คนตกสีที่อยู่อีกฝั่งหนึ่ง : เจตนา ‘คน’ เจตนารมณ์ ‘กฎหมาย’

เมื่อใดก็ตามที่มีประเด็นปัญหาทางการเมืองที่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญ ผมก็มักจะได้รับ “คำถามจากทางบ้าน” เพื่ออยากทราบแนวโน้มความเป็นไป หรือความเห็นในเรื่องนั้นๆ โดยเฉพาะเมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีผลใช้บังคับ เนื่องด้วย “ปัญหาทางการเมือง” ในรอบหลายปีที่ผ่านมาเกือบครึ่งหนึ่งเป็นปัญหาในทางรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น

แต่คำถามเหล่านั้นส่วนใหญ่ก็เป็นเรื่องที่ตอบหรือให้ความเห็นไม่ได้ด้วยมารยาทและจรรยาบรรณ แต่ถึงอย่างนั้นก็พอมีคำถามที่พอจะตอบหรือแสดงความเห็นได้อยู่บ้างที่มีลักษณะเป็นคำถามในหลักการหรือภาพกว้าง

เช่นล่าสุดคือมีมิตรสหายถามว่า “เจตนารมณ์” ของผู้ร่างกฎหมาย (ในที่นี้รวมถึงรัฐธรรมนูญด้วย) มีความสำคัญแค่ไหนในการตีความกฎหมาย และเราจะต้องยึดถือหรือผูกพันต่อ “ความเห็นของผู้ร่างกฎหมาย” นั้นแค่ไหน

เรามาตั้งต้นร่วมกันก่อนว่า “เจตนารมณ์ของกฎหมาย” นั้นเป็นคนละเรื่องกับ “เจตนารมณ์ของ
ผู้ร่างกฎหมาย” อย่างแน่นอน

เพราะโดยทั่วไปแล้วกฎหมายทั้งหลายไม่ว่าจะระดับใด จะมีไว้เพื่อใช้บังคับกับทุกกรณีที่เข้าเงื่อนไขแห่งกฎหมายนั้นๆ โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้กับเรื่องใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ พูดง่ายๆ คือกฎหมายนั้นมุ่งหมายใช้กับคนทั้งประเทศ และกฎหมายนั้นโดยปกติแล้วต้องถือว่ามีผลใช้บังคับไปชั่วกาล ตราบเท่าที่ยังไม่มีกฎหมายในลำดับศักดิ์เดียวกันในเรื่องเดียวกันนั้น หรือโดยคำพิพากษาหรือคำวินิจฉัยของศาลตามเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญมายกเลิกหรือเปลี่ยนแปลงแก้ไข

ความที่กฎหมายนั้นใช้ได้ทุกกรณีและมุ่งหมายให้ใช้ได้ตลอดไปนี้เอง ที่ทำให้เป็นไปไม่ได้เลยที่เจตนารมณ์ของผู้ร่างกฎหมายที่มีชีวิตอยู่แค่ในยุคหรือห้วงเวลาใดเวลาหนึ่งของอายุขัยมนุษย์นั้นจะมีค่าเท่ากับเจตนารมณ์ของกฎหมายได้ และก็ไม่ควรจะเป็นเช่นนั้น

เช่นในตอนที่ร่างประมวลกฎหมายอาญา ก็เชื่อว่าผู้ร่างทั้งหลายไม่มีใครจะจินตนาการเห็นภาพว่าในโลกหลังจากนั้น คือยุคสมัยของพวกเรา จะมีการ “หมิ่นประมาท” หรือ “ดูหมิ่น” กันแบบทางไกลได้ด้วยตัวอักษร รูปภาพ จากคนที่ไม่เห็นหน้า ไม่รู้จัก และการกระทำเพียงครั้งเดียวอาจจะส่งผลได้ถึงคนทั่วโลกด้วย แต่ถึงกระนั้นกฎหมายเกี่ยวกับการกระทำความผิดฐานหมิ่นประมาทหรือดูหมิ่นโดยการโฆษณาก็ยังคงสามารถนำมาปรับใช้ได้ นั่นเพราะมันยังอยู่ในขอบเจตนารมณ์ของกฎหมาย

“เจตนารมณ์ของกฎหมาย” ที่มีอยู่ในตัวกฎหมายเอง แยกขาดจากตัวมนุษย์ที่เป็นผู้ร่างนี้เองที่ทำให้กฎหมายยังคงใช้บังคับได้แม้ล่วงจากห้วงยุคที่มันถือกำเนิดมา “เจตนารมณ์ของกฎหมาย” ส่วนใหญ่ก็คือเพื่อการกำหนดหรือก่อตั้งเรื่องใดเรื่องหนึ่งหรือสิ่งใดสิ่งหนึ่งที่เป็นเรื่องหรือสิ่งที่ไม่เคยมีมาก่อน หรือเพื่อเปลี่ยนแปลงยกเลิกสิ่งใดหรือเรื่องใดที่เคยมีอยู่แล้ว ไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง

ดังนั้นการจะหยั่งทราบเจตนารมณ์ของกฎหมาย ก็คือความพยายามในการค้นหาว่า ถ้อยคำในตัวบทกฎหมายนั้น มุ่งที่จะ “กำหนด” หรือ “ก่อตั้ง” เรื่องนั้นด้วยเหตุผลใด หรือต้องการที่จะ “แก้ไข” หรือ “ยกเลิก” สิ่งใดเรื่องใด

ดังนั้นการหยั่งทราบเจตนารมณ์ของกฎหมายวิธีแรก คือการพิจารณาถ้อยคำของกฎหมายว่า กฎหมายนั้นมี “ถ้อยคำ” ใดขึ้นมาใหม่ที่เป็นเรื่องที่ไม่เคยมีมาก่อน ก็ถือได้ว่าสิ่งนั้นคือเจตนารมณ์ที่กฎหมายประสงค์จะให้มี หรือถ้ามีถ้อยคำใดที่หายไป นั่นหมายถึงกฎหมายนั้นประสงค์จะยกเลิกในเรื่องนั้น และในกรณีที่กฎหมายมีถ้อยคำที่เปลี่ยนไปจากเดิม นั่นเท่ากับว่ากฎหมายต้องการที่จะปรับเปลี่ยนยกเลิกหลักการเดิมและใช้หลักการหรือสิ่งใหม่

นอกจากนี้การหยั่งทราบเจตนารมณ์ของกฎหมายยังต้องเข้าใจถึงบริบทแวดล้อมประวัติศาสตร์เบื้องหลังของกฎหมาย ซึ่งจะได้มาจากการศึกษาข้อเท็จจริงแห่งปัญหาที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายนั้น พิจารณาประกอบกับตัวบทที่เพิ่มเติม ยกเลิก หรือเปลี่ยนแปลงไปด้วย

ส่วนเจตนารมณ์ของผู้ร่างกฎหมายนั้นจะไม่ใช่อย่างเดียวกับเจตนารมณ์ของกฎหมาย แต่ “เจตนารมณ์” หรือ “ความเห็น” ของผู้ร่างกฎหมายก็ไม่ใช่จะไร้ประโยชน์ต่อการตีความกฎหมายหรือไม่จำเป็นต้องรับฟัง

เพราะอย่างน้อย “ความเห็น” ของผู้ร่างกฎหมาย ทำให้เราทำความเข้าใจได้ถึง “ความตั้งใจ” เบื้องหลังการเลือกใช้ “ถ้อยคำ” ที่กลายมาเป็นกฎหมาย รวมถึงความชัดเจนว่ากฎหมายเรื่องนั้นๆ มุ่งแก้ปัญหาใด และที่ผู้ร่างกฎหมายเลือกใช้ถ้อยคำนั้น เพราะคิดว่าจะใช้ “เครื่องมือ” หรือ “วิธีการใด” เพื่อแก้ปัญหา หรือ
มุ่งหมายจะให้ใช้ถ้อยคำนั้นด้วยวิธีการอย่างไร

เจตนารมณ์ของผู้ร่างจึงเป็นเครื่องมือหนึ่งที่ทำให้เราได้หยั่งทราบเจตนารมณ์ของถ้อยคำในกฎหมาย และบริบทเบื้องหลังของการใช้ถ้อยคำนั้นได้ ในกรณีที่ความเห็นของผู้ร่างไม่ลงรอยกันในเรื่องใดของกฎหมายนั้นหรือยังตกลงกันได้ไม่ชัดเจน มีความเห็นต่างหรือความเห็นแย้ง นั่นอาจเป็นการแสดงให้เห็นว่านั่นอาจจะยิ่งเป็นปัญหาซึ่งผู้ที่จะต้องตีความหรือบังคับใช้ ซึ่งเป็นไปได้ว่าอาจจะอยู่ในคนละยุคสมัยและคนละบริบทกับ
ผู้ร่างกฎหมายนั้นในหลักหลายสิบหรือร้อยปีจะต้องเป็นผู้ตัดสินใจเอง

นอกจากนี้ยังต้องระลึกด้วยว่า “กฎหมาย” แต่ละประเภทนั้น มีหลักเกณฑ์ในการตีความหรือนิติวิธีที่แตกต่างกัน

เช่นกฎหมายอาญานั้นเป็นกฎหมายที่กำหนดว่า พฤติกรรมหรือการกระทำใดของบุคคลที่เป็นการต้องห้าม และการฝ่าฝืนนั้นมีโทษที่รัฐจะลงต่อผู้นั้น ซึ่งเป็นการลงโทษที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิในชีวิตร่างกาย เสรีภาพและทรัพย์สินตามที่กฎหมายกำหนดไว้

เพราะผลที่สิทธิเสรีภาพของบุคคลจะกระทบกระเทือนอย่างร้ายแรงจากอำนาจรัฐเช่นนั้นเอง การตีความกฎหมายอาญาจึงต้องเป็นการตีความที่เคร่งครัดยึดถือขอบเขตตามตัวอักษรที่วิญญูชนจะเข้าใจได้ตรงกัน ดังนั้นในการตีความกฎหมายอาญา บางครั้งเรื่องของ “ประโยชน์สาธารณะหรือส่วนรวม” จึงเป็นรองกว่าสิทธิเสรีภาพของปัจเจกชน

บางครั้งการตีความกฎหมายอาญาอาจจะดูเหมือนไม่คำนึงถึงประโยชน์ของส่วนรวมเลย โดยอาจเป็นการยอมปล่อยให้ผู้สงสัยว่ากระทำความผิด หรือได้ก่อความเสียหายต่อสังคมไปแล้วอย่างชัดเจนแต่ไม่มีกฎหมายกำหนดไว้ว่าเป็นความผิดนั้นรอดจากเงื้อมมือของกฎหมายและไม่ต้องรับโทษใดไปได้

แต่ถ้าเราพิจารณาว่าบุคคลใดๆ ก็ตาม เลือกที่จะกระทำหรือไม่กระทำนั้นได้ตัดสินใจชั่งน้ำหนักผลของการกระทำของเขาภายใต้เงื่อนไขของกฎหมายที่มีอยู่ในขณะนั้น หรือแม้แต่เราเองก็ใช้ชีวิตอยู่ภายใต้ความเชื่อว่าเราไม่ได้ทำอะไรผิดกฎหมาย ดังนั้นหากมีการตีความกฎหมายใดที่เกินเลยมาครอบคลุมการกระทำที่คนทั่วไปหรือผู้กระทำนั้นเคยเชื่อว่าไม่เป็นความผิด หรือถึงผิดก็มีโทษเกินกว่าที่เคยรู้อยู่ก่อนก็จะเป็นเรื่องไม่เป็นธรรมอย่างยิ่ง และความไม่เป็นธรรมนั้นก็ส่งผลเสียหายมากกว่าการยอมปล่อยให้คนเพียงไม่กี่คนที่อาจจะกระทำความผิดอันเป็นกรณีที่สงสัยว่ากฎหมายจะใช้บังคับด้วยหรือไม่นั้นรอดพ้นกฎหมายไปในคราวนี้ แล้วค่อยไปแก้ไขกฎหมายใหม่ให้ครอบคลุมการกระทำที่ต้องสงสัยนั้นอย่างชัดเจน จึงเป็นทางออกที่เป็นธรรมและมั่นคงกว่าในระยะยาว

ส่วนกฎหมายมหาชน ได้แก่ กฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายปกครอง มุ่งกำหนดวิธีการใช้อำนาจรัฐ โดยมอบหมายให้มีบุคคลผู้ใดผู้หนึ่งให้มีอำนาจทำการแทนรัฐเพื่อประโยชน์สาธารณะหรือกำหนดวิธีการที่รัฐจะใช้อำนาจผ่านบุคคลอันเป็นเจ้าหน้าที่หรือสถาบันของรัฐนั้น

การตีความกฎหมายมหาชนนั้นจึงมุ่งเน้นถึงประโยชน์สาธารณะหรือประโยชน์แก่ส่วนรวมนั้นเป็นหัวใจหลักของการใช้อำนาจรัฐตามกฎหมายมหาชนเป็นสำคัญ ดังนั้นในกรณีที่ต้องชั่งน้ำหนักกันระหว่างความเสียหายส่วนบุคคลกับประโยชน์สาธารณะ อย่างหลังนี้จึงจะต้องเป็นฝ่ายที่ต้องคำนึงก่อน

แต่ทั้งนี้ก็ไม่ได้แปลว่าการตีความกฎหมายมหาชนจะละเลยเรื่องประโยชน์ส่วนบุคคลเพื่อประโยชน์สาธารณะไปแบบสุดทาง เพราะมันก็ยังมีหลักเรื่อง “ความมั่นคงของนิติฐานะ” ของเอกชนอยู่ด้วยเช่นกัน ซึ่งหลักการนี้คล้ายหรือร่วมกับหลักกฎหมายอาญาในแง่ว่า การที่บุคคลปฏิบัติตนหรือใช้ชีวิตอยู่ในรัฐนั้น ก็ด้วยความเชื่อว่าเขามีสถานะ สิทธิ เสรีภาพ หรือหน้าที่ตามกฎหมาย และจะได้รับความคุ้มครองสิ่งเหล่านั้นภายใต้กฎหมาย เช่นเมื่อได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารจากทางภาครัฐแล้ว เขาย่อมมั่นใจว่าจะสร้างอาคารนั้นได้แล้วเสร็จตามแบบที่ได้ขออนุญาตไว้โดยไม่ถูกขัดขวางหรือสั่งให้ยกเลิกในภายหลัง หากได้กระทำการตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดไว้ครบแล้ว

หรือในกรณีของบุคคลที่เข้าทำงานในหน่วยงานของรัฐ ย่อมเข้าไปทำงานภายใต้ความรู้ความเข้าใจว่าตัวเองจะต้องทำงานแบบไหน ได้รับผลตอบแทนเรื่องสิทธิประโยชน์เช่นไรไว้ แม้ในภายหลังรัฐเห็นสมควรที่จะแก้ไขเงื่อนไขเกี่ยวกับผลตอบแทนหรือสิทธิประโยชน์ของเจ้าหน้าที่เหล่านั้นเพื่อประโยชน์สาธารณะหรือส่วนรวมในภายหลัง แต่ก็จำเป็นต้องมีมาตรการใดๆ ที่ไม่ให้ผู้ที่เข้าเป็นเจ้าหน้าที่ภายใต้เงื่อนไขเดิมนั้นเสียประโยชน์ของตนไปเกินสมควร

เราจึงได้เห็นลักษณะการถ่วงดุลชั่งน้ำหนักกันระหว่างประโยชน์สาธารณะและส่วนรวมกับประโยชน์ส่วนบุคคลนี้อยู่เสมอในกฎหมายปกครอง ซึ่งเป็นกฎหมายมหาชนที่ใกล้ตัวที่สุด เช่นกรณีของการแก้ไขหลักเกณฑ์เรื่องใบอนุญาตขับขี่รถยนต์ ที่ในปัจจุบันยอมรับว่าความสามารถในการขับขี่ของบุคคลย่อมเพิ่มลดขึ้นลงได้เสมอตามเงื่อนไขปัจจัยต่างๆ รวมถึงอายุด้วย เช่นนี้การให้มีใบขับขี่ตลอดชีพจึงไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงข้อนี้ กฎหมายจึงแก้ไขให้ยกเลิกใบขับขี่ประเภทตลอดชีพเพื่อรักษาประโยชน์สาธารณะ

อย่างไรก็ตาม สำหรับผู้ที่ได้ใบขับขี่ประเภทนั้นไว้ก่อนแล้ว กฎหมายก็เห็นว่าการที่ยังมีผู้ถือใบขับขี่ตลอดชีพอยู่ได้จำนวนหนึ่งมันไม่ก่อให้เกิดผลเสียร้ายแรงต่อประโยชน์สาธารณะ กฎหมายจึง “ยอม” ที่จะให้บุคคลที่เคยได้รับสิทธิเช่นนั้นไปแล้วยังคงมีสิทธิดังเดิมต่อไป และใช้บังคับไปกับกรณีใหม่หลังจากที่กฎหมายบังคับใช้ไปแล้วเท่านั้น

แต่ถ้าเป็นกรณีสำหรับใบอนุญาตวิชาชีพที่อาจส่งผลกระทบต่อสาธารณะหรือประชาชนทั่วไป หลายเรื่องเป็นใบอนุญาตตลอดชีพเช่นกัน แต่เมื่อชั่งน้ำหนักแล้วประโยชน์ที่จะให้บุคคลคงสิทธิหรือสถานะเดิมตามกฎหมายต่อไปอาจจะไม่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะหรือส่วนรวมอย่างที่ไม่คุ้มค่ากัน ก็ปรากฏว่ากฎหมายประเภทนี้ก็จะยกเลิกใบอนุญาตตลอดชีพไป แม้แต่สำหรับคนที่ได้ใบอนุญาตนี้มาอยู่แล้วก่อนที่กฎหมายจะใช้บังคับก็ตาม

กระนั้น หลักการคุ้มครองความมั่นคงทางนิติฐานะของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้าราชการ หรือผู้ที่ได้ใบอนุญาตจากรัฐนั้น เป็นคนละเรื่องกับสถานะการดำรงตำแหน่งระดับสูงของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่ใช้อำนาจระดับชาติประเทศ ซึ่งประโยชน์สาธารณะหรือของส่วนรวมจะต้องพิจารณาอย่างมีน้ำหนักเหนือกว่า และสิทธิประโยชน์เชิงอำนาจของบุคคลเพียงหนึ่งหรือไม่กี่คนนั้นไม่มีทางที่จะมีน้ำหนักไปกว่าประโยชน์สาธารณะหรือประโยชน์ของส่วนรวมได้เลย

กล่าวโดยสรุปแล้ว การตีความกฎหมายนั้นต้องขึ้นกับบริบทของแต่ละกฎหมายที่มีธรรมชาติ นิติวิธี และเงื่อนไขที่แตกต่างกันออกไป คงไม่มีวิธีการตีความกฎหมายที่ดีที่สุดหรือถูกต้องที่สุด แต่ถึงกระนั้นก็ยังมี “วิธีการที่เลวร้ายที่สุด” อยู่ และเป็นการตีความกฎหมายที่ไม่ว่าในทางใดก็ล้วนเลวร้ายไม่ว่าจะใช้กับกฎหมายแพ่ง กฎหมายอาญา กฎหมายปกครอง หรือกฎหมายรัฐธรรมนูญด้วย

นั่นคือการตีความกฎหมายแบบ “มองหน้าคน” ที่มีวิธีง่ายๆ ว่ากฎหมายจะตีความอย่างไร ขึ้นกับว่าจะเอากฎหมายไปบังคับต่อใครเป็นสำคัญ

กล้า สมุทวณิช