สะท้อนคุณภาพการศึกษาจากคะแนน O-NET: ใช่ว่าจะแค่ทุ่มงบประมาณไปในด้านการศึกษาเพียงอย่างเดียว
นายเนลสัน เมนเดลลา (Nelson Mandel) อดีตผู้นำต่อต้างการแบ่งแยกสีผิวซึ่งกลายเป็นประธานาธิบดีคนแรกของประเทศอัฟริการใต้ ได้กล่าวไว้ว่า การทำลายล้างประเทศหนึ่งนั้น ไม่จำเป็นต้องใช้ขีปนาวุธ แค่ทำลายระบบการศึกษาเท่านั้น ภายใน 10 – 20 ปี ประเทศนั้นก็จะล่มสลายไปเอง สำหรับประเทศไทย รัฐบาลทุกรัฐบาลได้ให้ความสำคัญต่อการศึกษาเป็นอย่างมาก ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา การจัดสรรงบประมาณให้กระทรวงศึกษาธิการเป็นไปอย่างต่อเนื่อง และเป็นอันดับต้นๆ ของประเทศ ซึ่งมีมูลค่ารวมประมาณ 4 ถึง 5 แสนล้านบาทต่อปี และคิดเป็นประมาณ 3.9% ถึง 5% ของ GDP ในช่วงเวลาดังกล่าว แม้มีการลงทุนเม็ดเงินจำนวนมากอย่างต่อเนื่อง แต่ผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาในการสร้างทรัพยากรมนุษย์ระดับมัธยมศึกษา เพื่อส่งต่อไปยังระดับอุดมศึกษา ยังคงเป็นประเด็นที่ต้องแก้ไข โดยนักวิจัยหลายฝ่ายชี้ให้เห็นถึงปัญหาด้านการจัดสรรงบประมาณที่ไม่มีประสิทธิภาพ ความเหลื่อมล้ำระหว่างโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกลกับโรงเรียนเมือง และการเน้นเป้าหมายเชิงปริมาณมากกว่าเชิงคุณภาพ ข้อเขียนวันนี้ ต้องการสะท้อนให้เห็นว่า การแก้ไขปัญหาระบบการศึกษา อาจจะต้องคำนึงถึงปัจจัยสภาพแวดล้อมอื่นๆนอกเหนือจากปัจจัยภายในระบบการศึกษาอย่างเดียว
ศาสตราจารย์ ดร. อากิโอะ เอกาวะ (Professor Dr. Akio Egawa) จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยโมโมยามะ กากูอิน ประเทศญี่ปุ่น และศาสตราจารย์พิเศษ คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ ได้นำเสนอรายงานการวิจัยในการประชุมวิชาการระหว่างประเทศ 4 มหาวิทยาลัยจากญี่ปุ่น จีน เกาหลี และไทย ณ. สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ เมื่อวันที่ 7 พฤศจิกายน 2568 เรื่อง “ความเสี่ยงในการประเมินความพยายามระดับจังหวัดเพื่อการพัฒนาคุณภาพการศึกษาโดยใช้คะแนน O-NET ในประเทศไทย (Risks of Assessing Provincial-Level Efforts for Educational Quality Based on the O-NET Scores in Thailand)” โดยใช้ข้อมูลค่าคะแนน O-NET ระหว่างปี 2015 – 2023 ของแต่ละจังหวัดทั่วประเทศ จาก Human Achievement Index Report (HAI) ของสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติมาวิเคราะห์การกระจายและความคาดเคลื่อนของคะแนน O-NET ตามจังหวัด และทดสอบความสัมพันธ์ของคะแนน O-NET กับปัจจัยสภาพแวดล้อมภายนอกจากตัวชี้วัดใน HAI โดยใช้ตัวแบบทางเศรษฐมิติ ผลการศึกษาแสดงการกระจายคะแนนสูงและต่ำ (รูปที่ 1) และค่าความคาดเคลื่อนจากค่ามาตรฐาน (รูปที่ 2) ไปตามจังหวัด
การกระจายค่าคะแนน O-NET ในระดับจังหวัด (รูปที่ 1) แสดงจังหวัดที่มีคะแนน O-NET สูงตั้งอยู่ในกรุงเทพมหานครและพื้นที่โดยรอบ และในภาคเหนือ รวมทั้งในบางจังหวัดภาคใต้ ในทางกลับกัน จังหวัดที่มีคะแนนต่ำจะกระจุกตัวอยู่ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือและภาคเหนือที่ติดกับประเทศเมียนมาร์ รวมทั้งในบางจังหวัดภาคกลางและภาคใต้ และสามจังหวัดภาคใต้
การทดสอบด้วยตัวแบบทางเศรษฐมิติ Multiple regression analysis พบว่าปัจจัยสภาพแวดล้อมภายนอก 5 ปัจจัย มีความสัมพันธ์กับคะแนน O-NET อย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ ปัจจัยที่มีความสัมพันธ์ในทางบวก ได้แก่ (1) อัตราการเข้าเรียนในระดับมัธยมศึกษาตอนปลายและอาชีวศึกษา (2) การเข้าถึงถนนสายหลัก (3) การเข้าถึงอินเทอร์เน็ต สำหรับปัจจัยที่มีความสัมพันธ์ในทางลบ ได้แก่ (4) สัดส่วนของครัวเรือนที่มีหนี้สิน และ (5) การมีส่วนร่วมในกิจกรรมสาธารณะ (ซึ่งเป็นตัวชี้วัดความสมดุลระหว่างการเรียนและกิจกรรมสาธารณะ)
จากการวิเคราะห์ผลความแตกต่างระหว่างคะแนน O-NET จริงและคะแนน O-NET ประมาณการจากค่าสัมประสิทธิ์ของตัวแบบของแต่ละจังหวัด ในรูปที่ 2 มี 10 จังหวัดที่มีความแตกต่างกัน ±3 คะแนนขึ้นไป (โดยใช้สีเทาเข้ม) และจังหวัดที่มีความแตกต่างกัน ±1.5 ถึง 3 คะแนน (โดยใช้สีเทาอ่อน) สิ่งที่น่าสนใจจากรูปที่ 2 คือ จังหวัดชายแดนหลายจังหวัดที่ติดกับประเทศเมียนมา ที่มีคะแนน O-NET ต่ำ (ในรูปที่ 1) มีการจัดการศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนปลายในระดับหนึ่งด้วยความคิดริเริ่มของจังหวัดเองจากงบประมาณด้านการศึกษาที่ได้รับ คะแนนที่ต่ำเหล่านี้จึงน่าจะเป็นผลกระทบจากปัจจัยภายนอกที่ต่ำ เช่นเดียวกับในจังหวัดชายแดนที่ติดกับกัมพูชาในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ผู้วิจัยได้สรุปว่าคะแนน O-NET ที่สูง (ต่ำ) ไม่ได้หมายความว่าจังหวัดที่เกี่ยวข้องได้ละเลย หรือไม่ได้มีความพยายามในการจัดการศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย แต่การเพิ่ม “การลงทุนด้านทรัพยากรทางการศึกษา” อย่างเดียวแก่จังหวัดที่มีคะแนน O-NET ต่ำแบบที่เคยดำเนินการมา ไม่เพียงพอ จังหวัดเหล่านี้ ควรได้รับงบประมาณเพิ่มหรือลงทุนเพิ่มในด้านการปรับปรุงสภาพแวดล้อมภายนอก น่าจะมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการปรับปรุงคะแนน O-NET หรือคุณภาพการศึกษาในจังหวัด ซึ่งการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน (ถนนและสภาพแวดล้อมด้าน ICT) จะเป็นการดำเนินการในระยะยาว เพราะไม่สามารถทำได้สำเร็จในชั่วข้ามคืน แต่การสนับสนุนจากภาครัฐในการลดหนี้สินครัวเรือน และการส่งเสริมวิธีการสร้างสมดุลให้กับกิจกรรมชุมชนโดยไม่กีดกันหรือเป็นอุปสรรคต่อเวลาเรียนของเด็กๆ มากเกินไป เป็นมาตรการที่สามารถดำเนินการได้ในระยะเวลาสั้นโดยไม่ต้องใช้เวลามากนัก
ผู้วิจัยยังได้ศึกษาวิเคราะห์ต่อเนื่องไปในส่วนที่เกี่ยวข้องของการพัฒนาอุตสาหกรรมในระดับจังหวัด สำหรับจังหวัดที่มีค่าความคลาดเคลื่อนลดลง (Downward deviation) ในรูปที่ 2 ที่กระจุกตัวอยู่ในภาคตะวันออกและภาคกลางใกล้กรุงเทพมหานคร รวมถึงหลายจังหวัดในภาคตะวันออกเฉียงเหนือและหลายจังหวัดในภาคใต้ คะแนน O-NET ที่สูงในภูมิภาคเหล่านี้ เป็นผลจากปัจจัยสภาพแวดล้อมภายนอกที่เอื้ออำนวย ซึ่งในทางตรงกันข้าม อาจส่งผลเสียต่อหน่วยงานภาครัฐในจังหวัดทำให้ขาดความตระหนักถึงความพยายามในการพัฒนาคุณภาพด้านการศึกษาได้ ส่วนสาเหตุของคะแนน O-NET ที่ต่ำในภูมิภาคเหล่านี้ มาจากการที่จังหวัดให้ความสำคัญกับแรงงานราคาถูกไร้ฝีมือ และสัดส่วนแรงงานภาคการผลิตสูง (เกิน 10%) อาจส่งผลให้คะแนน O-NET ต่ำลง ดังนั้น ในจังหวัดที่มีสัดส่วนแรงงานภาคการผลิตสูง การพัฒนาโครงสร้างอุตสาหกรรมให้สอดคล้องกับโครงสร้างที่ก่อให้เกิดมูลค่าเพิ่มของอุตสาหกรรมในจังหวัดนั้นถือเป็นสิ่งสำคัญ โดยดำเนินการผ่านโครงการริเริ่มต่างๆ ที่ส่งผลโดยตรงต่อคุณภาพการศึกษาในจังหวัด (โครงการริเริ่มที่มุ่งเน้นการสร้างทุนมนุษย์) นอกจากนี้ จังหวัดที่มีแรงงานอพยพจำนวนมาก (ซึ่งตัวแปรนี้ไม่มีความสัมพันธ์ทางสถิติกับสัดส่วนแรงงานภาคการผลิต) และผลสัมฤทธิ์ทางการเรียนที่ต่ำของเด็กต่างชาติที่มีความยากลำบากในการปรับตัวเข้ากับระบบการศึกษาของไทย ล้วนส่งผลกระทบต่อคะแนน O-NET ของจังหวัด ดังนั้น การสร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการศึกษาที่เพียงพอสำหรับเด็กๆ ผู้อพยพก็เป็นอีกมุมมองหนึ่งที่สำคัญเช่นกัน
บทสรุปจากผลการศึกษาของนักวิชาการญี่ปุ่นท่านนี้ ได้แสดงให้เห็นความสำคัญของการยกระดับคุณภาพการศึกษาในการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ในระบบมัธยมปลายที่เชื่อมต่อไปยังระบบอุดมศึกษา ว่าจะต้องขยายมุมมองจากที่เน้นแค่ทรัพยากรทางการศึกษา ให้ครอบคลุมปัจจัยสภาพแวดล้อมอื่นๆในระดับจังหวัด ที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทั้งถนนและเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร การลดหนี้ครัวเรือน การใช้เวลาในการเรียนรู้และความเข้าใจของนักเรียน รวมทั้งนโยบายการพัฒนาอุตสาหกรรมในพื้นที่ (จังหวัด) ที่ต้องมีโครงสร้างอุตสาหกรรมการผลิตที่สร้างมูลค่าเพิ่ม ไม่เน้นแรงงานราคาถูก เน้นการใช้แรงงานที่มีทักษะ และการพัฒนาการศึกษาของบุตรของแรงงานต่างชาติด้วย ผลการวิจัยนี้ ทำให้เห็นถึงแนวทางพัฒนาคุณภาพการศึกษา ที่ต้องใช้แนวทาง/มาตรการที่ครอบคลุมปัจจัยสภาพแวดล้อมอื่นๆ นอกเหนือจากการเพิ่มทรัพยากรการศึกษาผ่านกระทรวงศึกษาธิการ แต่ยังเกี่ยวข้องกับ กระทรวงอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม กระทรวงการคลังและธนาคารแห่งประเทศไทย กระทรวงแรงงาน กระทรวงอุตสาหกรรม และกระทรวงคมนาคม มาทำงานร่วมกันในการกำหนดนโยบาย/มาตรการให้ครอบคลุมปัจจัยที่มีความสัมพันธ์ต่อคุณภาพการศึกษาของประเทศไทย
ดารารัตน์ อานันทนะสุวงศ์
สำนักวิจัย สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล