รัฐประหาร 8 พฤศจิกายน และ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 (ตอนที่ 2)

ไชยันต์ ไชยพร

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับที่ 4 ประกาศใช้ในวันที่ 9 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 หนึ่งวันหลังจากคณะทหารที่นำโดยพลโทผิณ ชุณหะวัณก่อการรัฐประหารในประเทศไทย พลโทผิณ ชุณหะวัณ เป็นนายทหารนอกราชการและเป็นเพื่อนร่วมรุ่นกับจอมพล ป. พิบูลสงคราม

รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีมาตราที่ผู้เขียนอยากจะกล่าวถึง ดังต่อไปนี้

มาตรา 9 พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งอภิรัฐมนตรีเป็นตำแหน่งสำหรับถวายคำปรึกษาในราชการแผ่นดิน มาตรา 10 ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้แต่งตั้งอภิรัฐมนตรีขึ้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ถ้าพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ทันที

มาตรา 11 ในกรณีที่ราชบัลลังก์ว่างลง และมิได้มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามความในมาตรา 10 ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว จนกว่าจะได้ประกาศแต่งตั้งผู้สืบสันตติวงศ์ในหน้าที่พระมหากษัตริย์ต่อไป

มาตรา 26 รัฐสภาประกอบด้วยวุฒิสภาและสภาผู้แทน ไม่ว่าจะประชุมแยกกันหรือร่วมกัน

มาตรา 33 วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกที่พระมหากษัตริย์ทรงเลือกตั้ง มีจำนวนเท่าสมาชิกสภาผู้แทนมาตรา 74 พระมหากษัตริย์ทรงตั้งคณะรัฐมนตรีขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีคนหนึ่ง และรัฐมนตรีอย่างน้อยสิบห้าคน อย่างมากยี่สิบห้าคน

ในการตั้งนายกรัฐมนตรี ประธานคณะอภิรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการรัฐมนตรีต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ

มาตรา 96 ในวาระเริ่มแรก วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงเลือกตั้งภายในกำหนด 15 วันนับตั้งแต่วันใช้รัฐธรรมนูญนี้ และถ้าจำเป็น จะทำการประชุมวุฒิสภาก็ได้ ซึ่งในกรณีนี้ให้วุฒิสภามีอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาไปจนกว่าการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้จะสำเร็จเรียบร้อย รัฐธรรมนูญฉบับนี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา วันที่ 9 พฤศจิกายน พุทธศักราช 2490 โดยผู้รับสนองพระบรมราชโองการ คือ จอมพล ป. พิบูลสงคราม ผู้บัญชาการทหารแห่งประเทศไทย

หากพิจารณาข้างต้นโดยผิวเผิน ย่อมทำให้เข้าใจไปได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้ให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจมากกว่ารัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรกฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 ที่ถูกคณะรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 ยกเลิกไป ที่ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจมากก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ให้พระราชอำนาจพระมหากษัตริย์ทรงตั้งคณะอภิรัฐมนตรี และประธานคณะอภิรัฐมนตรีเป็นผู้ถวายรายชื่อนายกรัฐมนตรี อีกทั้งพระมหากษัตริย์ยังทรงมีพระราชอำนาจในการเลือกและตั้งสมาชิกวุฒิสภาอีกด้วย และคณะรัฐมนตรีหรือฝ่ายบริหารมาจากการเสนอชื่อโดยประธานคณะอภิรัฐมนตรีที่มาจากการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ตามพระราชอัธยาศัย อีกทั้งพระมหากษัตริย์ยังทรงมีพระราชอำนาจแต่งตั้งฝ่ายนิติบัญญัติ คือ สมาชิกวุฒิสภา ซึ่งในวาระแรกเริ่มที่ยังไม่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง วุฒิสภาจะทำหน้าที่นิติบัญญัติแทนรัฐสภา

ถ้าพิจารณาอย่างผิวเผิน รัฐธรรมนูญฉบับนี้ให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจในการแต่งตั้งคณะอภิรัฐมนตรี และประธานคณะอภิรัฐมนตรีเป็นผู้กราบบังคมทูลเสนอชื่อหัวหน้าฝ่ายบริหาร นั่นคือ นายกรัฐมนตรี อีกทั้งยังให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจแต่งตั้งฝ่ายนิติบัญญัติ คือ สมาชิกวุฒิสภา ซึ่งในวาระแรกเริ่มที่ยังไม่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง วุฒิสภาจะทำหน้าที่นิติบัญญัติแทนรัฐสภา

ที่ว่าผิวเผินเพราะว่า ณ ขณะที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดชมิได้ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร ตามมาตรา 10 ที่ว่า “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้แต่งตั้งอภิรัฐมนตรีขึ้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ถ้าพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ทันที” ดังนั้น จึงเป็นไปตามความที่ว่า “ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ทันที”

คณะอภิรัฐมนตรีมาจากไหน ?

เนื่องจาก คณะอภิรัฐมนตรีมิได้มีอยู่ก่อนที่จะประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 เพราะรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ตามมาตรา 9 ได้รื้อฟื้นอภิรัฐมนตรีขึ้นมาอีกครั้ง หลังจากที่ได้ยกเลิกไปหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองโดยได้มีพระบรมราชโองการยกเลิกเมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม พ.ศ. 2475และมาตรา 9 กำหนดให้พระมหากษัตริย์แต่งตั้งอภิรัฐมนตรี

โดยส่วนใหญ่ เมื่อพระมหากษัตริย์มิได้ประทับอยู่ในราชอาณาจักร ก็จะมีการตั้งผู้สำเร็จ/คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชึ้น ก่อนหน้าที่จะเกิดรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 มีคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่แต่งตั้งตามมาตรา 10 : “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ (สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดชยังทรงพระเยาว์/ผู้เขียน) จะได้ทรงตั้งบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะขึ้นให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ด้วยความเห็นชอบของรัฐสภา ถ้าหากพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ ให้รัฐสภาปรึกษากันตั้งขึ้น และในระหว่างที่รัฐสภายังมิได้ตั้งผู้ใด ให้สมาชิกพฤฒสภาผู้มีอายุสูงสุดสามคน ประกอบเป็นคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ขึ้นชั่วคราว คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่รัฐสภาได้มีมติแต่งตั้งคือ พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมขุนชัยนาทนเรนทร และพระยามานวราชเสวี

และเมื่อเกิดรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 เวลา 23.30 น. หลวงกาจสงคราม รองหัวหน้าคณะรัฐประหารพร้อมด้วยพันโทถนอม กิติขจร นายประพันธ์ ศิรากาญจน์และนักเรียนนายร้อยทหารบก 20 คน ได้รับมอบหมายให้นำร่างรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ไปให้คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ลงนาม โดยเข้าเฝ้ากรมขุนชัยนาทนเรนทรที่วังวิทยุ (โดยมีจอมพล ป. พิบูลสงคราม ผู้บัญชาการทหารแห่งประเทศไทยเป็นผู้รับสนอง) หลังจากกรมขุนชัยนาทฯได้ลงพระนามแล้วหลวงกาจสงครามได้ไปหาพระยามานวราชเสวีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์อีกคนหนึ่งที่บ้านถนนสาทรแต่ไม่พบรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2490 จึงขาดผู้สำเร็จราชการอีกคนหนึ่งลงนาม [1] ต่อกรณีดังกล่าวนี้ อนุชา อชิรเสนาไว้เขียนไว้ว่า “รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับการประกาศใช้โดยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เพียงคนเดียว ซึ่งขัดต่อประกาศตั้งคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ของรัฐสภาที่กำหนดว่าการลงนามในเอกสารราชการนั้นต้องให้ผู้ส าเร็จราชการแทนพระองค์ทั้งสองคนลงนาม แต่กรณีนี้ กรมขุนชัยนาทนเรนทร ทรงลงพระนามประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใต้ตุ่มเพียงคนเดียว ส่วนพระยามานวราชเสวีไม่ได้ลงนามด้วยรัฐธรรมนูญฉบับใต้ตุ่มจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ถึงขนาดที่บางท่านเห็นว่าเป็น ‘โมฆะ’ เลยทีเดียว” [2] แต่อนุชา อชิรเสนาก็ได้กล่าวไว้ด้วยว่า “แม้ว่าในทางกฎหมายนั้นจะมีผู้เห็นว่าความไม่ชอบด้วยกฎหมายของรัฐธรรมนูญฉบับใต้ตุ่ม (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490) มีความรุนแรงถึงขนาดเป็นโมฆะก็ตาม แต่เป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีผลใช้บังคับในทางความเป็นจริง ทั้งนี้ หากพิเคราะห์ในทางการเมือง ผู้เขียนมีความเห็นว่าการลงพระนามในรัฐธรรมนูญใต้ตุ่มของประธานคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์นั้นถือเป็นเงื่อนไขแห่งความสำเร็จของการรัฐประหารในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2490 กล่าวอีกนัยหนึ่งหากปราศจากพระนามของประธานคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในรัฐธรรมนูญใต้ตุ่มเสียแล้ว การรัฐประหารครั้งนี้คงยากที่ประสบความสำเร็จ ยิ่งกว่านั้นการรัฐประหารครั้งนี้ได้กลายเป็นต้นแบบของการรัฐประหารที่ได้รับการรับรองความชอบธรรมจากสถาบันพระมหากษัตริย์อีกด้วย ทำให้การรัฐประหารที่เกิดขึ้นในประเทศไทยประสบผลสำเร็จในทางความเป็นจริง ทั้งที่เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย” [3]

จริงอยู่ที่ การลงพระนามโดยกรมขุนชัยนาทนเรนทรในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 ถือเป็นเงื่อนไขแห่งความสำเร็จของการรัฐประหารในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2490 แต่เราควรจะนำบันทึกเรื่องราวประวัติศาสตร์ช่วงนั้นของบุคคลต่างๆมาพิจารณา เพื่อความเข้าใจในเหตุผลที่กรมขุนชัยนาทนเรนทรทรงตัดสินพระทัยลงพระนามในรัฐธรรมนูญฉบับนั้นด้วย เพราะมีนักวิชาการจำนวนหนึ่งพยายามจะเขียนว่า พระองค์ทรงตัดสินพระทัยลงพระนามอย่างแข็งขันและรวดเร็ว เพื่อที่จะสนับสนุนว่า พระองค์สนับสนุนการทำรัฐประหารและรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว เพราะเป็นรัฐธรรมนูญที่ให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจมากทั้งในการตั้งฝ่ายบริหารและวุฒิสภาที่ทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติในช่วงการที่จะมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง

(โปรดติดตามตอนต่อไป)

[1] กาจ กาจสงคราม, ฐานข้อมูลสถาบันพระปกเกล้า, https://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%88%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%88%E0%B8%AA%E0%B8%87%E0%B8%84%E0%B8%A3%E0%B8%B2%E0%B8%A1#ftn11

[2] อนุชา อชิรเสนา, ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย, วิทยานิพนธ์ นิติศาสตร์มหาบัณฑิต สาขากฎมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ปีกกรศึกษ 2559, หน้า 210.

[3] อนุชา อชิรเสนา, ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย, วิทยานิพนธ์ นิติศาสตร์มหาบัณฑิต สาขากฎมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ปีกกรศึกษ 2559, หน้า 212.