สรุปร่างพ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข หลังผ่านห้องกมธ. ไม่รวม 110 112 เน้นปลดหนี้คดีแพ่ง
ความขัดแย้งทางการเมืองไทยร่วมสมัยครอบคลุมเวลากว่าสองทศวรรษ เริ่มตั้งแต่ปี 2548 ที่ตามด้วยการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 จากวันนั้นจนถึงปี 2568 สังคมไทยได้เผชิญกับการชุมนุมและการเคลื่อนไหวทางการเมืองมากมายหลายระลอก ไม่ว่าจะเป็นการชุมนุมของคนเสื้อเหลือง คนเสื้อแดง การชุมนุมเรียกร้องรัฐประหาร การชุมนุมต่อต้านรัฐประหาร หรือการชุมนุมของเยาวชนคนรุ่นใหม่ในช่วงปี 2563 ผลที่ตามมาคือคดีความที่ใช้กฎหมายต่อผู้ที่แสดงออกทางการเมือง หลายคนต้องเผชิญกับการดำเนินคดีที่ไม่เป็นธรรมในศาลทหาร หลายคนถูกดำเนินคดีตามกฎหมายที่มีโทษหนัก หรือการตั้งข้อกล่าวหาที่เกินจริง และหลายคนกำลังรับโทษในเรือนจำ
กฎหมายว่าด้วยการนิรโทษกรรมคดีทางการเมือง ถูกเสนอจากทั้งพรรคการเมือง ได้แก่ พรรคครูไทยเพื่อประชาชน พรรครวมไทยสร้างชาติ พรรคก้าวไกลหรือพรรคประชาชน และตามด้วยการเสนอกฎหมายจากภาคประชาชนในนามเครือข่ายนิรโทษกรรมประชาชน ต่อมาวันที่ 9 กรกฎาคม 2568 ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาร่างกฎหมายทั้งสี่ฉบับ โดยพรรคภูมิใจไทยยังเสนอร่างอีกฉบับเข้ามาโดยเขียนไว้ในหลักการว่า ไม่ให้นิรโทษกรรมคดีตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112
16 กรกฎาคม 2568 ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรมีมติรับหลักการร่างกฎหมายสามฉบับ ได้แก่ ฉบับของพรรครวมไทยสร้างชาติ พรรคครูไทยเพื่อประชาชนและฉบับพรรคภูมิใจไทย ซึ่งทั้งสามฉบับนี้หลีกเลี่ยงการใช้คำว่า “นิรโทษกรรม” โดยใช้ชื่อว่า ร่างพระราชบัญญัติสร้างเสริมสังคมสันติสุขแทน และให้ร่างฉบับพรรครวมไทยสร้างชาติเป็นร่างหลักในการพิจารณาในวาระสอง ระหว่างวันที่ 24 กรกฎาคม จนถึงวันที่ 25 กันยายน 2568 คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติสร้างเสริมสังคมสันติสุขพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าวในวาระสองรายมาตรา รวมแปดครั้ง ซึ่งแก้ไขในรายละเอียดไปหลายประเด็น
สรุปร่างพ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข ที่ผ่านจากชั้นกรรมาธิการก่อนจะเข้าสู่ที่ประชุมใหญ่ในวาระที่สองและสาม มีรายละเอียดดังนี้
นิรโทษกรรม 42 ฐานความผิด เว้นมาตรา 110 และมาตรา 112
ร่างพระราชบัญญัติเสริมสร้างสังคมสันติสุข หรือจะเรียกให้เข้าใจกันว่า ร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมฯ กำหนดกรอบเวลาการนิรโทษกรรมครอบคลุมตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2548 ซึ่งเป็นช่วงก่อนการเริ่มชุมนุมของกลุ่มคนเสื้อเหลือง ก่อนการรัฐประหารปี 2549 ไปจนถึงวันที่ 16 กรกฎาคม 2568 ซึ่งเป็นวันที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติรับหลักการร่างกฎหมายทั้งสามฉบับ โดยในบัญชีท้ายของร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมฯ กำหนดฐานความผิดที่ได้รับการนิรโทษกรรมรวม 42 ฐานความผิดซึ่งเพิ่มจากร่างเดิมของพรรครวมไทยสร้างชาติ ที่มีเพียง 12 ฐานความผิด ให้ครอบคลุมกฎหมายอีกหลายฉบับที่มักถูกใช้กับผู้ชุมนุมทางการเมือง เช่น ความผิดตามพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ พ.ร.บ.ชุมนุมฯ ความผิดตามพ.ร.บ.ความสะอาดฯ และความผิดลหุโทษต่างๆ ที่เกิดขึ้นระหว่างการชุมนุม
นอกจากนี้ยังเพิ่มให้ครอบคลุมความผิดที่เกี่ยวข้องกับการแสดงออกทางการเมือง เช่น ความผิดตามประกาศและคำสั่งของคสช. ความผิดฐานหมิ่นประมาทและความผิดเกี่ยวกับพ.ร.บ.คอมพิวเตอร์ฯ
อ่านฐานความผิดทั้งหมด
ทั้งนี้มาตรา 3 ของร่างพระราชบัญญัติระบุชัดเจนว่า ไม่ให้นิรโทษกรรมความผิดฐานทุจริตหรือประพฤติมิชอบ ความผิดที่ทำให้ผู้อื่นถึงแก่ความตายหรือได้รับอันตรายสาหัสตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 297 และข้อสำคัญ คือ ไม่นิรโทษกรรมให้ความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 ซึ่งเป็นประเด็นที่ถกเถียงกันมากที่สุดเพราะในการชุมนุมทางการเมืองหลังปี 2563 จนถึงปัจจุบันมีข้อเรียกร้องให้ปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ ผลจากการเรียกร้องหรือแสดงออกทำให้มีผู้ถูกดำเนินคดีตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112อย่างน้อย 284 คน ในจำนวนนี้เป็นเยาวชน 20 คน การที่ร่างกฎหมายฉบับนี้ไม่ให้นิรโทษกรรมคดีมาตรา 112 จึงทำให้มีข้อถกเถียงว่า เป็นการละเลยใจความสำคัญของความขัดแย้งในปัจจุบัน
แม้ร่างฉบับที่ผ่านจากกรรมาธิการไม่ได้ระบุชัดว่า ไม่ให้นิรโทษกรรมคดีตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 110 แต่เป็นที่เข้าใจโดยปริยายไปแล้วว่า การพิจารณาในวาระ 2 ของร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมฯ ยกเว้นไม่ให้นิรโทษกรรมคดีมาตรา 110 เนื่องจากมาตราดังกล่าวถูกจัดเป็นฐานความผิดที่มีความอ่อนไหวทางการเมืองเช่นเดียวกับมาตรา 112 และไม่ได้ถูกบรรจุอยู่ในบัญชีแนบท้าย ซึ่งความฐานความผิดที่จะได้รับการนิรโทษกรรมด้วย
คณะกรรมการที่มีตัวแทนภาคประชาชน 1 ใน 9 มีอำนาจวินิจฉัยการนิรโทษกรรม
มาตรา 4 ของร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมฯ กำหนดให้มี “คณะกรรมการสร้างเสริมสังคมสันติสุข” ซึ่งจะเป็นองค์กรที่มีอำนาจในการวินิจฉัยชี้ขาดว่าใครจะได้รับการนิรโทษกรรมหรือไม่ คณะกรรมการมี 9 คน ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายเป็นประธาน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมเป็นรองประธาน และมีกรรมการจากหลายภาคส่วน ได้แก่ ปลัดกระทรวงยุติธรรม เลขาธิการคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ผู้ทรงคุณวุฒิทางด้านกฎหมายหรือด้านสิทธิมนุษยชนหรือด้านกระบวนการยุติธรรมทางอาญาสามคนที่มาจากการเสนอชื่อของพรรคร่วมรัฐบาล ฝ่ายค้าน และที่ประชุมอธิการบดีแห่งประเทศไทยจำนวน 3 คนรวมถึงผู้เชี่ยวชาญจากองค์กรภาคประชาสังคมที่ประธานสภาผู้แทนราษฎรเสนอจำนวน 1 คน และปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีเป็นกรรมการและเลขานุการ
องค์ประกอบของคณะกรรมการนี้ค่อนข้างเน้นหนักไปทางฝ่ายรัฐบาลและข้าราชการระดับสูง ซึ่งแตกต่างจากร่างกฎหมายของเครือข่ายภาคประชาชนที่เสนอให้มีตัวแทนจากผู้เสียหายโดยตรงและมีสัดส่วนของภาคประชาสังคมที่มากกว่า
มาตรา 5 กำหนดให้คณะกรรมการมีหน้าที่รับเรื่องร้องขอการนิรโทษกรรม และต้องจัดให้มีช่องทางอำนวยความสะดวกในการร้องขอ นอกจากตัวผู้ถูกดำเนินคดีเองแล้ว ครอบครัวหรือผู้ที่เกี่ยวข้องก็สามารถยื่นเรื่องร้องขอได้เช่นกัน เมื่อได้รับเรื่องร้องขอแล้ว คณะกรรมการมีอำนาจเรียกเอกสารหรือเรียกบุคคลมาให้ข้อมูลหรือข้อเท็จจริง เพื่อประกอบการวินิจฉัย กระบวนการนี้ต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน 180 วัน นับจากการประชุมครั้งแรกของคณะกรรมการ หากจำเป็นสามารถขยายเวลาได้อีกไม่เกินสองครั้ง ครั้งละไม่เกิน 90 วัน รวมแล้วไม่เกิน 360 วัน หรือประมาณหนึ่งปี
นอกจากการวินิจฉัยรายคดีแล้ว คณะกรรมการยังมีหน้าที่จัดทำรายงานผลการดำเนินงาน การประเมินสถานการณ์ และข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการสร้างเสริมสังคมสันติสุขเสนอต่อรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล และเผยแพร่ต่อประชาชน รวมถึงมีหน้าที่สื่อสารสร้างความเข้าใจสาธารณะด้วย
มาตรา 5 วรรคท้ายระบุว่า “คำวินิจฉัยตาม (1) ให้ถือเป็นที่สุด มีผลผูกพันให้หน่วยงานของรัฐในกระบวนการยุติธรรมต้องรับไปดำเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้อง” ประเด็นนี้ไพบูลย์ วราหะไพฑูรย์ ประธานแผนกคดีสิ่งแวดล้อมในศาลปกครองสูงสุดระบุว่า แม้กำหนดให้คำวินิจฉัยชี้ขาดของคณะกรรมการเป็นที่สุด แต่ก็เป็นที่สุดในฝ่ายบริหาร ความดังกล่าวไม่ได้เป็นการตัดอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแต่อย่างใด
ทั้งนี้ตามมาตรา 11 ในร่างฉบับพรรครวมไทยสร้างชาติระบุว่า “ผู้มีสิทธิฟ้องคดีตามมาตรา 42 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ซึ่งประสงค์จะโต้แย้งระเบียบ ประกาศ คำสั่ง คำวินิจฉัยชี้ขาด มติ หรือการกระทำของคณะกรรมการสร้างเสริมสังคมสันติสุข ให้ยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองสูงสุด” ต่อมาที่ประชุมเห็นร่วมกันว่า ควรตัดมาตรา 11 ออกจากร่างฉบับวาระสอง เนื่องจากคำสั่งของคณะกรรมการเป็นคำสั่งและการกระทำทางปกครอง แม้ไม่บัญญัติไว้ในกฎหมายผู้ที่ได้รับผลกระทบย่อมมีสิทธิที่จะยื่นคำร้องโต้แย้งต่อศาลปกครองได้ โดยให้เป็นการร้องในศาลปกครองชั้นต้นก่อน
ผลของการนิรโทษกรรม: ยุติคดี ยุติการบังคับหนี้ ลบประวัติอาชญากรรม
คดีที่จะได้รับการนิรโทษกรรมตามร่างกฎหมายนี้ หากยังไม่ได้ถูกฟ้องคดี หรืออยู่ในระหว่างการสอบสวน ให้พนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการระงับหรือยุติการสอบสวนหรือการฟ้องคดีทันที หากถูกฟ้องคดีแล้ว และคดีกำลังอยู่ระหว่างการพิจารณาของศาล ให้ศาลยุติการพิจารณาและจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ ไม่ว่าคดีจะอยู่ในศาลชั้นใด ในกรณีที่ศาลมีคำพิพากษาแล้ว ให้ถือว่าผู้นั้นไม่เคยต้องคำพิพากษาว่าได้กระทำความผิดนั้น และหากผู้นั้นกำลังรับโทษอยู่ ไม่ว่าจะเป็นการจำคุกหรือการควบคุมตัวในลักษณะใดก็ตามให้การลงโทษนั้นสิ้นสุดลงและปล่อยตัวผู้นั้นไปทันที รวมถึงให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องลบข้อมูลประวัติความผิดทางอาญานั้นออก ซึ่งหมายความว่าผู้ที่ได้รับการนิรโทษกรรมจะไม่มีประวัติคดีอาญาติดตัว
ร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมฯ ฉบับนี้ถือเป็นการนิรโทษกรรมครั้งแรกที่รวมคดีความทางแพ่ง และวางหลักการที่ชัดเจนในเรื่องของคดีแพ่ง โดยแยกระหว่างคดีที่เกี่ยวข้องกับหน่วยงานของรัฐกับคดีที่เกี่ยวข้องกับเอกชนและประชาชนทั่วไป สำหรับคดีแพ่งที่เกี่ยวข้องกับหน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจ หากการกระทำที่ได้รับการนิรโทษกรรมก่อให้เกิดความเสียหายแก่หน่วยงานเหล่านี้ ให้การดำเนินคดีทางแพ่งสิ้นสุด และหน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจนั้นไม่สามารถฟ้องร้องเพิ่มเติมได้ หากศาลมีคำพิพากษาให้ชำระค่าเสียหายแล้ว การชำระหนี้หรือการบังคับคดีก็ให้ยุติลงด้วย แต่หลักการนี้ไม่ใช้กับคดีแพ่งที่เกี่ยวข้องกับประชาชนทั่วไป การที่ผู้ใดได้รับการนิรโทษกรรมตามกฎหมายนี้ ไม่เป็นการตัดสิทธิของเอกชนหรือประชาชนทั่วไปที่ได้รับผลกระทบจากการกระทำของผู้นั้นในการที่จะใช้สิทธิเรียกร้องค่าเสียหายทางแพ่ง
มาตรการพิเศษสำหรับเยาวชน: โอกาสที่สอง?
ร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรมฯ ได้เพิ่มมาตรา 9/1 เข้ามาใหม่ เพื่อจัดการกับกรณีของเยาวชนที่อายุต่ำกว่า 18 ปีในขณะกระทำความผิด แม้ว่าคดีของพวกเขาจะเป็นข้อหาที่ไม่เข้าข่ายการนิรโทษกรรมตามกฎหมายนี้ก็ตาม หากเยาวชนเหล่านี้ร้องขอและคณะกรรมการเห็นว่าเป็นการสมควรเพื่อสร้างสังคมสันติสุข คณะกรรมการสามารถจัดทำแผนแก้ไขบำบัดฟื้นฟูแล้วเสนอไปยังพนักงานอัยการเพื่อพิจารณาใช้มาตรการพิเศษแทนการดำเนินคดีอาญา หรือในกรณีที่คดีอยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลแล้ว ให้พนักงานอัยการยื่นคำร้องต่อศาลขอให้ใช้มาตรการสั่งยุติคดีโดยไม่ต้องมีคำพิพากษา
ความดังกล่าวเป็นข้อเสนอของณัฐวุฒิ ใสยเกื้อ ประธานกรรมาธิการ ซึ่งเข้าใจได้ว่า มีเจตนาเสนอเพื่อการนิรโทษกรรมคดีมาตรา 112 ของเด็กและเยาวชนทางอ้อม และการกำหนดให้ “ร้องขอ” หรือเลี่ยงไปปรับใช้กระบวนการตามกฎหมายที่มีอยู่ ซึ่งอาจมีผลทำให้คดีเด็กและเยาวชนต้องมีขั้นตอนเพิ่มเติมในการเข้าถึงการนิรโทษกรรม อย่างไรก็ดีมาตรการคล้ายกันนี้ก็กำหนดไว้อยู่แล้วในพ.ร.บ.ศาลเยาวชนและครอบครัวและวิธีพิจารณาคดีเยาวชนและครอบครัว 2553 เด็กและเยาวชนที่ถูกดำเนินคดีสามารถเข้ารับการแก้ไขบำบัดฟื้นฟูหากยินยอมและเข้าองค์ประกอบที่กฎหมายกำหนด
ข้อมูลจากศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนระบุว่า เยาวชนที่ถูกดำเนินคดีตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 ที่ศูนย์ทนายฯให้ความช่วยเหลือ 20 คนนั้นเข้ากระบวนการตามพ.ร.บ.ศาลเยาวชนฯ ไปเกือบหมดแล้ว ยกเว้นเพียงสามคนที่ไม่เข้ากระบวนการและยืนยันที่จะต่อสู้คดี ได้แก่ เพชร-ธนกรและบีมที่คดีอยู่ในชั้นอุทธรณ์ และสายน้ำ-นภสินธุ์ที่มีหนึ่งคดีศาลอุทธรณ์ยกฟ้องและถึงที่สุดแล้ว และอีกหนึ่งคดีอยู่ระหว่างฎีกา ดังนั้นหากต้อง “ร้องขอ” อีกชั้นหนึ่งตามกระบวนการของร่างฉบับนี้ ก็ไม่ได้เป็นการนิรโทษกรรมคดีมาตรา 112 ของเยาวชนในทันที อาจไม่เกิดผลลัพธ์ที่แตกต่างกับกระบวนการตามกฎหมายที่มีอยู่แล้ว