2+2 คืออะไร? กลไกไทยคานกัมพูชา หรือผลักไทยเข้าหาจีนมากขึ้น?

ทริปเยือนจีนอย่างเป็นทางการของอนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรีรอบนี้ มีการเซ็น MoU หลายฉบับและเกิดกลไกความร่วมมือใหม่ๆ ที่ครอบคลุมตั้งแต่เรื่องเศรษฐกิจ อวกาศ ไปจนถึงความมั่นคง แต่ที่อยู่ในสปอตไลต์และมีการตั้งคำถามตามมา คือ กลไก ‘2+2’ ซึ่งเป็นเวทีประชุมทวิภาคีระหว่างรัฐมนตรีต่างประเทศและรัฐมนตรีกลาโหมของจีนและไทย

ประเด็นสำคัญ

• 2+2 คืออะไร มีโครงสร้างการทำงานอย่างไร
• ความจำเป็นของ 2+2 ทำไมต้องมี?
• มีปัจจัยบีบทางภูมิรัฐศาสตร์หรือไม่?
• กลไกนี้จะผลักไทยไปหาจีนมากขึ้นหรือไม่

เพจไทยคู่ฟ้าระบุว่า เป็นการเสนอจากฝ่ายไทย เพื่อให้เป็นเวทีหารือเชิงยุทธศาสตร์ระหว่างสองประเทศ ขณะที่ สีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว รองนายกฯ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ระบุว่า กลไกนี้จะช่วยยกระดับความร่วมมือในการปราบแก๊งคอลเซ็นเตอร์ การค้ามนุษย์ และอาชญากรรมข้ามชาติ ซึ่งเป็นปัญหาร่วมกัน

ขณะที่ หลินเจี้ยน โฆษกกระทรวงการต่างประเทศของจีน ระบุว่า ประธานาธิบดีสีจิ้นผิงมองเห็นความจำเป็นของการที่จีนและไทยต้องรักษาการติดต่อระดับสูงอย่างใกล้ชิด และใช้ประโยชน์จากกลไกการหารือเชิงยุทธศาสตร์แบบ 2+2 ระหว่างรัฐมนตรีต่างประเทศและรัฐมนตรีกลาโหมของทั้งสองประเทศ เพื่อให้เกิดประสิทธิผล และยกระดับความร่วมมือเชิงยุทธศาสตร์ให้ก้าวไปสู่ระดับที่สูงขึ้น

อย่างไรก็ตาม มีคำถามตามมาว่ากลไกนี้จะยิ่งผลักไทยเข้าหาจีนมากขึ้นหรือไม่? ท่ามกลางบริบทการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างจีนและสหรัฐฯ ความขัดแย้งกับกัมพูชา ตลอดจนบริบทที่ญี่ปุ่นกำลังแสดงบทบาทมากขึ้นในภูมิภาคภายใต้ยุทธศาสตร์อินโดแปซิฟิก

หน้าที่กลไกใหม่นี้คืออะไร ทำไมต้องมี 2+2 ในเวลานี้ มีเหตุผลทางภูมิรัฐศาสตร์และยุทธศาสตร์เบื้องหลังหรือไม่ บทความนี้จะพาไปหาคำตอบผ่านมุมมองจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและผู้เชี่ยวชาญด้านภูมิรัฐศาสตร์และความมั่นคง

2+2 คืออะไร มีโครงสร้างการทำงานอย่างไร

รศ.ดร.ปณิธาน วัฒนายากร นักวิชาการด้านความมั่นคงและการต่างประเทศ ให้ความเห็นว่า เรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องใหม่ในระดับสากล เพราะกลไก 2+2 ระหว่างกระทรวงการต่างประเทศและกระทรวงกลาโหมเป็นกรอบปกติที่หลายประเทศจัดตั้งขึ้นเพื่อประสานการทำงานข้ามกระทรวงอยู่แล้ว ไทยกับสหรัฐฯ ก็มีกลไกแบบนี้มาหลายปีแล้ว

ข้อมูลที่ THE STANDARD ได้รับจากกระทรวงกลาโหม ระบุว่า ‘2+2’ ที่เพิ่งจัดตั้งคือกลไกการทำงานและความร่วมมือทวิภาคีระหว่างกระทรวงการต่างประเทศและกระทรวงกลาโหมชองไทยและจีน ซึ่งไทยเป็นผู้ริเริ่ม โดยมีโครงสร้างการทำงานคล้ายกับที่ไทยมีร่วมกับประเทศอื่นๆ ที่อยู่ในระดับหุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์หรือพันธมิตร เช่น สหรัฐอเมริกา และออสเตรเลีย

การหารือในกรอบนี้จะครอบคลุมในทุกๆ ด้านที่เกี่ยวข้องกับงานต่างประเทศ เช่น โครงการความร่วมมือ การฝึก การศึกษา การแลกเปลี่ยนองค์ความรู้ ไปจนถึงการปฏิบัติการร่วม ในภารกิจต่างๆ เช่น การแก้ไขปัญหาอาชญากรรมข้ามชาติ ความมั่นคงปลอดภัยทางไซเบอร์ เป็นต้น

สำหรับองค์ประชุมนั้น กระทรวงกลาโหมให้ข้อมูลว่า โดยทั่วไปจะจัดในรูปแบบกรรมการ มีผู้บริหารระดับปลัดกระทรวงเป็นประธาน มีผู้แทนด้านนโยบายและแผนเป็นฝ่ายเลขาฯ และผู้แทนที่มีบทบาทสำคัญ (key man) ของหน่วยงานอื่นๆ ภายใต้กระทรวงนั้นๆ เข้าร่วมเป็นกรรมการ ซึ่งผู้เข้าร่วมประชุมจากทั้งกระทรวงกลาโหมและกระทรวงการต่างประเทศจะนำแนวทางนโยบายซึ่งเป็นผลลัพธ์จากการหารือไปขับเคลื่อนให้เป็นรูปธรรม

กับคำถามว่าการประชุม 2+2 จะเกิดขึ้นเมื่อไร พลเรือตรี สุรสันต์ คงสิริ โฆษกกระทรวงกลาโหมระบุว่า ยังต้องผ่านการหารือของฝ่ายเลขาฯ ของทั้งสองประเทศก่อน ส่วนการมาเยือนไทยของต่งจวิน รัฐมนตรีกลาโหมจีนช่วงสุดสัปดาห์นี้ ยังไม่ถือเป็นการประชุมในกรอบ 2+2

ความจำเป็นของ 2+2 ทำไมต้องมี?

ประโยชน์ที่เห็นได้จากกลไกนี้ กระทรวงกลาโหมระบุว่า ด้วยหน้าที่ของมันจะเป็นการบูรณาการงานของกระทรวงการต่างประเทศและกลาโหมเข้าด้วยกัน ทำให้เกิดความเป็นเอกภาพในการทำงานร่วม โดยมีกระทรวงการต่างประเทศเป็นฝ่ายนำ ซึ่งหัวใจสำคัญคือเพื่อแสดงให้เห็นว่าไทยมี ‘การต่างประเทศนำการทหาร’

ขณะที่ รศ.ดร.ปณิธาน ชี้ว่า กลไกนี้จะช่วยแก้ปัญหาการทำงานแบบแท่งแยกส่วน (Silo) พร้อมยกตัวอย่างว่า ในอดีตที่ผ่านมาเรามีเวทีการประชุมระดับภูมิภาคที่แยกส่วนกัน โดยรัฐมนตรีต่างประเทศจะประชุมในเวทีรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน (AMM) ส่วนรัฐมนตรีกลาโหมจะร่วมประชุมเวทีรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียน (ADMM) ซึ่งพอกลับมามักขาดการประสานงานในระดับปฏิบัติการ

แต่การมีกลไก 2+2 จะช่วยเชื่อมการทำงานข้ามกระทรวงในเรื่องความมั่นคงที่ปัจจุบันมีความซับซ้อนขึ้นมาก เช่น ปัญหาอาชญากรรมข้ามชาติ แก๊งคอลเซ็นเตอร์ และยาเสพติด เป็นต้น เพราะปัจจุบันหน่วยงานในไทยที่เกี่ยวข้องกับเรื่องความมั่นคงมีหลายสิบหน่วยงาน และหลายกรณีเกิดปัญหาทำงานไม่ประสานกัน หรือทำงานแยกกันตามกฎหมายหรือกระทรวงของตัวเอง

ยกตัวอย่างเช่นเรื่องยาเสพติดอยู่ในความดูแลของสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามยาเสพติด (ป.ป.ส.) ซึ่งอยู่ใต้กระทรวงยุติธรรม ไม่ใช่กระทรวงกลาโหมหรือกระทรวงต่างประเทศ แต่ปัญหานี้เป็นปัญหาความมั่นคงระหว่างประเทศด้วยที่ต้องอาศัยการประสานงานกับหน่วยงานด้านความมั่นคงอื่นๆ รวมถึงกระทรวงการต่างประเทศด้วย

ผู้เชี่ยวชาญด้านความมั่นคงให้ความเห็นเพิ่มเติมว่า หากมีรองนายกรัฐมนตรีฝ่ายความมั่นคงที่สามารถกำกับและสั่งการหน่วยงานด้านตำรวจ ทหาร พลเรือน ข่าวกรอง ตรวจคนเข้าเมือง ไซเบอร์ และ DSI ได้อย่างครอบคลุม ก็จะทำให้ไทยสามารถตอบสนองต่อภัยคุกคามข้ามชาติผ่านกรอบกลไก 2+2 ร่วมกับชาติมหาอำนาจ เช่น จีนหรือสหรัฐฯ ได้รวดเร็วและมีเอกภาพมากยิ่งขึ้น

มีปัจจัยบีบทางภูมิรัฐศาสตร์หรือไม่?

ในอาเซียน จีนมีกลไก 2+2 กับกัมพูชาก่อนหน้านี้ ซึ่งมีการประชุมกรอบดังกล่าวระหว่างรัฐมนตรีกลาโหมและต่างประเทศของจีนและกัมพูชาไปเมื่อเดือนเมษายนที่ผ่านมา มีการตั้งคำถามว่า การที่กัมพูชามีกลไก 2+2 กับจีนเป็นปัจจัยที่บีบให้ไทยต้องมีด้วยหรือไม่ เพราะกัมพูชาเป็นคู่ขัดแย้งกับไทยในเรื่องพรมแดนทางบกและทะเล ซึ่งที่ผ่านมาจีนก็แสดงตัวพร้อมเป็นประเทศที่จะช่วยอำนวยความสะดวกในการเจรจาระหว่างไทยกับกัมพูชา

รศ.ดร.อักษรศรี พานิชสาส์น ผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐกิจจีนและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศจากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มองว่า เหตุผลที่ไทยและจีนเพิ่งจะมีกลไก 2+2 นั้น ส่วนหนึ่งอาจมาจากแรงกดดันจากกรณีที่จีนเริ่มมีความร่วมมือ 2+2 กับกัมพูชา ซึ่งทำให้ฝ่ายจีนและฝ่ายความมั่นคงไทยพูดคุยตกลงร่วมกันที่จะต้องขยับไปมีความร่วมมือแบบเดียวกันบ้าง

ขณะที่ รศ.ดร.ปณิธาน ก็มองคล้ายกันว่า ปัจจัยข้างต้นอาจมีส่วนแต่ก็ไม่ใช่ทั้งหมด โดยมองปัจจัยภายในด้วยว่า ไทยมีหน่วยงานความมั่นคงซ้อนกันอยู่ถึง 15–20 หน่วยงาน ดังนั้นจึงมีความจำเป็นที่ต้องมีกลไกนี้เพื่อแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างให้การทำงานข้ามกระทรวงสอดประสานกันมากขึ้นและสอดรับกับบริบทโลกปัจจุบัน ในขณะที่กัมพูชาจัดตั้งและขับเคลื่อนกลไกนี้ได้เร็วกว่า เนื่องจากเป็นประเทศเล็ก มีโครงสร้างหน่วยงานความมั่นคงน้อยกว่าไทย

ส่วนเหตุผลที่จีนเห็นพ้องในการยกระดับกลไก 2+2 นี้ร่วมกับไทยนั้น รศ.ดร.อักษรศรี ชี้ว่า ฝ่ายจีนเองก็ต้องการรักษาภาพของการ ‘คบทั้งคู่’ โดยไม่เลือกฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง เพราะสำหรับจีนแล้ว ไทยและกัมพูชามีความสำคัญในเชิงยุทธศาสตร์ต่อจีนทั้งคู่ (แต่ในคนละมิติ) หากสองประเทศขัดแย้งกันในพื้นที่ที่จีนมองเป็น ‘สนามหลังบ้าน’ ก็จะไม่เป็นประโยชน์ต่อจีน เพราะจะกลายเป็นการเปิดช่องว่างให้มหาอำนาจนอกภูมิภาคเข้ามาแทรกแซงได้ง่ายขึ้น

“จีนเดินเกมแบบ ‘คบทั้งคู่’ ดังนั้นช่วงเวลานี้จึงเป็นช่วงเวลาที่เหมาะสม (right timing) สำหรับจีน เพราะเกิดขึ้นในช่วงที่นายกฯ ไทยไปเยือนจีน ในขณะที่ ต่งจวิน รัฐมนตรีกลาโหมจีน ก็เดินทางมาเยือนไทยช่วงสุดสัปดาห์นี้ ซึ่งใกล้เคียงกับช่วงที่สถานทูตจีนจัดงานครบรอบ 99 ปีแห่งการสถาปนากองทัพปลดปล่อยประชาชนจีนเมื่อวันที่ 23 กรกฎาคม” รศ.ดร.อักษรศรี กล่าว

อีกปัจจัยทางภูมิรัฐศาสตร์ที่ผู้เชี่ยวชาญมองเห็นตรงกันคือ การมีบทบาทมากขึ้นของญี่ปุ่นในภูมิภาค

ญี่ปุ่นในยุคนายกฯ หญิง ซานาเอะ ทาคาอิชิ ซึ่งมีท่าทีขวาจัดเริ่มขยับหลายเรื่องที่ รศ.ดร.อักษรศรี มองว่าท้าทาย ‘เขตอิทธิพลจีน’ ทั้งเรื่องไต้หวัน และรวมถึงกรณีที่ญี่ปุ่นส่งเรือตรวจการณ์ให้กัมพูชา และญี่ปุ่นยื่นมือมาให้ความช่วยเหลือไทยในเรื่องที่เป็นกระแสต่อต้านจีนในไทย เช่น เรื่องสารพิษข้ามพรมแดนในแม่น้ำกก ตัวแปรญี่ปุ่นจึงน่าจะเป็นอีกปัจจัยผลักให้จีนเร่งตั้งกลไก 2+2 กับไทย

“จีนไม่ได้มองแค่ปัญหาพรมแดนไทย-กัมพูชา แต่จะมองภาพใหญ่กว่านั้นในการคบกับกัมพูชาและไทย ทั้งเรื่องทะเลจีนใต้และการที่มหาอำนาจอื่นขยายอิทธิพลในสนามหลังบ้านของจีน ฝ่ายจีนจึงเดินเกมสร้างความสัมพันธ์ด้านความมั่นคงกับทั้งไทยและกัมพูชาต่อไป ในขณะนี้ จีนมองญี่ปุ่นในยุคขวาจัดว่าเป็นภัยคุกคามมากกว่าทรัมป์เสียอีก โดยเฉพาะประเด็นทะเลจีนใต้ เมื่อไม่นานมานี้ญี่ปุ่นก็เพิ่งเป็นหนึ่งในแกนนำชวน 14 ชาติออกแถลงการณ์ในวันครบรอบ 10 ปีที่อนุญาโตตุลาการออกคำตัดสินเรื่องทะเลจีนใต้ในกรอบ UNCLOS ซึ่งเป็นอีกตัวอย่างที่แสดงให้เห็นว่าญี่ปุ่นยุคนี้กำลังท้าทายจีนในด้านความมั่นคง” อาจารย์จากธรรมศาสตร์ให้ความเห็น

ขณะที่ รศ.ดร.ปณิธาน มองว่าญี่ปุ่นเริ่มเข้ามามีบทบาทในภูมิภาคนี้มากขึ้น โดยเฉพาะการให้ความช่วยเหลือและการสนับสนุนทางการทหารและความมั่นคงแก่ประเทศในอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง รวมถึงกัมพูชา ซึ่งเป็นความพยายามในการคานอิทธิพลจีนของญี่ปุ่น และต้องการดึงกัมพูชาออกจากวงโคจรของจีนบ้าง

“เมื่อมหาอำนาจอื่นอย่างญี่ปุ่นและสหรัฐฯ เริ่มขยับและเข้ามามีบทบาทในประเทศรอบบ้านมากขึ้น จีนจึงเกิดปฏิกิริยาตอบสนอง โดยเร่งกระชับความสัมพันธ์กับไทยผ่านกลไกเชิงโครงสร้างอย่าง 2+2 ซึ่งเป็นการดึงทั้งไทยและกัมพูชาเข้าหาจีน โดยไม่ปล่อยให้ชาติอื่นดึงไทยหรือกัมพูชาไปฝ่ายเดียว” รศ.ดร.ปณิธาน กล่าว

กลไกนี้จะผลักไทยไปหาจีนมากขึ้นหรือไม่

มีความกังวลว่า การดำเนินชุดนโยบายของรัฐบาลไทยในช่วงหลังมีลักษณะโน้มเอียงไปทางจีนมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นมิติการต่างประเทศ เศรษฐกิจ และความมั่นคง ซึ่งกลไก 2+2 กับจีนก็เป็นหนึ่งในความกังวลนั้น

รศ.ดร.ปณิธาน ชี้ว่า 2+2 เกิดจากทั้งแรงผลักและแรงดึง ซึ่งแรงผลักก็เกิดจากความจำเป็นในเชิงยุทธศาสตร์ที่ไทยต้องมี เพื่อรับมือกับความผันผวนทางภูมิรัฐศาสตร์และบริบทโลกที่เปลี่ยนไป แต่อาจารย์เตือนให้ระวังแรงดึงจากมหาอำนาจอย่างจีนด้วย โดยชี้ว่า ไทยจำเป็นต้องสร้าง ‘สมดุลใหม่ทางยุทธศาสตร์’ โดยไม่ปล่อยให้มหาอำนาจเป็นฝ่ายดึงเราไปข้างเดียว แต่ไทยต้องเป็นฝ่ายกำหนดเงื่อนไขและดึงมหาอำนาจเข้ามาสร้างประโยชน์ให้ประเทศไทยด้วย

อาจารย์ปณิธานยกตัวอย่างประเทศเพื่อนบ้านอย่างเวียดนามว่า สามารถขยับขึ้นมาเป็นตัวปรับสมดุลใหม่ในภูมิภาคได้อย่างโดดเด่น ในขณะที่ไทยยังติดกับดักเรื่องโครงสร้างการบริหารภายในที่ล่าช้า ซึ่งกลไกใหม่หากนำไปสู่การปรับโครงสร้างการทำงานข้ามกระทรวงได้ดีขึ้น ก็จะเป็นประโยชน์ต่อไทย

ในส่วนของการดำเนินนโยบายการต่างประเทศแบบรักษาสมดุลนั้น รศ.ดร.ปณิธานมองว่าการที่ สีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว รองนายกฯ และรัฐมนตรีต่างประเทศ เดินทางไปฮาวาย และได้พบกับพลเรือเอก ซามูเอล ปาปาโร ผู้บัญชาการกองบัญชาการภาคพื้นแปซิฟิกของสหรัฐฯ (USPACOM) ก่อนที่จะมีการตั้งกลไก 2+2 กับกลาโหมจีนในเวลาต่อมานั้น ถือเป็นการเดินเกมการทูตที่ดี เพื่อรักษาความสัมพันธ์ด้านการทหารกับสองมหาอำนาจ และสอดคล้องกับความเห็นของรศ.ดร.อักษรศรี จากมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ที่มองว่า ไทยต้องเดินเกมคบกับทั้งสองมหาอำนาจ แม้ว่าผลลัพธ์จากการประชุมที่ฮาวายจะยังไม่เห็นเป็นรูปธรรมมากนักก็ตาม

โดยสรุปคือการจัดตั้งกลไก 2+2 ระหว่างกระทรวงการต่างประเทศและกระทรวงกลาโหมไทย-จีน เป็นเรื่องที่ไทยเห็นความจำเป็นในเชิงความมั่นคงและยุทธศาสตร์ แต่ในมุมมองนักวิชาการนั้น ผลลัพธ์จะเกิดขึ้นได้ขึ้นอยู่กับการปฏิรูปโครงสร้างการประสานงานภายในไทยด้วย ขณะเดียวกันก็เป็นความท้าทายในเชิงภูมิรัฐศาสตร์ที่ไทยต้องรักษาสมดุลกับมหาอำนาจด้วย เพื่อไม่ให้กลายเป็นเครื่องมือดึงไทยเข้าหาฝ่ายเดียวจนถูกมองว่าเอนเอียงไปฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมากเกินไป