ถ้ายังจัดงบประมาณแบบนี้ ประเทศไทยไปไม่รอด

ปีนี้เป็นปีแรกที่การประชุมคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้รับการถ่ายทอดสดให้ประชาชนดู

ผมนั่งดูอยู่หลายวันด้วยความรู้สึก 2 อย่างปนกัน

อย่างแรกคือความรู้สึกว่าก็ไม่เห็นมีอะไร ภาพที่เห็นคือข้าราชการระดับสูง ระดับอธิบดี นั่งเรียงหน้ากระดานชี้แจงตัวเลข กรรมาธิการซักถาม บ้างถามแหลมคม บ้างถามไปอย่างนั้น บางคนก็ Prompt AI มานั่งอ่าน หน่วยงานส่วนใหญ่ตอบด้วยสูตรสำเร็จว่าทุกโครงการจำเป็น ทุกบาทคุ้มค่า ไม่มีความลับดำมืด ไม่มีบทสนทนาต้องห้ามอะไรที่ต้องซ่อนจากสายตาประชาชน

จะมีบ้างก็คือเมื่อมีการถ่ายทอดสด บางคนก็ ‘เล่นใหญ่’ ด้วยรู้ว่าสื่ออย่างพวกเรานั่งดูอยู่ มีประชาชนทางบ้าน ซึ่งเป็นโหวตเตอร์คอยจับตา

ความรู้สึกอย่างที่ 2 จึงตามมาโดยอัตโนมัติ แล้วที่ผ่านมาหลายสิบปี เรากั๊กห้องประชุมนี้ไว้ทำไม เหตุผลที่เกรงว่าบางเรื่องที่หน่วยงานเสนอเป็น ‘ความลับ’ นั้น ล้วนฟังไม่ขึ้น เพราะหน่วยงานรัฐใช้เงินจากภาษีพวกเรา อนาคตของพวกเราก็ขึ้นอยู่กับทั้งรายจ่ายประจำ ทั้งงบลงทุน ทั้งงบผูกพัน ที่ขึ้นกับหน่วยงานเหล่านี้

ทว่ายิ่งดูไปเรื่อยๆ ผมก็เริ่มเข้าใจว่า สิ่งที่การถ่ายทอดสดเปิดเผยออกมา หาใช่ ‘ความลับ’ ของใครคนใดคนหนึ่ง หากคือสภาพของเครื่องจักรทั้งเครื่องที่ชื่อว่ารัฐไทย ซึ่งเมื่อเห็นชัดๆ กลางแสงไฟแล้ว น่ากังวลกว่าความลับใดๆ ทั้งสิ้น

1.

ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2570 มีวงเงิน 3.78 ล้านล้านบาท ฟังดูมหาศาล แต่เมื่อแยกไส้ในออกมา พื้นที่ที่รัฐบาลจะใช้ ‘คิดอะไรใหม่’ ได้จริง กลับเหลือนิดเดียว

รายจ่ายประจำกินไปแล้วราว 3 ใน 4 ของงบประมาณทั้งหมด และเฉพาะเงินที่ใช้ดูแล ‘คนของรัฐ’ งบบุคลากรกว่า 8.5 แสนล้านบาท บวกเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญอีกเกือบ 3.9 แสนล้านบาท และค่ารักษาพยาบาลข้าราชการอีกเกือบแสนล้าน รวมกันก็ปาเข้าไปราว 1.24 ล้านล้านบาท หรือเกือบ 1 ใน 3 ของงบประมาณทั้งประเทศ

ขณะที่รายได้สุทธิที่รัฐบาลคาดว่าจะจัดเก็บได้อยู่ที่ 3 ล้านล้านบาท

ทุกคนเห็นตรงกันว่าตัวเลข ‘รายได้สุทธิ’ นี้เพียงพอสำหรับรายจ่ายประจำและการชำระหนี้เท่านั้น แปลว่างบลงทุนเกือบทุกบาททุกสตางค์ ต้องมาจากการ ‘กู้’ สถานเดียว โดยปีนี้ปีเดียวรัฐบาลกู้ชดเชยการขาดดุลถึง 7.88 แสนล้านบาท

และอย่าลืมว่า นี่คือสภาพหลังจากที่รัฐบาล ‘หั่น’ มาแล้ว ปีนี้หน่วยงานต่างๆ เสนอคำของบฯ เข้ามาเกือบ 6 ล้านล้านบาท ถูกเฉือนลงมาเหลือ 3.78 ล้านล้านบาท รัฐบาลคุยว่าใช้แนวคิดงบฐานศูนย์ ทบทวนทุกโครงการ ตัดของที่ไม่จำเป็น ผลลัพธ์ที่ได้คือ งบลงทุนถูกหั่นลงกว่า 13% ทว่าสิ่งที่โตขึ้นคือ งบบุคลากรที่โตขึ้นเกือบ 4% เหมือนเดิม

สรุปสั้นๆ ได้ใจความว่า เครื่องจักรตัดเนื้อดีทิ้ง แต่เนื้อร้ายยังโตต่อ นี่คือสถานการณ์ของรัฐไทยในปีงบประมาณ 2570

2.

รายได้ที่หดตัวกับราคาคุยเรื่องขยายฐานภาษี อีกด้านของสมการยิ่งไม่มีข่าวดี สัดส่วนรายได้รัฐบาลต่อ GDP วันนี้อยู่ที่ราว 14.6% ซึ่งต่ำที่สุดในประวัติศาสตร์ เศรษฐกิจไทยโตต่ำเตี้ยเรี่ยดินมาต่อเนื่อง ปีหน้ารัฐบาลเองก็หวังแค่ 2.2% ขณะที่การจัดเก็บรายได้จริงพลาดเป้ามาแล้วหลายปีติดต่อกัน

ทุกรัฐบาลรู้ปัญหานี้ดี และทุกรัฐบาลก็พูดประโยคเดียวกันว่า จะขยายฐานภาษี จะดึงเศรษฐกิจนอกระบบเข้าสู่ระบบ จะปฏิรูปโครงสร้างรายได้ พูดกันมากี่สิบปีแล้วก็ไม่รู้ ตัวเลข 14.6% คือคำตอบว่าทั้งหมดนั้นเป็นเพียงราคาคุย เพราะการปฏิรูปภาษีจริงๆ หมายถึงการทำให้คนบางกลุ่มต้องจ่ายมากขึ้น และไม่มีนักการเมืองคนไหนอยากเป็นคนพูดประโยคนั้น

ผลคือหนี้สาธารณะที่วันนี้อยู่ราว 66-67% ของ GDP ขยับเข้าใกล้เพดาน 70% ทุกขณะ และถ้ารายได้รัฐบาลยังโตไม่เกิน 4% ต่อปี และสถานการณ์ทุกอย่างยังเหมือนเดิมภายใน 5-10 ปี หนี้สาธารณะอาจไต่ไปถึง 80-90% ของ GDP

เป็นความน่าหนักใจที่ไม่ว่ารัฐบาลไหนเข้ามาก็ ‘กุมขมับ’

3.

ถามว่าประเทศเดินมาถึงจุดนี้ได้อย่างไร ผมคิดว่าคำตอบไม่ได้อยู่ในเอกสารงบประมาณ แต่อยู่ในประวัติศาสตร์การเมืองไทยสมัยใหม่

ประเทศนี้ทำรัฐประหารสำเร็จมาแล้ว 13 ครั้ง ไม่นับรวมที่พยายามแต่ไม่สำเร็จ เป็นตัวเลขติดอันดับต้นๆ ของโลก เสถียรภาพการเมืองย่ำแย่ จนกลายเป็นวัฒนธรรมการเมืองที่ว่า หากรัฐบาลไหนไม่ได้ดั่งใจ หากไม่ใช่พวกเรา ก็หาทาง ‘ล้ม’ ด้วยรถถัง ด้วยองค์กรอิสระ ด้วยกลไกรัฐพันลึกที่ไม่มีประชาชนอยู่ในสมการ รัฐบาลไทยจึงมีอายุขัยเฉลี่ยสั้นจนไม่มีใครกล้าลงมือทำอะไรที่ต้องใช้เวลาเกิน 1 สมัย

และหากคิดจะทำอะไรก้าวหน้า บรรดา ‘นักร้อง’ บรรดา ‘องค์กรอิสระ’ ที่อยู่ฝ่ายตรงข้ามก็เงื้อดาบทันที เพราะรู้ว่าเป็นวิธีล้มรัฐบาลที่ได้ผล

ด้วยเหตุนี้ เรื่องใหญ่ที่ต้องพูดถึงอย่างการปฏิรูปภาษี การรื้อระบบบำนาญ การยุบหน่วยงาน ล้วนเป็นงานที่เจ็บก่อน เห็นผลทีหลัง เจ็บในรัฐบาลนี้ ออกดอกในรัฐบาลหน้า เป็นงานที่ไม่มีใครกล้าทำในระบบการเมืองที่ไม่มีใครแน่ใจว่าตัวเองจะอยู่ถึงปีหน้า ไม่มีเหตุผลอะไรเลยที่จะยอมเจ็บ ทุกรัฐบาลจึงเลือกทำสิ่งที่ตรงกันข้าม คือเพิ่มรายจ่ายเพื่อซื้อความนิยมระยะสั้น แล้วทิ้งบิลไว้ให้รัฐบาลถัดไป

แม้แต่รัฐบาล ‘คนดี’ ที่อยู่ยาวนานเกือบทศวรรษ และบอกว่ามาเพื่อ ‘ปฏิรูป’ ก็เลือกทิ้งบิล เพิ่มรายจ่ายไว้เหมือนกัน บิลจากรัฐบาลทหารยังส่งผลจวบจนทุกวันนี้

เหตุผลที่เล่ามาสะท้อนว่า สิ่งที่เรากำลังเห็นในงบประมาณปี 2570 จึงไม่ใช่อุบัติเหตุ แต่คือดอกผลที่ผลิบานเต็มที่ของความไม่ต่อเนื่องทางการเมือง ที่สะสมปุ๋ยมาหลายทศวรรษ

4.

คำถามคือ แล้วจะอย่างไรต่อ ถ้ารายได้มีเท่านี้ คำตอบทางคณิตศาสตร์มีข้อเดียว คือต้องหั่นรายจ่าย และความจริงที่การถ่ายทอดสดชั้นกรรมาธิการปีนี้ช่วยยืนยัน คือรายจ่ายที่หั่นได้ยังมีอีกมาก

ผมนั่งดูรายการอาจารย์วีระ ธีรภัทร หนึ่งในกรรมาธิการงบประมาณฯ บอกว่าภารกิจรอบนี้คือการหา ‘เงินนอกงบประมาณ’ แต่เท่าที่ผมติดตาม บทบาทของอาจารย์วีระในที่ประชุมกรรมาธิการ ‘รุนแรง’ กว่านั้น เพราะในเวลาไม่กี่วัน อาจารย์วีระก็เสนอหั่น เสนอยุบหน่วยงานที่ภารกิจซ้ำซ้อน ไม่จำเป็นไปหลายหน่วยงาน

ในการอภิปรายร่างนี้เมื่อวันที่ 13 กรกฎาคม 2569 อาจารย์วีระยกหน่วยงานสำนักงานเร่งรัดการวิจัยและนวัตกรรมเพื่อเพิ่มความสามารถการแข่งขันและการพัฒนาพื้นที่ (รวพ.) องค์การมหาชนเกิดใหม่ของกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม ขึ้นมาชำแหละ พร้อมเสนอตัดงบประมาณทั้งหมด เพราะภารกิจซ้ำกับหน่วยงานเดิมแทบทุกข้อ บุคลากรก็โอนมาจากที่เก่า

กรณี รวพ.เป็นเรื่องที่ถกเถียงได้ แต่กลไกในการ ‘แตกหน่อ’ ของหน่วยงานนั้นน่าสนใจ หน่วยงานราชการหลายแห่งเป็นอย่างนี้ เมื่อระบบราชการเดิมขยายตัวในระบบปกติไม่ได้ เพราะภาระงบประมาณและกำลังคนเริ่มรัดคอ ก็ ‘แตกตัว’ หนีออกนอกระบบ เรื่องเงินก็ตั้งกองทุน เรื่องคนก็ตั้งองค์การมหาชน เขาเปรียบเป็นโปรโตซัว

ไม่กี่วันก่อนอาจารย์วีระก็เพิ่งเสนอยุบสำนักงานขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติ และการสร้างความสามัคคีปรองดอง (ป.ย.ป.) อีกหนึ่งมรดกจากการรัฐประหาร เป็นหน่วยงาน ‘แบ่งตัว’ เหมือนกัน เพราะแต่ละหน่วยล้วนต้องการขยายอาณาจักร ของบฯ เพิ่ม ขอคนเพิ่ม สร้างเรื่องราวใหม่มาขอเงินทุกปี

ทั้งหมดนี้วางอยู่บนฐานของบุคลากรภาครัฐที่ได้สวัสดิการเต็มรูปแบบราว 1.7 ล้านคน เงินเดือนขึ้นทุกปี บำนาญโตทุกปี ค่ารักษาพยาบาลพุ่งทุกปี ในขณะที่รายได้ของรัฐบาลแทบไม่ขยับ

5.

ที่น่าหงุดหงิดคือ เรื่องพวกนี้ไม่ใช่โจทย์ที่โลกไม่มีคำตอบ ไอเดียว่าด้วยการจัดประสิทธิภาพภาครัฐ ยุบองค์กรเทอะทะ ปราบคอร์รัปชันจริงจัง มีให้ลอกจากทั่วโลก และมีประเทศที่ทำสำเร็จให้เห็นจริงๆ

แคนาดาในทศวรรษ 1990 เผชิญวิกฤตหนี้จนถูกสื่อต่างชาติเรียกว่าสมาชิกกิตติมศักดิ์ของโลกที่ 3 รัฐบาลตอนนั้นทำ Program Review รื้อรายจ่ายทุกกระทรวงด้วยคำถามพื้นฐานว่า งานนี้รัฐจำเป็นต้องทำเองหรือไม่ ผลคือหั่นรายจ่ายโครงการลงราว 1 ใน 5 ลดกำลังคนภาครัฐหลายหมื่นตำแหน่ง และภายในไม่กี่ปี งบประมาณที่ขาดดุลเรื้อรังก็พลิกกลับมาเกินดุล

นิวซีแลนด์ปฏิรูปภาครัฐครั้งใหญ่ช่วงปลายทศวรรษ 1980 แปลงหน่วยราชการเชิงพาณิชย์เป็นรัฐวิสาหกิจที่ต้องรับผิดชอบผลประกอบการ ให้หัวหน้าหน่วยงานราชการทำงานตามสัญญาที่วัดผลได้ กำลังคนภาครัฐส่วนกลางลดลงมหาศาล จนกลายเป็นตำราปฏิรูประบบราชการที่ทั่วโลกใช้เรียนกันมาจนทุกวันนี้

หรือไม่ต้องมองไปไกล เวียดนามเพื่อนบ้านเราเพิ่งประกาศ ‘ปฏิวัติโครงสร้าง’ ครั้งใหญ่เมื่อต้นปี 2568 ควบรวมกระทรวงจาก 22 เหลือ 17 กระทรวง ยุบหน่วยงานซ้ำซ้อนระดับกรมกองนับร้อย พร้อมเป้าลดกำลังคนภาครัฐราว 20% ภายใน 5 ปี ทำจริง เจ็บจริง และทำในจังหวะที่เศรษฐกิจกำลังโต ไม่ใช่รอให้วิกฤตมาบังคับ

ส่วนประเทศไทย วาระแบบนี้หาได้ยากยิ่ง ตลอดหลายสิบปีเรามีแต่ข่าวเปิดหน่วยงานใหม่ ตั้งกระทรวงใหม่ ยกฐานะกรมเป็นทบวง แตกสำนักงานเป็นองค์การมหาชน ซึ่งจะทำก็ทำได้ ไม่มีใครว่า แต่ของเก่าที่หมดสภาพ หมดภารกิจ ไม่เคยกล้ายุบสักครั้ง ทั้งที่อย่างกรณีองค์การมหาชนนั้น กฎหมายเปิดช่องให้รัฐบาลยุบได้ทันทีโดยไม่ต้องผ่านสภาฯ ด้วยซ้ำ

ทั้งหมดนี้ยังไม่ได้พูดถึงวาระว่าด้วยเรื่อง ‘คอร์รัปชัน’ ที่กัดกินสังคมไทย และยิ่งเปิดแผลเท่าไร ก็ยิ่งพบว่าที่หัก ‘เงินทอน’ กัน 10-30% ล้วนมีผลในงบประมาณรายจ่ายประจำปี ที่ทำให้ไม่สามารถใช้เงินได้เต็มเม็ดเต็มหน่วยเช่นกัน

6.

ทั้งหมดนี้ ผมคิดว่า คุณอนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรี และคุณเอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง รู้ดีว่าประเทศนี้ต้องการรัฐที่ทำอะไรได้มากกว่านี้ สวัสดิการที่ดีกว่านี้ การลงทุนที่กล้าหาญกว่านี้

แต่รัฐแบบนั้นจะเกิดขึ้นไม่ได้เลย ตราบใดที่เงินภาษีเกือบทั้งหมดถูกใช้ไปกับการเลี้ยงโครงสร้างเดิมของตัวเอง และเงินสำหรับอนาคตทุกบาทต้องไปกู้เขามา

บทเรียนจากทั่วโลกบอกตรงกันว่า การปฏิรูปการคลังเกิดขึ้นได้ 2 แบบ แบบแรกคือทำเองก่อนวิกฤต กับแบบที่ 2 คือให้วิกฤตเข้ามาบังคับ หนี้สาธารณะที่กำลังเดินเข้าหา 70% รายได้รัฐที่ต่ำสุดในประวัติศาสตร์ งบลงทุนที่ต้องกู้ 100% และระบบราชการที่ยังแบ่งตัวเป็นโปรโตซัวไม่หยุด แน่นอนว่าวิกฤตกำลังบังคับให้ประเทศนี้ต้องคิดใหญ่ ผ่าระบบราชการ จัดองคาพยพกันใหม่

การถ่ายทอดสดกรรมาธิการงบประมาณปีนี้ อย่างน้อยก็ทำให้ประชาชนได้เห็นเครื่องจักรทั้งเครื่องด้วยตาตัวเอง คำถามเดียวก็คือ รัฐบาลไหนจะกล้าลงมือ ‘ซ่อม’ ก่อนที่เรื่องทั้งหมดจะเรื้อรัง และประเทศจะจมลงหนักกว่านี้

เพราะถ้ายังจัดงบประมาณแบบนี้ต่อไป ประเทศไทยไปไม่รอดจริงๆ