมีสมาชิกไม่น้อยกว่า 5,000 คน และไม่น้อยกว่า 10,000 คนภายใน 4 ปี พร้อมจัดตั้งสาขาพรรคอย่างน้อยหนึ่งสาขาในแต่ละภาค หากไม่มีสาขาพรรคหรือตัวแทนประจำจังหวัด จะไม่มีสิทธิส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งในเขตนั้น

พรรคที่เสนอนโยบายที่ต้องใช้เงิน ต้องแสดงแหล่งเงิน ความคุ้มค่า และความเสี่ยง หากไม่ทำ กกต. สามารถสั่งปรับสูงสุด 500,000 บาท และปรับรายวันจนกว่าจะจัดทำถูกต้อง

บทลงโทษยังครอบคลุมคณะกรรมการบริหาร หากไม่ควบคุมดูแลสมาชิกจนทำผิดระหว่างเลือกตั้ง กกต. สามารถสั่งให้กรรมการบริหารพ้นตำแหน่งทั้งชุด และห้ามทำงานทางการเมือง 20 ปี ส่วนการยุบพรรคเป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ หาก กกต. มีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าพรรคทำผิด เช่น ล้มล้างการปกครอง แสวงหาอำนาจนอกระบบ หรืออยู่ใต้อิทธิพลบุคคลภายนอกจนสมาชิกขาดความเป็นอิสระ

กฎหมายฉบับนี้จึงสร้างกรอบเข้มข้นทั้งต่อการจัดตั้งและการดำเนินงานของพรรค และเปิดช่องให้ศาลรัฐธรรมนูญสั่งยุบพรรคได้ หากพบว่าได้รับ “ชี้นำ” จากบุคคลภายนอก ซึ่งสะท้อนเจตนารมณ์ในการควบคุมพรรคการเมืองอย่างสูง

รัฐธรรมนูญ 2560 ลบสิทธิเข้าชื่อถอดถอนนักการเมือง-องค์กรอิสระออก

แม้รัฐธรรมนูญ 2560 จะให้อำนาจองค์กรอิสระอย่างล้นเหลือ ในการ “จัดการนักการเมือง” แต่กลับตัดอาวุธของประชาชนในการถ่วงดุลอำนาจผ่านการเข้าชื่อถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและองค์กรอิสระ

กลไกนี้เคยมีอยู่ในรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ถือเป็นหนึ่งในเครื่องมือสำคัญที่สะท้อนอำนาจของประชาชน ในฐานะ “เจ้าของอำนาจสูงสุด” ในฉบับ 2540 ประชาชนอย่างน้อย 50,000 คนสามารถยื่นถอดถอนได้ และในฉบับ 2550 ลดเหลือเพียง 20,000 คน เพื่อให้เข้าถึงง่ายขึ้น

แต่รัฐธรรมนูญ 2560 แตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า เพราะได้ยกเลิกสิทธินี้ทิ้งไปโดยสิ้นเชิง หันไปใช้ระบบที่มอบอำนาจให้ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระเป็นผู้ตัดสินใจฝ่ายเดียวทั้งยังให้อำนาจสองสถาบันนี้ร่วมกันกำหนดมาตรฐานจริยธรรม ซึ่งกลายมาเป็นฐานสำคัญในการพิจารณาลงโทษผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

ผลลัพธ์คือ แม้ความไม่พอใจของประชาชนต่อการทำงานของนักการเมืองหรือองค์กรอิสระจะเพิ่มขึ้นเพียงใด ประชาชนกลับไม่มีช่องทางโดยตรงในการตรวจสอบหรือถอดถอนอีกต่อไป ประตูที่เคยเปิดไว้ในรัฐธรรมนูญสองฉบับก่อนหน้า ปิดลงอย่างสมบูรณ์ในฉบับ 2560.

บัญชีแคนดิเดตนายกฯ เงื่อนปมที่พาการเมืองไทยสู่ทางตัน

อีกหนึ่งเครื่องมือพิเศษของรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ออกแบบให้การเมืองไทยเป็นซอยตัน นั่นคือ “บัญชีว่าที่นายกฯ” ที่บังคับให้ต้องเสนอรายชื่อแคนดิเดตนายกฯ เอาไว้ก่อนเลือกตั้ง ถูกออกแบบมาคู่กับขวากหนามจำนวนมากที่เอาไว้ถอดถอนนายกฯ ที่ไม่ถูกใจ ซึ่งหากนักการเมืองถูกถอดถอนกันจนหมดบัญชี การเมืองก็จะเข้าสู่ทางตันตามที่กฎหมายตั้งใจออกแบบไว้

รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 88 กำหนดว่า เมื่อมีการเลือกตั้ง สส. ให้พรรคการเมืองที่ส่งผู้สมัครรับเลือกตั้ง แจ้งรายชื่อบุคคลที่จะเสนอให้ สส. พิจารณาเป็นนายกรัฐมนตรีไม่เกินสามรายชื่อและให้ กกต. ประกาศรายชื่อให้ประชาชนทราบ พรรคการเมืองที่ลงสนามเลือกตั้งจะเสนอรายชื่อแค่ 1 หรือ 2 คนก็ได้ และจะไม่เสนอรายชื่อบุคคลเพื่อเป็นนายกฯ ของพรรคเลยก็ได้

คนที่จะอยู่ในบัญชีว่าที่นายกฯ ต้องให้ความยินยอมเป็นหนังสือแก่พรรคการเมืองนั้นก่อน โดยไม่จำเป็นต้องเป็นสมาชิกของพรรคการเมืองและไม่จำเป็นต้องลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นสส. พรรคการเมืองไม่อาจเสนอชื่อบุคคลมีชื่อเสียงต่างๆ ในสังคมขึ้นมาเองโดยไม่ได้รับความยินยอม และทุกคนจะถูกเสนอได้โดยพรรคการเมืองพรรคเดียว

รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 159 ยังกำหนดด้วยว่า หลังการเลือกตั้ง สส. ต้องพิจารณาเห็นชอบบุคคลที่สมควรเป็นนายกรัฐมนตรี จากบัญชีว่าที่นายกฯ ที่พรรคการเมืองเสนอไว้เท่านั้น และ นายกรัฐมนตรีจะต้องมาจากบัญชีของพรรคการเมืองที่มีสมาชิกได้รับเลือกตั้งเป็น สส. ไม่น้อยกว่าร้อยละ 5 ของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ หรือพรรคการเมืองนั้นต้องมี สส. อย่างน้อย 25 คน จึงจะเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีในบัญชีของตัวเองได้ นอกจากนี้ การเสนอชื่อนายกฯ ต้องมี สส. รับรองไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ หรือ ต้องมี ส.ส. อย่างน้อย 50 คน

กลไกบัญชีว่าที่นายกฯ เป็นกลไกที่มีครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ 2560 และใช้มาแล้ว 2 ครั้งในการเลือกตั้งปี 2562 และการเลือกตั้งปี 2566 ซึ่งฝ่ายสนับสนุนรัฐธรรมนูญอธิบายว่า กลไกนี้มีขึ้นเพื่อให้ประชาชนรับรู้และคาดหมายได้ว่า หากลงคะแนนเลือกพรรคการเมืองนั้นๆ แล้วจะได้ใครเป็นนายกรัฐมนตรี ขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ไม่เคยมีกลไกเช่นนี้ รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และ 2550 กำหนดให้ “นายกฯ ต้องมาจากการเลือกตั้ง” หรือ ต้องเป็น สส. และมีธรรมเนียมว่า ผู้สมัคร ส.ส. บัญชีรายชื่อลำดับที่หนึ่งของพรรคการเมือง คือ “ว่าที่นายกฯ” ของพรรคการเมืองนั้น ซึ่งเราจะเห็นว่า หลังการเลือกตั้ง ส.ส. บัญชีรายชื่อลำดับที่หนึ่งของพรรคที่ได้เสียงข้างมากในการเลือกตั้งได้เป็นนายกรัฐมนตรี ตั้งแต่ ทักษิณ ชินวัตร พรรคไทยรักไทย, สมัคร สุนทรเวช พรรคพลังประชาชน และยิ่งลักษณ์ ชินวัตร พรรคเพื่อไทย

เมื่อรัฐธรรมนูญกำหนดชัดเจนว่า ผู้ที่จะเป็นนายกรัฐมนตรีต้องอยู่ในบัญชีของพรรคการเมืองที่เสนอไว้ก่อนเลือกตั้ง หมายความว่า หากไม่มีบุคคลในบัญชีของพรรคการเมืองที่มีสิทธิเหลืออยู่ก็ไม่สามารถตั้งนายกรัฐมนตรีได้ตามรัฐธรรมนูญนี้

ขณะที่อีกด้านหนึ่ง รัฐธรรมนูญก็ออกแบบกลไกมากมายที่จะถอดถอนและตัดสิทธินักการเมือง อย่างในปี 2567 ศาลรัฐธรรมนูญสั่งยุบพรรคก้าวไกล บัญชีว่าที่นายกฯ ของพรรคจึงถูกยุบไปด้วย ทำให้พิธา ลิ้มเจริญรัตน์ แคนดิเดตนายกฯ คนเดียวของพรรคต้องหมดสิทธิทันที และต่อมาก็สั่งถอดถอนเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรีจากพรรคเพื่อไทย ข้อหาไม่ซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ฝ่าฝืนมาตรฐานจริยธรรมอย่างร้ายแรง ทำให้แคนดิเดตนายกรัฐมนตรีของพรรคการเมืองที่ได้คะแนนเสียงจากประชาชนมากที่สุดสองพรรคต้องหมดสิทธิไป

และในกรณีล่าสุดอย่างกรณี แพทองธาร ชินวัตร แคนดิเดตนายกรัฐมนตรีของพรรคเพื่อไทยคนที่ 2 ที่ถูกถอดถอนเพราะฝ่าฝืนมาตรฐานจริยธรรมอย่างร้ายแรง ปมคลิปเสียงเจรจา ฮุน เซน ทันทีที่แพทองธารพ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี อิทธิฤทธิ์ของเครื่องมือชิ้นนี้ก็แสดงให้ประชาชนได้เห็น เพราะหลังคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญสิ้นสุดลงเพียงเสี้ยววินาที ศึกการจัดตั้งรัฐบาลระหว่าง ‘พรรคเพื่อไทย’ ซึ่งครองตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเดิม และ ‘พรรคภูมิใจไทย’ ที่ประกาศความพร้อมขึ้นเป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาล ก็เกิดขึ้นอย่างดุเดือดทันที

อย่างไรก็ตาม การจัดตั้งรัฐบาลจำเป็นต้องได้รับเสียงสนับสนุนจากรัฐสภาเกินกึ่งหนึ่ง หรืออย่างน้อย 247 เสียง ซึ่งทั้งพรรคเพื่อไทยและพรรคภูมิใจไทยต่างยังมีเสียงไม่เพียงพอ จึงจำเป็นต้องหาพันธมิตรเพิ่มเติม โดย ‘พรรคประชาชน’ ซึ่งถือครอง 143 เสียง และเป็นพรรคที่มีจำนวน ส.ส. มากที่สุด กลายเป็นตัวแปรสำคัญที่จะชี้ชะตาว่า พรรคใดจะได้ธงนำจัดตั้งรัฐบาล และใครจะก้าวขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีคนที่ 32 ของประเทศไทย

ทั้งนี้ พรรคประชาชนได้ประกาศเงื่อนไขชัดเจนว่า พร้อมเลือกบุคคลไปดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนใหม่ ภายใต้เงื่อนไข 3 ข้อ คือ ยุบสภาภายใน 4 เดือน, จัดให้มีการทำประชามติในประเด็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อนำไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่, และจะทำหน้าที่ฝ่ายค้านต่อไป โดยจะไม่มีบุคคลใดจากพรรคประชาชนไปเป็นรัฐมนตรี ซึ่งทั้งพรรคเพื่อไทยและพรรคภูมิใจไทยก็ได้ตอบรับเงื่อนไขดังกล่าว แต่ในทางกลับกัน หากไม่มีพรรคการเมืองใดตอบรับข้อเสนอของพรรคประชาชน และพรรคประชาชนตัดสินใจไม่ลงคะแนนสนับสนุนการจัดตั้งรัฐบาลของพรรคใดเลย สถานการณ์ดังกล่าวจะนำไปสู่ภาวะ ทางตันทางการเมือง ที่ไม่มีใครหรือพรรคไหนสามารถจัดตั้งรัฐบาลได้สำเร็จ ซึ่งตอกย้ำถึงความเปราะบางของระบอบการเมืองภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 ที่ตั้งเงื่อนไขจนทำให้การเมืองเดินไปสู่ทางตันได้โดยง่าย

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญ 2560 จะสร้างทางตันทางการเมืองจากข้อจำกัดของบัญชีว่าที่นายกฯ แต่ในขณะเดียวกันก็เปิดช่องให้มีการเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีที่อยู่นอกบัญชีพรรคการเมืองตามมาตรา 88 หรือ “นายกคนนอก” ได้ในกรณีรัฐสภาเลือกนายกฯ จากบัญชีพรรคการเมืองไม่ได้ ตามมาตรา 272 วรรคสอง ที่เปิดโอกาสให้สมาชิกของทั้งสองสภารวมกันจํานวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาเข้าชื่อเสนอต่อประธานรัฐสภาให้มีมติยกเว้นเพื่อไม่ต้องเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยูในบัญชีที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ก่อนเลือกตั้ง หรือตามมาตรา 88 ได้

การสร้างกลไกบัญชีว่าที่นายกฯ นับเป็นการลดทอนเพดานความเป็นประชาธิปไตยลงอย่างมาก เมื่อเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และ 2550 ที่กำหนดให้ผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ต้องมาจากการเลือกตั้งหรือเป็น สส. แต่รัฐธรรมนูญปี 2560 กลับเปลี่ยนหลักการดังกล่าว โดยเปิดโอกาสให้พรรคการเมืองสามารถเสนอชื่อบุคคลใดก็ได้เข้าสู่บัญชีว่าที่นายกฯ โดยไม่จำเป็นต้องเป็น สส. ยิ่งไปกว่านั้น ยังมีการเปิดช่องให้มีการเสนอชื่อนายกคนนอก ซึ่งเป็นบุคคลที่ไม่ได้ผ่านการเลือกตั้งได้อีกด้วย

ตลอดกว่า 8 ปีที่รัฐธรรมนูญ 2560 ทำหน้าที่เป็นกติกาสูงสุดของประเทศ เราต่างเห็นผลลัพธ์จากการบังคับใช้ฉบับนี้อย่างต่อเนื่องผ่านการเลือกตั้งใหญ่สองครั้งในปี 2562 และ 2566 ซึ่งไม่เพียงสะท้อนความซับซ้อนของระบอบการเมือง แต่ยังก่อให้เกิดคำถามสำคัญว่า ภายใต้กติกาที่ใช้อยู่ ประชาชนสามารถเป็นผู้กำหนดอนาคตของตนเองได้จริงหรือไม่

ในการเลือกตั้งทั้ง 2 ครั้งที่ผ่านมา ประชาชนไม่เคยเป็นฝ่าย “ชนะ” ในระบบกติกานี้ แม้แต่พรรคการเมืองที่ได้จัดตั้งรัฐบาลก็ยังเผชิญข้อจำกัดมากมายและ “แพ้” จากเงื่อนไขในกติกาเดียวกัน การพยายามปรับแก้รายละเอียดบางมาตราอาจบรรเทาปัญหาบางอย่างลงได้ แต่ต่อให้แก้ไขซ้ำอีกกี่ครั้ง ก็คงจะไม่สามารถเปลี่ยนความจริงที่ว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้ออกแบบมาเพื่อประชาชน ไม่ได้มีที่มาจากประชาชน และโครงสร้างองค์กรต่างๆ ทางการเมืองอย่าง สว. นายกฯ หรือองค์กรอิสระ ก็ไม่ได้ออกแบบมาเพื่อเปิดพื้นที่ให้ประชาชนมีบทบาทในสมการทางการเมืองอย่างแท้จริง

คำถามที่สำคัญในวันนี้จึงไม่ใช่ว่าเราจะแก้ไขกติกานี้ได้อย่างไร แต่คือเราจะเปลี่ยนกติกานี้ได้อย่างไร หากเราต้องการออกจากกติกาที่ทำให้ “ประชาชนแพ้” มาตลอด และเดินไปสู่การสร้างกติกาที่มีประชาชนเป็นผู้ร่วมกำหนดตั้งแต่ต้น ดังนั้นคำตอบของคำถาม จึงเป็นการที่เราแสดงเจตจำนงร่วมกันว่าต้องการรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ผ่านกระบวนการประชามติที่จะเกิดขึ้นพร้อมกับการเลือกตั้งที่กำลังมาถึง

เมื่อถึงวันที่ต้องตอบคำถามว่า จะมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือจะอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 ของ คสช. ต่อไป จึงเป็นธรรมดาที่ประชาชนผู้เป็นเจ้าของประเทศจะใช้โอกาสนี้ทวงคืนอำนาจ รื้อโครงสร้างตามระบอบที่คณะรัฐประหารวางไว้ และเปิดทางไปสู่การออกแบบกติกาขึ้นใหม่ ที่เขียนขึ้นโดยประชาชน เพื่อประโยชน์ของประชาชนอย่างแท้จริง