ย้อนอดีต “พรีเมี่ยมข้าว” ปฐมบทของการกดขี่ชาวนา

In focus

• หลังจบสงครามโลกครั้งที่ 2 สถานะของไทยก้ำกึ่งกับการเป็นผู้แพ้สงคราม ต้องส่งมอบข้าวแบบให้เปล่าแก่ทางอังกฤษจำนวน 1.5 ล้านตัน รัฐบาลจึงตัดสินใจตั้ง ‘สำนักงานข้าว’ ขึ้นมา เพื่อควบคุมการส่งออกข้าว
• นอกจากพรีเมี่ยมข้าวแล้ว รัฐบาลยังได้ออกมาตรการอื่นๆ ที่เป็นผลเสียต่อภาคการเกษตรอีก อาทิ การตั้งสำรองข้าวโดยให้เอกชนขายข้าวให้กับรัฐบาลในราคาถูก เสมือนภาษีที่เก็บซ้อนไปบนพรีเมี่ยมข้าวอีกที
  
• ห้วงเวลาดังกล่าวถือเป็นปฐมบทของความไม่เทียมกันของสังคมไทย ช่องว่างระหว่างชนบทกับเมือง เกษตรกรรม และอุตสาหกรรม ค่อยๆ ห่างออกจากกันมากขึ้นเรื่อยๆ

ระยะหลังมานี้ บ่อยครั้งเราจะได้ยินคนรายได้สูงพูดกันว่าพวกเขาจ่ายภาษีมากกว่า และคนยากคนจน คนต่างจังหวัดไม่ได้เสียภาษีด้วยซ้ำ ดังนั้นพวกเขาควรจะมีสิทธิ์ในบริการของรัฐมากกว่า บ้างก็ว่างบประมาณที่รัฐบาลจัดสรรไปให้คนรายได้น้อยหรือคนต่างจังหวัดอย่างการรักษาพยาบาล บัตรสวัสดิการคนจน หรือโครงการรับจำนำข้าว เป็นการสิ้นเปลืองงบประมาณ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเป็นการใช้จ่ายไปกับคนที่ไม่จ่ายภาษี

คำพูดแบบนี้ส่วนหนึ่งเกิดจากความเข้าใจผิดที่คิดว่ารายได้หลักของรัฐบาลมาจากภาษีเงินได้ ทั้งที่จริงแล้วภาษีมูลค่าเพิ่มและภาษีสรรพสามิตต่างหากที่เป็นแหล่งรายได้หลักของรัฐบาลไทย ซึ่งทุกคนที่ใช้จ่ายในประเทศนี้ล้วนเป็นผู้เสียภาษีแทบทั้งสิ้น แม้เม็ดเงินอาจจะมาจากคนรวยมากกว่า แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าคนจนในประเทศนี้จะไม่ได้จ่ายภาษีเหมือนที่หลายคนเข้าใจ

ยังมีอีกเรื่องที่คนในปัจจุบันลืมเลือนกันไปแล้ว นั่นก็คือเรื่องที่ว่า ในอดีต ประเทศไทยเคยต้องพึ่งพาภาษีส่งออกข้าวที่เรียกกันว่า “พรีเมี่ยมข้าว” เป็นรายได้สำคัญในการพัฒนาประเทศ บทความนี้จะขอย้อนทบทวนถึงที่มาที่ไปของพรีเมี่ยมข้าว และนโยบายต่างๆ ของรัฐไทยในอดีตที่ขูดรีดจากชาวนา เพื่อนำรายได้มาพัฒนาประเทศและอุตสาหกรรมเพื่อมุ่งสู่ความโชติช่วงชัชวาล โดยทิ้งภาคชนบทไว้เบื้องหลัง

‘สำนักงานข้าว’ ปฐมบทแห่งการผูกขาดและขูดรีด

แม้ว่าสถานะของประเทศไทยหลังจบสงครามโลกครั้งที่ 2 จะไม่ใช่ผู้แพ้สงคราม ด้วยคุณูปการของขบวนการเสรีไทย แต่จุดยืนของรัฐบาลนำโดยจอมพล ป. พิบูลสงคราม ก่อนหน้านั้นที่เลือกอยู่ข้างฝ่ายอักษะก็ทำให้สถานะของไทยก้ำกึ่งกับการเป็นผู้แพ้สงคราม ทำให้ต้องจ่ายค่าปฏิกรรมสงครามเช่นเดียวกับอีกสามชาติผู้แพ้

รัฐบาลไทยได้ลงนามใน “ความตกลงสมบูรณ์แบบ” เมื่อวันที่ 1 มกราคม 2489 ว่าจะส่งมอบข้าวแบบให้เปล่าแก่ทางอังกฤษจำนวน 1.5 ล้านตัน ในขณะเดียวกัน ราคาสินค้าข้าวของเครื่องใช้ต่างๆ หลังสิ้นสุดสงครามก็ปรับตัวเพิ่มสูงขึ้นหลายเท่า รวมถึงราคาข้าวด้วย

เมื่อรัฐบาลไทยจำเป็นต้องจัดหาข้าวจำนวนมหาศาลเพื่อส่งให้กับทางอังกฤษ หากต้องจ่ายเงินซื้อข้าวจากชาวนาและพ่อค้าในราคาตลาดโลก รัฐบาลจะต้องใช้งบประมาณมหาศาล จึงทำให้รัฐบาลตัดสินใจตั้ง ‘สำนักงานข้าว’ ขึ้นมา โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อควบคุมการส่งออกข้าว กล่าวคือ รับซื้อข้าวในประเทศในราคาที่ถูกกว่าตลาดโลก พร้อมๆ กับกำหนดโควต้าการส่งออกข้าวของผู้ส่งออกแต่ละราย ทำให้ผู้ส่งออกไม่สามารถขายข้าวราคาสูงได้ในตลาดต่างประเทศโดยตรง แต่ต้องขายในราคาถูกผ่านสำนักงานข้าวเท่านั้น

ผลประโยชน์ทางอ้อมของนโยบายนี้คือการควบคุมราคาข้าวภายในประเทศไม่ให้สูงตามตลาดโลกด้วย ช่วงเวลาดังกล่าว ราคาข้าวในมาเลเซียสูงกว่าในประเทศไทยถึงกว่าสิบเท่า จนรัฐบาลต้องเพิ่มมาตรการควบคุมการแอบลักลอบนำข้าวออกไปขายต่างประเทศ

ส่วนต่างอันมหาศาลของราคาข้าวในประเทศและต่างประเทศกลายเป็นเค้กก้อนใหญ่ที่ทุกคนจับจ้อง

แต่การที่รัฐบาลจำเป็นต้องสต๊อกข้าวจำนวนมหาศาลเพื่อส่งให้กับทางอังกฤษก็เป็นผลให้เกิดปัญหาการขาดแคลนข้าวขึ้นในประเทศ จนเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้เกิดการรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน 2490 ของนำโดยพลโท ผิณ ชุณหะวัณ แม้คนรุ่นหลังมักจะจดจำสาเหตุของการรัฐประหารครั้งนี้ว่ามาจากกรณีการสวรรคตของรัชกาลที่ 8 แต่ความล้มเหลวในการบริหารเศรษฐกิจเพื่อแก้ปัญหาสินค้าราคาแพงของรัฐบาลนายปรีดี พนมยงค์ และพลเรือตรีถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ก็เป็นอีกสาเหตุสำคัญเช่นกัน

การควบคุมโควต้าส่งออกข้าวทำให้เกิดความขัดแย้งต่างๆ มากมาย ทั้งกับคนในรัฐบาลและพ่อค้า เพราะส่วนต่างอันมหาศาลของราคาข้าวในประเทศและต่างประเทศกลายเป็นเค้กก้อนใหญ่ที่ทุกคนจับจ้อง

เพื่อลดความขัดแย้งดังกล่าว ในปี 2492 รัฐบาลจึงนำระบบภาษีส่งออกข้าวหรือ ‘พรีเมี่ยมข้าว’ มาใช้ ซึ่งผู้ส่งออกที่ไม่ได้รับโควต้าสามารถส่งออกได้ แต่จะต้องจ่ายพรีเมี่ยมข้าวให้กับรัฐบาล วิธีการดังกล่าวง่าย ทำให้รัฐบาลจัดการได้ง่ายกว่ามาก และทำให้บทบาทของสำนักค้าข้าวก็ค่อยๆ ลดลง ก่อนจะถูกยุบไปในปี 2497 เช่นเดียวกับระบบโควต้าส่งออกที่ถูกยกเลิกไปในช่วงเวลาใกล้เคียงกัน

พรีเมี่ยมข้าว ขูดรีดชนบท ก่อร่างสร้างสังคมเมือง  

คำอธิบายง่ายๆ ของพรีเมี่ยมข้าวคือ สมมุติให้รัฐบาลไทยเก็บพรีเมี่ยมข้าวที่ร้อยละ 30 ของมูลค่าส่งออก ถ้าที่ราคาข้าวที่ตลาดโลกอยู่ที่ตันละ 100 ดอลลาร์ เมื่อผู้ส่งออกขายข้าวได้ในราคาดังกล่าว ก็จะต้องจ่ายภาษีให้กับรัฐบาลเป็นจำนวน 30 ดอลลาร์ต่อตัน พ่อค้าก็จะได้เงินจากการขายข้าวแค่ 70 ดอลลาร์ต่อตันแทนที่จะเป็น 100 ดอลลาร์ ทำให้ราคาที่พ่อค้าจะไปรับซื้อจากชาวนาจะยิ่งต่ำลงไปอีก

นอกจากนี้ พรีเมี่ยมข้าวยังกลายเป็นกลไกสำคัญในการควบคุมเงินเฟ้อของรัฐบาล เพราะเมื่อราคาข้าวในตลาดโลกเพิ่มสูงขึ้น เพื่อป้องกันไม่ให้เงินเฟ้อดังกล่าวส่งผ่านมาสู่ราคาข้าวในประเทศได้ รัฐบาลจะทำการขึ้นอัตราพรีเมี่ยมข้าว ทำให้ราคาข้าวในประเทศยังคงอยู่ในระดับเดิม แถมรัฐบาลยังมีรายได้เพิ่มขึ้นจากราคาข้าวที่สูงด้วย ผลประโยชน์ของนโยบายเช่นนี้ย่อมตกอยู่กับชาวเมืองที่ซื้อข้าวกิน ในขณะที่ผู้เสียเปรียบก็คือชาวนาที่ต้องก้มหน้าทนขายข้าวราคาถูกต่อไป

เมื่อรัฐบาลของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ประกาศใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจฉบับที่ 1 เมื่อปี 2504 เพื่อนำพาประเทศก้าวเข้าสู่ยุคอุตสาหกรรม และจำเป็นต้องใช้งบประมาณมาพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ เพื่อสนับสนุนการเจริญเติบโตของประเทศ แน่นอนว่าพรีเมี่ยมข้าวคือแหล่งรายได้สำคัญของรัฐบาล ในบางปีมีมูลค่าถึง 32 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ทั้งหมด ทั้งนี้อัตราพรีเมี่ยมข้าวเฉลี่ยในช่วงปี 2498-2514 อยู่ที่ประมาณ 30 เปอร์เซ็นต์ของราคาส่งออก  

ผลประโยชน์ของนโยบายเช่นนี้ย่อมตกอยู่กับชาวเมืองที่ซื้อข้าวกิน ในขณะที่ผู้เสียเปรียบก็คือชาวนาที่ต้องก้มหน้าทนขายข้าวราคาถูกต่อไป

ม.จ.สิทธิพร กฤดากร ได้ศึกษาข้อมูลรายได้ของครัวเรือนชาวนาในปี 2503 พบว่าครัวเรือนที่มีรายได้ต่อปีที่ 16,424 บาท จะต้องเสียภาษีถึง 3,600 บาท หรือประมาณ 21 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ ซึ่งถือว่าสูงมากๆ แม้แต่ในปัจจุบัน คนที่ต้องเสียภาษี 20 เปอร์เซ็นต์ จะต้องมีรายได้สุทธิหลังหักค่าลดหย่อนแล้วสูงถึง 250,000 บาทต่อปี   

นอกจากพรีเมี่ยมข้าวแล้ว รัฐบาลยังได้ออกมาตรการอื่นๆ ที่เป็นผลเสียต่อภาคการเกษตรอีก อาทิ การตั้งสำรองข้าวโดยให้เอกชนขายข้าวให้กับรัฐบาลในราคาถูก จำนวน 15 เปอร์เซ็นต์ของปริมาณข้าวที่จะส่งออก เสมือนภาษีที่เก็บซ้อนไปบนพรีเมี่ยมข้าวอีกที ราคาข้าวที่ชาวนาขายได้จึงยิ่งตกต่ำลงไปอีก นอกจากนี้ นโยบายดังกล่าวยังเป็นไปเพื่อควบคุมการแข่งขันของผู้ส่งออกข้าว จนทำให้เกิดการฮั้วกันของผู้ส่งออกเพื่อกดราคารับซื้อข้าวจากชาวนา สำหรับข้าวที่รัฐบาลซื้อไปนั้น ก็จะนำมาขายในราคาถูกให้กับข้าราชการหรือโครงการต่างๆ ตามเมืองใหญ่

นอกจากนี้ในปี 2505 รัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ยังได้ยกเลิกกฎหมายกำหนดการถือครองที่ดินเพื่อการเกษตรไม่เกิน 50 ไร่ จึงเป็นช่วงเวลาที่นายทุนภูธรก็เริ่มทำการสะสมที่ดิน ชาวนาเริ่มสูญเสียที่ดินทำกินเป็นจำนวนมาก วิทยากร เชียงกูล ประเมินว่าในช่วงเพียง 4 ปี ระหว่าง 2502-2506 ชาวนาได้สูญเสียที่ดินผ่านการขายฝากและจำนองไม่ต่ำกว่า 172,869 ไร่ จากเอกสารสิทธิ์ 7,016 ชิ้น ยังไม่นับรวมการออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินทับซ้อนพื้นที่ทำกินของชาวบ้านที่ยังไม่คุ้นชินกับระบอบกรรมสิทธิ์สมัยใหม่

การพัฒนาที่ไม่สมดุล

ห้วงเวลาดังกล่าวถือเป็นปฐมบทของความไม่เทียมกันของสังคมไทย ช่องว่างระหว่างชนบทกับเมือง เกษตรกรรม และอุตสาหกรรม ค่อยๆ ห่างออกจากกันมากขึ้นเรื่อยๆ

นโยบายของรัฐบาลที่ขูดรีดจากเกษตรกรรมมาเอาใจอุตสาหกรรม ทำให้รายได้ของสองภาคส่วนแตกต่างกันมากขึ้นเรื่อยๆ ราคาผลผลิตยังย่ำอยู่กับที่ แม้ราคาตลาดโลกจะเพิ่มขึ้น รายได้ชาวนาไม่เพิ่มขึ้น ที่ดินก็กลายเป็นของนายทุน การย้ายเข้ามาทำงานในภาคอุตสาหกรรมหรือก่อสร้างกลายเป็นคำตอบ

มีการศึกษาที่พบว่ารายได้ในต่างจังหวัดกับกรุงเทพฯ นั้นแตกต่างกันมาก จนทำให้เกิดการอพยพของประชากรขนานใหญ่ ในช่วงเวลาไม่กี่ทศวรรษ กรุงเทพมหานครได้กลายเป็นศูนย์กลางของทุกสิ่งทุกอย่างของประเทศ ทิ้งห่างเมืองอื่นในภูมิภาคอย่างไม่เห็นฝุ่น เช่นเดียวกับ “คนกรุงเทพฯ” ที่เกินกว่าครึ่งเป็นคนกรุงในรุ่นที่ 1 หรือรุ่นที่ 2

สัดส่วนของภาคเกษตรกรรมในผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ลดลงอย่างต่อเนื่องในรอบหลายทศวรรษที่ผ่านมาสะท้อนถึงการเจริญเติบโตของภาคการเกษตรที่ช้ากว่าภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการ และทำให้เกิดการโยกย้ายของผู้คนจากภาคชนบทเข้าสู่เมืองโดยเฉพาะกรุงเทพฯ จนทำให้ทุกเทศกาลหยุดยาว ถนนทุกสายที่มุ่งออกจากเมืองหลวงล้วนติดขัด (ที่มา: สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และ United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2014). World Urbanization Prospects: The 2014 Revision)    

กว่าที่นโยบายเพื่อช่วยเหลือฝั่งเกษตรกรจะเริ่มได้รับความสนใจก็ต้องรอจนเกิดเหตุการณ์เดือนตุลาคม 2516 เมื่อรัฐบาลเผด็จการล้มลง ฝั่งชนบทก็ได้มีโอกาสส่งเสียงอีกครั้ง

‘สหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทย’ ถูกจัดตั้งขึ้นเป็นครั้งแรกเพื่อประสานงานการต่อสู้เรียกร้องสิทธิที่ไม่เคยได้รับการเหลียวแล รัฐบาลสัญญา ธรรมศักดิ์ประกาศใช้ พ.ร.บ. กองทุนสงเคราะห์เกษตรกร พ.ร.บ. ปฏิรูปที่ดิน และ พ.ร.บ. ควบคุมค่าเช่า

สถานการณ์เหมือนฟ้าจะเริ่มเปิดให้กับภาคชนบท แต่ในทางกลับกัน การชุมนุมประท้วงเรียกร้องสิทธิของชาวนาและกรรมการที่เกิดขึ้นจำนวนมาก ก็ทำให้เกิดแรงต่อต้านจากฝ่ายขวาที่ลงเอยด้วยความรุนแรง แกนนำเกษตรกรและกรรมกรโดนสังหารเป็นจำนวนมาก โดยเจ้าหน้าที่รัฐไม่ได้สนใจที่จะจับกุมผู้ก่อเหตุ ท้ายที่สุด เมื่อโศกนาฏกรรมตุลาคม 2519 อุบัติขึ้น สุ้มเสียงของภาคชนบทก็เงียบลงอีกครั้ง

กว่าที่รัฐบาลจะเริ่มหันกลับมาให้ความสนใจชาวนาอีกครั้งก็จากที่สถานการณ์สงครามกับพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทยเริ่มสงบลง พร้อมกันกับการเข้าร่วมในความตกลงทั่วไปว่าด้วยภาษีศุลกากรและการค้า (GATT) ซึ่งบังคับให้ไทยต้องยกเลิกพรีเมี่ยมข้าว เช่นเดียวกับที่รัฐสภาเริ่มมีบทบาทในระบอบการเมืองการปกครองมากขึ้น คะแนนเสียงของชนบทจึงมีบทบาทสำคัญในสนามเลือกตั้ง เทคโนแครตเริ่มมองเห็นช่องว่างของภาคเมืองและชนบท รัฐบาลจึงเริ่มมีนโยบายเพื่อพัฒนาภาคชนบทมากขึ้น เช่น โครงการรับจำนำข้าวที่เริ่มในปี 2524

แต่ในขณะเดียวกัน เงินทุนจากต่างประเทศ โดยเฉพาะญี่ปุ่นที่เข้าลงทุนในประเทศไทยหลังเหตุการณ์พลาซ่าแอคคอร์ด พร้อมๆ กันกับการพัฒนาอีสเทิร์นซีบอร์ดและการค้นพบก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยก็ดีดส่งอุตสาหกรรมไทยไปข้างหน้า โดยมีภาคเกษตรกรรมตามมาอย่างเอื่อยช้า ช่องว่างที่กว้างอยู่แล้วก็ยิ่งขยายขึ้นไปอีก  

ทุกวันนี้ ช่องว่างระหว่างชนบทและเมืองก็ยังไม่หายไป ทั้งช่องว่างทางรายได้ ทั้งช่องว่างทางโอกาส ความรู้สึกเหนือกว่าของคนเมืองผู้คิดว่าตนเองเสียภาษีมากกว่าก็ยังคงอยู่ โดยพวกเขาไม่เคยตระหนักเลยว่า การที่พวกตนมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นมาได้นั้น เกิดจากการไปขูดรีดภาคชนบทมาขนาดไหน

ที่สำคัญ ช่องว่างนี้ก็ได้กลายเป็นเชื้อไฟของความขัดแย้งทางการเมืองที่กำลังดำรงอยู่ในสังคมไทย เมื่อคนชนบทอยากจะไขว่คว้าหาโอกาสที่จะมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นโดยการช่วยเหลือสนับสนุนจากภาครัฐ ในขณะที่ชาวเมืองก็ยังคงอยากดำรงสถานะความเป็นอยู่ที่ดีของตน และอยากให้รัฐบาลนำเงินมาพัฒนาคุณภาพชีวิตความเป็นอยู่ของผู้คนในเมืองใหญ่มากกว่า

อ้างอิง:

• รังสรรค์ ธนะพรพันธ์ (2530) เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยพรีเมี่ยมข้าว เอกสารวิจัย หมายเลข 23สถาบันไทยคดีศึกษา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
  
• อภิชัย พันธเสน และ มนตรี เจนวิทย์การ (2531)“การเมืองเรื่องข้าว : นโยบาย ประเด็นปัญหา และความขัดแย้ง” โครงการศึกษานโยบายสาธารณะ สมาคมสังคมศาสตร์แห่งประเทศไทย
  
• สมพร อิศวิลานนท์ (2552) “พลวัตเศรษฐกิจการผลิตข้าวไทย” คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์   
• อัมมาร สยามวาลา และวิโรจน์ ณ ระนอง (2533) ประมวลความรู้เรื่องข้าวสถาบันวิจัยพัฒนาแห่งประเทศไทย
  
• ฐานข้อมูลการเมืองการปกครองสถาบันพระปกเกล้า (http://wiki.kpi.ac.th)
  

Fact Box

เหตุการณ์พลาซ่าแอคคอร์ด (Plaza Accord) คือการประชุมที่โรงแรมพลาซ่า นิวยอร์ก ในเดือนกันยายน 2528 หลังจากที่สหรัฐอเมริกาสูญเสียความสามารถทางการแข่งขันให้กับประเทศอุตสาหกรรมอื่นๆ โดยเฉพาะญี่ปุ่นและเยอรมนีตะวันตก ซึ่งทำให้ค่าเงินดอลลาร์สหรัฐแข็งค่าขึ้นอย่างมาก

ข้อตกลงพลาซ่าแอคคอร์ดเป็นการตกลงกันของสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น เยอรมนีตะวันตก สหราชอาณาจักร และฝรั่งเศส เพื่อแทรกแซงอัตราแลกเปลี่ยนให้ค่าเงินดอลลาร์สหรัฐอ่อนค่าลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเปรียบเทียบกับค่าเงินเยนของญี่ปุ่นซึ่งทำให้สินค้าญี่ปุ่นที่ส่งไปขายยังสหรัฐอเมริกาแพงขึ้นแพงขึ้น เมื่อค่าเงินเยนแข็งค่าขึ้นแล้ว บริษัทญี่ปุ่นจึงเลือกที่จะไปลงทุนผลิตสินค้าที่ต่างประเทศแทน ซึ่งหนึ่งในนั้นคือประเทศไทย