ก่อนท้องฟ้าจะสดใส : สสร. เลือกตั้งโดยตรงต้องไปต่อ รัฐบาลตั้งเป็นคำถามทำประชามติให้ประชาชนออกเสียงยืนยันได้

ข้อเรียกร้อง “จัดทำรัฐธรรมนูญใหม่” แทนที่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ถูกนำเสนอมาตั้งแต่ช่วงการชุมนุมในปี 2563 พร้อมข้อเสนอโมเดลสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) จากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ซึ่งไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อนในหน้าประวัติศาสตร์การจัดทำรัฐธรรมนูญไทย ข้อเสนอนี้ถูกผลักดันอย่างเป็นรูปธรรมผ่านร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับภาคประชาชนที่เข้าชื่อกันในแคมเปญ 50,000 ชื่อ ร่วมรื้อ ร่วมสร้าง ร่วมร่างรัฐธรรมนูญ เสนอ ซึ่งมี 100,732 รายชื่อช่วยกันเสนอร่างเข้าสู่การพิจารณา

นอกจากข้อเสนอที่ประชาชนผลักดันแล้ว ยังมีร่างที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) พรรคเพื่อไทยซึ่งเป็นพรรคฝ่ายค้านในขณะนั้นเสนอให้สสร. เลือกตั้งทั้งหมดเช่นกัน แม้วันที่ 18 พฤศจิกายน 2563 รัฐสภาซึ่งประกอบด้วย สส. จากการเลือกตั้งและสมาชิกวุฒิสภา (สว.) ชุดพิเศษจากการแต่งตั้งโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) จะ “ปัดตก” ข้อเสนอจากภาคประชาชน แต่ข้อเสนอจากพรรคเพื่อไทยก็ได้ไปต่อพร้อมกับข้อเสนอของพรรคพลังประชารัฐแกนนำรัฐบาล ที่เสนอ สสร. เลือกตั้งผสมแต่งตั้ง เมื่อผ่านการพิจารณาในวาระสอง ได้ข้อสรุปว่าจะใช้โมเดล สสร. 200 คนเลือกตั้งแบบแบ่งเขตทั้งหมด สะท้อนให้เห็นว่า แม้จะเป็นสภาภายใต้พล.อ.ประยุทธ์ จันทน์โอชา เสียงข้างมากก็ยังตกลงกันว่า ผู้ร่างรัฐธรรมนูญต้องมาจากการเลือกตั้งของประชาชนทั้งหมด

อย่างไรก็ดี ร่างแก้รัฐธรรมนูญกลับตกไปในวาระสาม เพราะ สว. “เท” ไม่โหวต โดยอ้างหนึ่งคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ว่า ก่อนจะลงมติเรื่องนี้ต้องไปทำประชามติถามประชาชน “ก่อน” รวมเป็นประชามติ 3 ครั้งตลอดการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่

หลังการเลือกตั้งปี 2566 การยืนยันเพดานให้ สสร. มาจากการเลือกตั้ง 100% ยังคงอยู่ เมื่อพรรคการเมืองที่ครองที่นั่งมากสุดในสภาอย่างพรรคก้าวไกลและพรรคเพื่อไทย มีจุดยืนว่าต้องจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยทำประชามติ 3 ครั้ง ภาคประชาชนในนามกลุ่มประชาชนร่างรัฐธรรมนูญ (Con for all) จึงรณรงค์เข้าชื่อเสนอคำถามประชามติ เพื่อเสนอคำถามในการทำประชามติว่า “ท่านเห็นชอบหรือไม่ว่า รัฐสภาต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 เพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับโดยสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน” และได้รับแรงสนับสนุน 211,904 รายชื่อ

ภายใต้รัฐบาลพรรคเพื่อไทย กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ทำได้แค่ “เตะถ่วง" ไม่คืบหน้า ซ้ำรัฐสภายังส่งเรื่องไปถามศาลรัฐธรรมนูญในประเด็นประชามติจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่เป็นครั้งที่ 2 แต่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งไม่รับคำร้องไว้พิจารณา กระทั่งเมื่อ 17 มีนาคม 2568 ก็ส่งเรื่องไปถามศาลรัฐธรรมนูญเป็นรอบที่ 3 จนได้คำวินิจฉัยที่ 18/2568 ที่วินิจฉัย 2 ประเด็น คือ 1) รัฐสภามีอำนาจริเริ่มหรือแสดงความต้องการเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จะต้องเป็นไปตามบทบัญญัติ หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และ “รัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง” 2) ต้องจัดให้มีประชามติสามครั้ง 1) ประชามติก่อนพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม 2) ประชามติให้ความเห็นชอบร่างแก้รัฐธรรมนูญที่เพิ่มหมวด 15/1 3) ประชามติภายหลังจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่แล้วเสร็จ แต่การออกเสียงประชามติครั้งแรกและครั้งที่ 2 สามารถดำเนินการพร้อมกันได้

ประโยคที่ศาลรัฐธรรมนูญ “แถม” มาว่า “รัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง” ทำให้สส. ในสภายอม “หมอบ” ลดเพดานที่จะสร้างโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ได้จริงๆ โดย “เลี่ยง” ไปหาวิธีการออกแบบให้องค์กรผู้ร่างรัฐธรรมนูญมาจากการเลือกตั้ง "โดยอ้อม" ดังจะเห็นได้จากข้อเสนอของ สส.พรรคประชาชนและข้อเสนอของสส.พรรคเพื่อไทย ซึ่งให้ประชาชนได้เลือกตั้งตัวแทนก่อนแต่ให้รัฐสภา ซึ่งประกอบได้ด้วยสส. และสว.ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งมาคัดเลือกอีกชั้นหนึ่ง

สถานการณ์นับถึงเดือนตุลาคม 2568 ข้อเสนอในรัฐสภาจึงไม่เหลือโอกาสที่ประชาชนจะได้เลือกตั้งผู้ร่างรัฐธรรมนูญโดยตรงทั้งหมดได้ และรัฐบาลยังเปิดเผยแผนการว่า ในการทำประชามติพร้อมรัฐธรรมนูญพร้อมการเลือกตั้งทั่วไป ยังจะมีคำถามในประเด็นยกเลิก MOU 43/44 ระหว่างไทยและกัมพูชาด้วย ทำให้การทำประชามติที่จะเกิดขึ้นมีข้อถกเถียงมากมาย แต่ไม่มีทางเลือกที่เหมาะสมสำหรับประชาชนที่จะเดินเข้าคูหาไปออกเสียง

ไอลอว์ ในฐานะองค์กรที่ทำงานติดตามความเคลื่อนไหวการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ รณรงค์และสร้างการมีส่วนร่วมระหว่างภาคประชาชนเพื่อเดินหน้าสู่รัฐธรรมนูญใหม่ที่เป็นประชาธิปไตยและเปิดทางให้ประชาชนมีส่วนร่วม มีความคิดเห็นและข้อเรียกร้องต่อรัฐบาลและรัฐสภา ดังนี้

ถามประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ว่า สสร. เลือกตั้ง 100% หรือไม่

แม้ประโยคที่ศาลรัฐธรรมนูญ “แถม” มาว่า “รัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง” จะไม่มีผลผูกพันองค์กรใดรวมถึงรัฐสภาให้ต้องปฏิบัติตามเพราะไม่ใช่ส่วนของคำวินิจฉัยในประเด็นที่ต้องวินิจฉัย แต่หากรัฐสภากังวลว่าถ้าพิจารณาแก้รัฐธรรมนูญโดยเขียนให้ สสร. มาจากการเลือกตั้งทั้งหมดจะขัดกับข้อความข้างต้นในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ รัฐสภาก็ไม่ต้องเป็นผู้กำหนดให้ประชาชนเลือกตั้งด้วยตัวเอง แต่ให้ประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ เป็นผู้ “กำหนด” ว่าต้องการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับโดย สสร. ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงหรือไม่ ผ่านการออกเสียงประชามติ

หากประชาชนลงประชามติยืนยันแล้วว่าต้องการ สสร. จากการเลือกตั้งโดยตรงทั้งหมด ก็เท่ากับเป็นการตัดสินด้วยอำนาจสูงสุดอย่างแท้จริงแล้ว ซึ่งอยู่เหนืออำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ แนวทางนี้นอกจากจะสร้างความมั่นคงแน่นอนว่า การให้มีเลือกตั้งสสร. โดยตรงจะสามารถเดินหน้าได้แล้ว ยังเป็นการยืนยันหลักการที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากที่สุดกับการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่

โดยการทำประชามติถามประชาชนด้วยคำถามใด เป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรีที่สามารถสั่งให้ทำประชามติได้ รัฐสภาอาจลงมติเพื่อเสนอเรื่องให้คณะรัฐมนตรีทำประชามติก็ได้ ซึ่งภายใต้สภาชุดที่แล้วก็เคยมีการเสนอเรื่องนี้เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาโดยสส. พรรคก้าวไกล และประชาชนก็เสนอคำถามประชามติให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาได้ ซึ่งประชาชนเคยเข้าชื่อกันเสนอให้ตั้งคำถามในการทำประชามติ ให้มีการเลือกตั้ง สสร. โดยตรงแล้ว และคำถามดังกล่าวยังอยู่ระหว่างการรอการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี

ดังนั้น หากคณะรัฐมนตรีชุดที่นำโดยพรรคภูมิใจไทย ต้องการให้มีการเลือกตั้งสสร. โดยตรงโดยประชาชนก็สามารถจัดให้ทำประชามติในคำถามนี้พร้อมการเลือกตั้งได้

ซึ่งจะเป็นการทำ 2 ครั้งหรือ 3 ครั้งก็ได้ ตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ

ทำประชามติ 2 ครั้ง : ครั้งแรกหลังแก้รัฐธรรมนูญ ให้ประชาชนตัดสินใจกำหนดผู้ร่างรัฐธรรมนูญ

ตามเงื่อนไขในรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 256 (8) เมื่อมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ จะต้องทำประชามติอยู่แล้ว หากรัฐสภาพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญหมวด 15 เพื่อเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ขึ้นมา หลังร่างแก้รัฐธรรมนูญผ่านวาระสามและต้องจัดประชามติตามมาตรา 9 (1) ของพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ.2564 (พ.ร.บ.ประชามติฯ) แล้ว ครม. ก็สามารถสั่งให้ทำประชามติโดยเพิ่มคำถามขึ้นมาอีกข้อหนึ่งได้

โดยในการทำประชามติพร้อมเลือกตั้งในเดือนมีนาคม 2569 อาจมีคำถามประชามติ 3 คำถาม ดังนี้

คำถามที่ 1 : ท่านเห็นชอบให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับหรือไม่

คำถามที่ 2 : ท่านเห็นชอบให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรงทั้งหมดหรือไม่

คำถามที่ 3 : ท่านเห็นชอบกับวิธีและสาระสำคัญในการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. ที่รัฐสภาเห็นชอบในวาระสามหรือไม่

กรณีที่รัฐสภาเดินหน้าพิจารณาร่างแก้รัฐธรรมนูญโดยใช้โมเดล สสร. เลือกตั้งโดยอ้อมจนร่างผ่านวาระสาม หากสุดท้ายแล้วประชาชนส่วนใหญ่ที่มาออกเสียงประชามติลงมติ “ไม่เห็นชอบ” กับคำถามที่ 3 ร่างแก้รัฐธรรมนูญก็จะตกไปไม่สามารถประกาศใช้เป็นกฎหมายได้ และถ้าประชาชนส่วนใหญ่ “เห็นชอบ” กับคำถามที่ 1 และคำถามที่ 2 ก็จะเป็นเครื่องยืนยันว่า “ประชาชน” เป็นผู้กำหนดให้สสร. มาจากการเลือกตั้งโดยตรง

หลังจากนั้น สส. หรือ ครม. ก็สามารถเสนอร่างแก้รัฐธรรมนูญที่ระบุให้ สสร. มาจากการเลือกตั้งทั้งหมดได้เพราะมีผลประชามติจากประชาชนเป็นผู้กำหนดให้องค์กรผู้ร่างรัฐธรรมนูญมาจากการเลือกตั้ง อย่างไรก็ดี หากร่างแก้รัฐธรรมนูญผ่านวาระสาม ก็ต้องทำประชามติตามมาตรา 256 (8) อีก และเมื่อ สสร. จัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่แล้ว ก็ต้องทำประชามติถามประชาชนว่าเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญอีกครั้ง

ทำประชามติ 3 ครั้ง : ถามมติประชาชน ก่อนพิจารณาแก้รัฐธรรมนูญ

หากรัฐบาลและรัฐสภาอยากได้ความชัดเจนไปพร้อมกับการยืนยันว่าองค์กรผู้ร่างรัฐธรรมนูญต้องมาจากประชาชน ยังมีอีกทางเลือกคือการทำประชามติ 3 ครั้ง

ประชามติครั้งแรก ก่อนเสนอร่างแก้รัฐธรรมนูญ โดยครม. อาจเสนอทำประชามติได้ตามพ.ร.บ.ประชามติฯ มาตรา 9 (2) หรืออาจพิจารณาจากคำถามที่ภาคประชาชนเคยเสนอไปแล้วตามมาตรา 9 (5) ได้ หรือรัฐสภาเองก็อาจพิจารณาและลงมติให้มีการทำประชามติได้เช่นกันตามมาตรา 9 (4)

โดยประชามติครั้งแรก สามารถกำหนดคำถามได้ 2 คำถามสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ดังนี้

คำถามที่ 1 : ท่านเห็นชอบให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับหรือไม่

คำถามที่ 2 : ท่านเห็นชอบให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนทั้งหมดหรือไม่

หลังจากประชาชนออกเสียงลงมติแล้ว หากผลประชามติเสียงส่วนใหญ่ของผู้ลงมติต้องการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับโดย สสร. ที่มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด ครม. หรือรัฐสภาก็สามารถเสนอร่างแก้รัฐธรรมนูญที่ออกแบบโมเดล สสร. มาจากการเลือกตั้ง 100% เข้ามาจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ และเมื่อร่างผ่านวาระสามแล้ว ก็ทำประชามติครั้งที่ 2 ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 256 (8) เมื่อเลือกตั้ง สสร. และ สสร. จัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่แล้วเสร็จ ทำประชามติครั้งที่ 3 เพื่อให้ประชาชนยืนยันรัฐธรรมนูญใหม่

แนวทางเช่นนี้หมายความว่า ข้อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ หมวด 15/1 ที่สามพรรคการเมืองใหญ่กำลังเสนอเข้าสู่การพิจารณาในเดือนตุลาคม 2568 ก็ให้รอไว้ก่อน ยังไม่ต้องรีบพิจารณาเพื่อทำประชามติขออำนาจจากประชาชนยืนยันให้ชัดเจนก่อนว่า ต้องการเลือกตั้งผู้ร่างรัฐธรรมนูญใหม่โดยตรง แล้วค่อยปรับปรุงข้อเสนอไปตามผลการทำประชามติจากประชาชน

ยกเลิก MOU43/44 รัฐสภา-รัฐบาล ตัดสินใจได้เลย ไม่จำเป็นต้องทำประชามติ

รัฐบาลพรรคภูมิใจไทยยังประกาศนโยบายว่า จะทำประชามติเพื่อยกเลิกบันทึกความเข้าใจระหว่างไทย-กัมพูชา (MOU43/44) ซึ่งบวรศักดิ์ อุวรรณโณ รองนายกรัฐมนตรี ชี้แจงในการแถลงนโยบายรัฐบาลต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 29 กันยายน 2568 ว่าในการเลือกตั้งทั่วไปที่จะเกิดขึ้นในปี 2569 ประชาชนจะต้องเข้าคูหากาบัตร 4 ใบ คือ บัตรเลือกตั้ง สส. 2 ใบ สำหรับสส.แบบแบ่งเขตและแบบบัญชีรายชื่อ บัตรประชามติ 2 ใบ สำหรับประเด็นการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ และประเด็นยกเลิก MOU43/44

MOU43/44 มีสถานะเป็นสนธิสัญญาโดยในตัว MOU ไม่ได้กำหนดวิธีการยกเลิกเอาไว้ตรงๆ แต่ก็มีวิธีที่จะยกเลิกได้โดยไม่ต้องทำประชามติ คือ ครม. จะเสนอรัฐสภาเพื่อให้ลงมติยกเลิกก็ได้ หรือรัฐบาลไทยจะเจรจากับกัมพูชาเพื่อยกเลิกตามหลักกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศที่วางหลักว่าการยกเลิกสนธิสัญญาต้องใช้ความยินยอมของทุกฝ่ายก็ได้ หากรัฐบาลพรรคภูมิใจไทยเห็นว่าบันทึกความเข้าใจเหล่านี้ทำให้ประเทศไทยเสียเปรียบเพื่อนบ้าน และมีความจำเป็นต้องยกเลิก ก็สามารถดำเนินการเพื่อยกเลิกเองได้เลย เป็นความรับผิดชอบและหน้าที่โดยตรงของรัฐบาลชุดนี้ โดยไม่ต้องใช้เวลาและงบประมาณมากขึ้นในการทำประชามติก่อนจะยกเลิก

นอกจากนี้ เมื่อดูกฎหมายภายในของรัฐไทย ไม่มีบทบัญญัติใดที่เขียนบังคับว่าการยกเลิกสนธิสัญญาระหว่างรัฐต่อรัฐจะต้องจัดทำประชามติถามประชาชน แม้ในรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 166 ประกอบพ.ร.บ.ประชามติฯ มาตรา 9 (2) จะให้ครม. สามารถเคาะทำประชามติได้ในกรณีที่มีเหตุอันสมควร แต่ก็เป็น “ทางเลือก” ของครม. ว่าจะตัดสินใจทำประชามติในเรื่องใดเรื่องหนึ่งหรือไม่ ไม่ใช่ภาคบังคับ และต่อให้ทำประชามติแล้ว ก็ไม่ได้มีผลผูกพันทางกฎหมายให้ MOU43/44 ยกเลิกไปในทันที แตกต่างจากประชามติหลังแก้รัฐธรรมนูญที่กฎหมายเขียนไว้เป็นภาคบังคับ

หากรัฐบาลยืนยันจะทำประชามติประเด็นการยกเลิก MOU43/44 ไปพร้อมกับประเด็นการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่และการเลือกตั้ง สส. โดยรัฐบาลไม่ได้สร้างความรู้ความเข้าใจให้กับประชาชนอย่างเพียงพอก่อนวันลงคะแนน จะมีแต่การสร้างเงื่อนไขให้การทำประชามติพร้อมเลือกตั้งตามมาด้วยปัญหาและข้อถกเถียงภายหลัง รัฐบาลและรัฐสภา ซึ่งเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยแทนปวงชนต้อง “ตัดสินใจ” ในเรื่องนี้ได้เลย โดยไม่ต้องนำประเด็นนี้ไปเป็นคำถามประชามติเพื่อเพิ่มภาระให้ประชาชนอีก