อยู่ไทยโกงแล้วคุ้ม ตรวจสอบอ่อน ดุลพินิจซื้อได้ ทางรอด=ไม่ยอมให้ใครโกง

ในประเทศไทย คอร์รัปชั่นไม่ใช่เพียงปัญหาของ “คนโกง” ไม่กี่คน แต่เป็นปัญหาเชิงระบบที่ทำให้การโกงยัง “คุ้มค่า” ต้นทุนของการถูกจับต่ำ กลไกตรวจสอบอ่อนแรง และอำนาจดุลพินิจจำนวนมากสามารถถูกแปรเปลี่ยนเป็น “สินค้า” ที่ซื้อขายได้ด้วยเงิน

เมื่อโครงสร้างเช่นนี้ดำรงอยู่ การทุจริตจึงไม่ใช่อุบัติเหตุของระบบราชการหรือการเมือง แต่กลายเป็นกลไกที่แทรกอยู่ในวิธีจัดสรรอำนาจ งบประมาณ และโอกาสทางเศรษฐกิจของประเทศ ยิ่งระบบเปิดช่องให้ผู้มีอำนาจใช้ดุลพินิจโดยขาดความรับผิดรับชอบมากเท่าใด การโกงก็ยิ่งฝังลึกและยากต่อการถอนรากมากเท่านั้น

คุณบรรยง พงษ์พานิช กรรมการ องค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) และประธานกรรมการบริหาร ธนาคารเกียรตินาคินภัทร จำกัด (มหาชน) คือหนึ่งในผู้ที่เฝ้ามองและทำงานในสนามต่อต้านคอร์รัปชั่นไทยมายาวนานกว่า 15 ปี จากจุดเริ่มต้นในฐานะนายธนาคารที่สนับสนุนสื่อเชิงตรวจสอบ เขาค่อยๆ ก้าวเข้าสู่บทบาทในองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน และได้เห็นทั้งพัฒนาการของฝ่ายต้านโกง และการปรับตัวของฝ่ายที่หาช่องทางโกงอย่างใกล้ชิด

ตลอดช่วงเวลาดังกล่าว สังคมไทยดูเหมือนจะตื่นตัวกับปัญหาคอร์รัปชั่นมากขึ้น มีองค์กร มีแคมเปญ มีเวทีรณรงค์ และมีคำประกาศว่าจะ “ไม่โกง” เกิดขึ้นมากมาย แต่ตัวชี้วัดกลับสะท้อนภาพอีกด้าน คะแนนการรับรู้คอร์รัปชันของไทยลดลง ขณะที่อันดับของประเทศถอยหลังเมื่อเทียบกับหลายประเทศที่เคยอยู่ตามหลัง นั่นทำให้เกิดคำถามสำคัญว่า เหตุใดความพยายามจำนวนมากจึงยังไม่สามารถทำให้ระบบเปลี่ยนได้จริง

สำหรับคุณบรรยง คำตอบอยู่ที่การมองคอร์รัปชั่นให้ลึกกว่าเรื่องศีลธรรมส่วนบุคคล เพราะการโกงไม่ได้พรากไปเพียงเงินภาษีของรัฐ แต่ยังบิดเบือนการลงทุน ทำให้ทรัพยากรไหลผิดทาง ทำให้เศรษฐกิจโตผิดรูป และทำให้ประชาชนเสียโอกาสโดยไม่รู้ตัว

ทางรอดของไทยจึงไม่ใช่แค่การสอนให้คนรุ่นใหม่ “โตไปไม่โกง” แต่ต้องสร้างสังคมที่ “โตไปไม่ยอมให้ใครโกง” ผ่านระบบที่ลดอำนาจผูกขาด ลดดุลพินิจ เพิ่มความรับผิดรับชอบ และทำให้การโกงไม่คุ้มอีกต่อไป

จากนายแบงก์สู่สนามต้านโกง: 15 ปีที่ไทยตื่นตัวขึ้น แต่คะแนนคอร์รัปชันกลับถอยหลัง

คุณบรรยง พงษ์พานิช เล่าว่า จุดเริ่มต้นที่ทำให้เขาเข้ามาสนใจและมีส่วนร่วมกับงานต่อต้านคอร์รัปชันอย่างจริงจัง เกิดขึ้นราว 15 ปีก่อน จากการที่รุ่นน้องในแวดวงสื่อกลุ่มหนึ่งต้องการก่อตั้งสำนักข่าวไทยพับลิก้า เพื่อทำงานข่าวเชิงลึกในประเด็นที่ไม่ชอบมาพากล โดยมีแกนหลักอยู่ที่การตรวจสอบ ความโปร่งใส และการตั้งคำถามต่อการใช้อำนาจ

ในช่วงนั้น คุณบรรยงเข้าไปช่วยสนับสนุนและเขียนบทความให้กับสำนักข่าวดังกล่าว บทความนั้นมีชื่อว่า “คอร์รัปชัน เรื่องต้องลุกขึ้นมาสู้จริงจังเสียที” ซึ่งต่อมากลายเป็นจุดเริ่มต้นสำคัญที่ทำให้เขาถูกเชิญไปบรรยายเรื่องคอร์รัปชันในหลายเวที

หนึ่งในเวทีที่คุณบรรยงไปบรรยายคือ วตท. และจากการขับเคลื่อนในช่วงเวลานั้น ก็พัฒนาต่อไปสู่การก่อตั้งองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน ทำให้คุณบรรยงทำงานด้านนี้ต่อเนื่องมาราว 15 ปี จากนายธนาคารที่เริ่มต้นจากการสนับสนุนสื่อเชิงตรวจสอบ เขาค่อยๆ กลายเป็นหนึ่งในคนที่มีบทบาทสำคัญในสนามต่อต้านคอร์รัปชันของไทย

อย่างไรก็ตาม เมื่อมองย้อนกลับไป คุณบรรยงยอมรับว่า แม้ตลอดหลายปีที่ผ่านมา ประเทศไทยจะมีความพยายามจากหลายฝ่ายมากขึ้น ทั้งการตั้งองค์กร การรณรงค์ การจับมือเลิกโกง และการพูดเรื่องต่อต้านคอร์รัปชันอย่างกว้างขวาง แต่ผลลัพธ์ที่สะท้อนออกมาผ่านตัวชี้วัดกลับยังไม่ดีขึ้นอย่างที่ควรจะเป็น

คุณบรรยงอธิบายผ่านคะแนน Corruption Perception Index หรือดัชนีการรับรู้การทุจริต โดยระบุว่า ในช่วงเริ่มต้น ประเทศไทยมีคะแนนอยู่ที่ 38 คะแนน และอยู่ในอันดับประมาณ 75 ของโลก แต่ปัจจุบันคะแนนลดลงเหลือ 33 คะแนน และอันดับตกไปอยู่ประมาณ 116

ในมุมของคุณบรรยงตัวเลขนี้สะท้อนว่าไทยไม่ได้เพียงหยุดนิ่ง แต่กำลังถดถอยลงเมื่อเทียบกับประเทศอื่น แม้บางคนอาจปลอบใจตัวเองว่า คะแนนของไทยไม่ได้แย่ลงมาก เพียงแต่อันดับลดลงเพราะประเทศอื่นพัฒนาดีขึ้น แต่สำหรับคุณบรรยง นั่นยิ่งสะท้อนปัญหาที่ชัดกว่าเดิมว่า ประเทศที่เคยตามหลังไทยกำลังแซงหน้าไทยไปแล้ว

คุณบรรยงยกตัวอย่างจีน อินเดีย เวียดนาม อินโดนีเซีย และฟิลิปปินส์ ซึ่งในอดีตเคยอยู่หลังไทย แต่ปัจจุบันกลับพัฒนาด้านการรับรู้ปัญหาคอร์รัปชันจนทำได้ดีกว่าไทย ขณะที่ประเทศที่ยังอยู่ลำดับหลังไทยเหลือเพียงบางกลุ่ม เช่น เกาหลีเหนือ หรือประเทศที่มีลักษณะการปกครองแบบเผด็จการบางแห่ง

คุณบรรยงกล่าวในเชิงเปรียบเทียบว่า ไทยยังพอ “ชนะ” ประเทศเหล่านั้นอยู่บ้าง แต่ประเด็นสำคัญไม่ได้อยู่ที่การดูว่าไทยยังดีกว่าใคร หากอยู่ที่การทำความเข้าใจว่าเหตุใดโครงสร้างอำนาจของประเทศจึงยังล่อแหลมต่อคอร์รัปชัน โดยเฉพาะเมื่ออำนาจมีลักษณะรวมศูนย์ ตรวจสอบได้ยาก และเปิดช่องให้เกิดการบิดเบือนผลประโยชน์

ในมุมของคุณบรรยง ปัญหาใหญ่ของไทยจึงไม่ได้อยู่แค่การโกงเป็นรายกรณี แต่อยู่ที่โครงสร้างอำนาจที่สะสมและสร้างต่อกันมายาวนาน จนทำให้ “นวัตกรรมของฝั่งโกง” เดินหน้าเร็วกว่านวัตกรรมของฝั่งต่อต้านอย่างมาก

คอร์รัปชันจึงไม่ได้หยุดอยู่ที่รูปแบบเดิมๆ แต่ปรับตัวไปตามกลไกอำนาจ กฎหมาย ช่องว่างเชิงระบบ และความอ่อนแอของสถาบันตรวจสอบ ขณะที่ฝ่ายต่อต้านยังต้องต่อสู้กับโครงสร้างที่ซับซ้อน ทั้งกฎหมาย กระบวนการยุติธรรม การเมือง ระบบราชการ และแรงจูงใจทางเศรษฐกิจที่เชื่อมโยงกันทั้งหมด

สมการคอร์รัปชัน: เมื่อผลประโยชน์สูงกว่าโทษ และดุลพินิจกลายเป็นสินค้า

คุณบรรยงอธิบายว่า ทฤษฎีที่ใช้อธิบายการเกิดขึ้นและการดำรงอยู่ของคอร์รัปชันมีอยู่หลายแนวคิด แต่มีสองทฤษฎีหลักที่มักถูกหยิบมาใช้เป็นกรอบอธิบายปัญหานี้อยู่บ่อยครั้ง

ทฤษฎีแรกมองคอร์รัปชันผ่านกรอบ “ผลประโยชน์และต้นทุน” โดยอธิบายว่า คนจะตัดสินใจโกงเมื่อผลประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับสูงกว่าต้นทุนที่คาดว่าจะต้องจ่าย หากถูกจับและถูกลงโทษ กล่าวอีกอย่างคือ การโกงจะยังเกิดขึ้นตราบใดที่ “ผลตอบแทนจากการทุจริต” มากกว่า “โทษที่จะได้รับ หรือโอกาสในการถูกจับและลงโทษ"

กรอบคิดนี้ทำให้เห็นว่า การเพิ่มโทษเพียงอย่างเดียวอาจไม่เพียงพอ เพราะแม้บทลงโทษจะรุนแรงขึ้นมาก แต่หากโอกาสถูกตรวจพบ ถูกดำเนินคดี และถูกลงโทษจริงยังต่ำ ต้นทุนที่คาดว่าจะเกิดขึ้นก็ยังต่ำอยู่ดี ในสถานการณ์เช่นนี้ การคอร์รัปชันจึงยังอาจถูกมองว่า “คุ้มค่า” สำหรับคนที่คิดจะโกง

คุณบรรยงย้ำว่า โอกาสที่จะถูกจับได้และถูกลงโทษจริงไม่ได้ขึ้นอยู่กับหน่วยงานต่อต้านคอร์รัปชันเพียงลำพัง แต่ขึ้นอยู่กับกระบวนการยุติธรรมทั้งระบบ ตั้งแต่การตรวจสอบ การสอบสวน การฟ้องร้อง ไปจนถึงการตัดสินคดี หากกลไกเหล่านี้อ่อนแอ ต่อให้มีกฎหมายเข้มงวดเพียงใด ก็อาจไม่ทำให้ต้นทุนของการโกงสูงขึ้นจริง

มากไปกว่านั้น เงินทุนยังมีแนวโน้มไหลเข้าสู่ภาคส่วนที่เปิดช่องให้คอร์รัปชันได้ง่าย เมื่อระบบเอื้อให้ธุรกิจที่พึ่งพาการทุจริตเติบโตและทำกำไรได้สูงทรัพยากร เงินทุน และอำนาจต่อรองย่อมไหลไปกระจุกตัวอยู่กับธุรกิจเหล่านี้มากขึ้น

เมื่อกลุ่มผลประโยชน์สะสมอำนาจได้มากพอ ปัญหาจึงไม่หยุดอยู่แค่การแสวงหากำไรจากช่องโหว่ของระบบ แต่ยังอาจย้อนกลับไปบิดเบือนกลไกตรวจสอบและกระบวนการยุติธรรมตั้งแต่ต้นทาง ไม่ว่าจะเป็นชั้นสอบสวน ชั้นฟ้องร้อง ไปจนถึงชั้นตัดสินคดี

อีกทฤษฎีหนึ่งที่คุณบรรยงหยิบมาอธิบาย คือแนวคิดของศาสตราจารย์โรเบิร์ต คลิตการ์ด หรือ Robert Klitgaard ซึ่งเคยเป็นที่ปรึกษาด้านการต่อต้านคอร์รัปชันให้กับหลายรัฐบาล และเคยมาประเทศไทย แนวคิดนี้อธิบายคอร์รัปชันผ่านสมการว่าคอร์รัปชันเท่ากับ Monopoly บวก Discretion ลบ Accountability หรือพูดให้ง่ายขึ้นคือ คอร์รัปชันเกิดจากอำนาจผูกขาด บวกกับอำนาจดุลพินิจ และจะลดลงได้ด้วยความรับผิดรับชอบ

Monopoly หรืออำนาจผูกขาด หมายถึงอำนาจที่กระจุกตัวอยู่ในมือของคนหรือหน่วยงานบางกลุ่ม โดยเฉพาะอำนาจรัฐ ซึ่งโดยธรรมชาติเป็นอำนาจผูกขาดอยู่แล้ว เพราะรัฐเป็นผู้มีอำนาจออกใบอนุญาต อนุมัติโครงการ หรือกำหนดกติกาที่คนในสังคมต้องปฏิบัติตาม

ส่วนDiscretion คืออำนาจในการใช้ดุลพินิจ หากกฎหมายหรือกติกาเปิดช่องให้เจ้าหน้าที่หรือผู้มีอำนาจใช้ดุลพินิจได้มาก ดุลพินิจนั้นก็อาจกลายเป็น “สินค้า” ของการคอร์รัปชันได้ เพราะผู้ที่ต้องการผลลัพธ์บางอย่างสามารถจ่ายหรือแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ เพื่อให้ดุลพินิจถูกใช้ไปในทางที่ตนต้องการ

ขณะที่ Accountability หรือความรับผิดรับชอบ คือปัจจัยที่ช่วยลดคอร์รัปชัน หากระบบมีความโปร่งใส สังคมตรวจสอบได้ และมีกลไกควบคุมที่เข้มแข็ง โอกาสเกิดคอร์รัปชันก็จะลดลง

แต่สำหรับประเทศไทย คุณบรรยงมองว่าปัญหาซับซ้อนกว่านั้น เพราะกลไกที่ควรทำหน้าที่ตรวจสอบและควบคุม กลับสามารถกลายเป็น “สินค้า” ได้เช่นกัน กล่าวคือ องค์กรที่ถูกตั้งขึ้นมาเพื่อถ่วงดุลอำนาจรัฐและตรวจสอบการทุจริต ก็อาจถูกครอบงำ หรือถูกดึงเข้าไปอยู่ในโครงสร้างผลประโยชน์เสียเอง

เมื่อองค์กรตรวจสอบถูกครอบงำ โครงสร้างต้านโกงจึงอ่อนแรง

เมื่อถูกถามถึงหน่วยงานอย่าง ป.ป.ช. สตง. หรือ ป.ป.ท. คุณบรรยงอธิบายว่า เจตนารมณ์เดิมของการตั้งองค์กรอิสระเหล่านี้ คือการสร้างกลไกมาคานอำนาจ Monopoly ของรัฐ โดยองค์กรเหล่านี้เกิดขึ้นตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งมีแนวคิดสำคัญอยู่สามเรื่อง

เรื่องแรก คือการทำให้รัฐมีความมั่นคงและต่อเนื่อง พรรคการเมืองเข้มแข็ง และมีพรรคการเมืองขนาดใหญ่ ซึ่งสอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาประชาธิปไตยที่ดีในต่างประเทศ

เรื่องที่สอง คือเมื่อรัฐเข้มแข็งขึ้น ก็จำเป็นต้องมีองค์กรตรวจสอบเพื่อคานอำนาจรัฐ ทั้งในแง่การตรวจสอบคอร์รัปชันและการตรวจสอบความถูกต้อง จึงเกิดองค์กรอย่าง ป.ป.ช. ศาลรัฐธรรมนูญ และ กกต. โดยตั้งใจให้องค์กรเหล่านี้มีความเป็นอิสระ

เรื่องที่สาม คือการกระจายอำนาจและทรัพยากรออกจากส่วนกลาง จนนำไปสู่การเกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น อบต. และ อบจ.

อย่างไรก็ตาม คุณบรรยงมองว่า เมื่อมาถึงภาคปฏิบัติ เจตนารมณ์เหล่านี้กลับถูกครอบงำ ความเป็นอิสระขององค์กรตรวจสอบถูกแทรกแซงโดยผู้มีอำนาจ ไม่ว่าจะเป็นนักการเมืองหรืออำนาจแบบเผด็จการ ซึ่งในมุมของคุณบรรยงมีลักษณะคล้ายกันในแง่การเข้าไปบิดเบือนโครงสร้างตรวจสอบ

เมื่อองค์กรที่ควรทำหน้าที่ถ่วงดุลไม่สามารถเป็นอิสระได้จริง โครงสร้างทั้งระบบจึงบิดเบือนตามไปด้วย และทำให้คอร์รัปชันยังดำรงอยู่ต่อไปได้ แม้ประเทศจะมีองค์กรตรวจสอบจำนวนมากก็ตาม

กล่าวอีกทางหนึ่ง ปัญหาของไทยไม่ได้อยู่ที่การไม่มีองค์กรตรวจสอบ แต่อยู่ที่องค์กรเหล่านั้นไม่สามารถทำงานได้ตามเจตนารมณ์เดิมอย่างเต็มที่ เมื่อกลไกตรวจสอบถูกครอบงำหรืออ่อนแรง อำนาจผูกขาดและดุลพินิจจึงยังคงทำงานได้โดยมีต้นทุนต่ำ และทำให้คอร์รัปชันฝังลึกอยู่ในโครงสร้างของประเทศ

ภาคประชาสังคม สื่อ และสถาบันอิสระยังอ่อนแรง เปิดช่องให้คอร์รัปชันเฟื่องฟู

คุณบรรยงขยายความต่อว่าอีกปัจจัยสำคัญที่ทำให้คอร์รัปชันในไทยยังไม่หมดไป คือภาคประชาสังคม สื่อ และสถาบันอิสระที่ยังอ่อนแรง

ในสังคมที่พัฒนาแล้ว ภาคประชาสังคมหรือ civil society ถือเป็นองค์ประกอบสำคัญของประชาธิปไตยและการตรวจสอบอำนาจรัฐ เพราะเป็นพื้นที่ที่อยู่นอกเหนือจากทั้งรัฐและทุน แต่มีบทบาทในการจับตา ตรวจสอบ และตั้งคำถามต่อการใช้อำนาจ โดยเฉพาะเมื่อกลไกทางการเมืองหรือระบบราชการไม่สามารถตรวจสอบตัวเองได้อย่างเพียงพอ

ในมุมของคุณบรรยง ภาคประชาสังคมประกอบด้วยอย่างน้อยสามส่วนสำคัญ ส่วนแรกคือองค์กรไม่แสวงหากำไร หรือ NGO ที่ทำงานด้านสังคม ส่วนที่สองคือสถาบันวิชาการอิสระหรือ think tank ที่ทำหน้าที่เป็น policy watch คอยติดตาม วิพากษ์วิจารณ์ และตรวจสอบนโยบายของรัฐ และส่วนที่สามคือสื่อมวลชน ซึ่งมีหน้าที่ติดตาม ตรวจสอบ และสื่อสารข้อมูลต่อสาธารณะ

อย่างไรก็ตาม จากการสังเกตของคุณบรรยง ภาคประชาสังคมของไทยยังไม่เข้มแข็งพอ โดยเฉพาะองค์กรไม่แสวงหากำไรที่ยังขาดทรัพยากร ทั้งในแง่เงินทุนและบุคลากรที่มีความสามารถ ขณะที่ think tank หรือสถาบันวิชาการอิสระของไทยก็ยังมีจำนวนน้อยมากเมื่อเทียบกับหลายประเทศ

คุณบรรยงยกตัวอย่างว่า สังคมที่พัฒนาแล้วอย่างสหรัฐฯ มี think tank หลายร้อยแห่ง จีนเองก็มีราวสองร้อยแห่ง ส่วนเยอรมนีก็มีเป็นร้อยแห่งเช่นกัน แต่สำหรับไทย สถาบันลักษณะนี้ที่เป็นที่รู้จักยังมีเพียงไม่กี่แห่ง เช่น ทีดีอาร์ไอ หรือสถาบันอนาคตไทยศึกษา แม้ช่วงหลังจะเริ่มมีเพิ่มขึ้นบ้าง แต่โดยรวมยังถือว่าขาดทั้งทรัพยากรและพัฒนาการที่เพียงพอ

สำหรับสื่อมวลชน คุณบรรยงมองว่าสื่อไทยพัฒนาขึ้นมากในช่วงสิบกว่าปีที่ผ่านมา และถือเป็นพัฒนาการที่ดี เพราะเทคโนโลยีและ disruption ทำให้สื่อแตกตัวมากขึ้น มีผู้เล่นหลากหลายขึ้น และเกิดการแข่งขันมากขึ้น

สถานการณ์นี้ต่างจากเมื่อราว 20 ปีก่อน ซึ่งสื่อสิ่งพิมพ์มีเพียงไม่กี่สำนัก สื่อโทรทัศน์ก็มีจำนวนจำกัด ทำให้โครงสร้างสื่อมีลักษณะเป็น oligopoly หรือเป็นตลาดที่มีผู้เล่นรายใหญ่เพียงไม่กี่รายที่ครอบครองพื้นที่ข่าวสารจำนวนมาก เมื่อโครงสร้างเป็นแบบนั้น สื่อก็มีโอกาสถูกอำนาจครอบงำได้ง่ายกว่าปัจจุบัน

แต่แม้สื่อจะหลากหลายขึ้น คุณบรรยงก็ยังเห็นว่าสื่อไทยกำลังเผชิญปัญหาขาดทรัพยากรเช่นกัน และปัญหานี้ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะกับสื่อเท่านั้น แต่สะท้อนภาพใหญ่ของสังคมไทยที่ทรัพยากรไม่ได้ไหลไปสู่ภาคส่วนที่จำเป็นต่อการพัฒนาประเทศมากพอ

คุณบรรยงมองว่า สาเหตุสำคัญมาจากโครงสร้างสถาบันที่บิดเบือน เมื่อสถาบันบิดเบือน กลไกของประเทศก็จะเอื้อประโยชน์ให้กับคนกลุ่มเล็กที่สามารถคุมอำนาจและคุมทรัพยากรได้ ขณะที่ภาคส่วนที่ควรทำหน้าที่ตรวจสอบหรือผลักดันการพัฒนาในระยะยาว เช่น NGO, think tank และสื่อ กลับมีทรัพยากรจำกัด

คุณบรรยงเชื่อมโยงประเด็นนี้กับแนวคิดของ James A. Robinson และ Daron Acemoglu โดยอธิบายว่า การพัฒนาประเทศขึ้นอยู่กับคุณภาพของสถาบัน เช่น ประชาธิปไตย สถาบันการศึกษา และสถาบันกฎหมาย เป็นสำคัญ หากประเทศใดมีโครงสร้างสถาบันอ่อนแอ ก็ยากที่จะพัฒนาและเติบโตได้อย่างยั่งยืน

ในทางตรงกันข้าม ประเทศพัฒนาแล้วส่วนใหญ่มักมีสถาบันแบบ inclusive คือเป็นโครงสร้างที่ดึงคนส่วนใหญ่เข้ามาอยู่ในระบบ และบริหารจัดการเพื่อประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ ไม่ใช่เพื่อคนกลุ่มเล็กที่ครอบงำอำนาจและทรัพยากร

ในประเด็นนี้ คุณบรรยงยังกล่าวถึงข้อสังเกตของศาสตราจารย์โรบินสันที่มองว่า ประเทศไทยอาจยังไม่ถึงขั้นเป็น failed state หรือรัฐล้มเหลว แต่มีลักษณะของpaper state คือรัฐที่ดูมีโครงสร้าง กฎหมาย และกลไกต่างๆ ครบถ้วนบนกระดาษ แต่กลับอ่อนแอในการบังคับใช้และการทำให้ระบบเหล่านั้นทำงานได้จริง

คุณบรรยงอธิบายว่า ภาวะเช่นนี้เป็นโครงสร้างที่อันตราย เพราะหากรัฐมีเพียง “รูปแบบ” ของสถาบัน แต่ขาดประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมาย ขาดความเป็นอิสระของกลไกตรวจสอบ และไม่สามารถทำให้ความยุติธรรมเกิดขึ้นได้จริง ก็อาจค่อยๆ สะสมความเปราะบางจนพัฒนาไปสู่ภาวะรัฐล้มเหลวได้ในระยะยาว

ด้วยเหตุนี้ สื่อจึงควรติดตามประเด็นนี้อย่างจริงจัง และช่วยตีแผ่ให้สังคมเข้าใจว่า นี่เป็นความเสี่ยงเชิงโครงสร้างที่ประเทศกำลังเผชิญอยู่ หากสังคมไม่ตระหนักและไม่ผลักดันให้กลไกต่างๆ ทำงานจริง ประเทศก็อาจติดอยู่กับรัฐที่ดูดีในเอกสาร แต่ล้มเหลวในทางปฏิบัติ

ในภาพรวม คุณบรรยงมองว่าปัญหาคอร์รัปชันไม่ได้แยกขาดจากความอ่อนแอของสถาบัน ความไม่เข้มแข็งของภาคประชาสังคม หรือการขาดแคลนทรัพยากรของสื่อและสถาบันวิชาการอิสระ ตรงกันข้าม สิ่งเหล่านี้เชื่อมโยงกันทั้งหมด

เมื่อกลไกตรวจสอบอ่อนแอ อำนาจรัฐและผลประโยชน์ทางธุรกิจก็ยิ่งมีพื้นที่มากขึ้นในการบิดเบือนกติกา และเมื่อกติกาถูกบิดเบือน ทรัพยากรก็ยิ่งไหลไปสู่กลุ่มที่ได้เปรียบจากระบบเดิม มากกว่าจะไหลไปสู่ภาคส่วนที่ช่วยพัฒนาประเทศในระยะยาว

คอร์รัปชันไม่ใช่แค่เงินรัฐรั่ว แต่ทำให้ประเทศลงทุนผิดทาง โตผิดรูป และเสียอนาคต

เมื่อเชื่อมโยงคอร์รัปชันเข้ากับเศรษฐกิจ คุณบรรยงมองว่าผลเสียของคอร์รัปชันรุนแรงกว่าจำนวนเงินที่ถูกโกงไปมาก เพราะหากเงินงบประมาณถูกโกงไป ผลเสียโดยตรงคือเงินหายจากระบบ แต่ผลเสียที่ใหญ่กว่านั้นคือการบิดเบือนการจัดสรรทรัพยากรของประเทศ

ในมุมของคุณบรรยง คอร์รัปชันทำให้นโยบายการคลังอาจถูกใช้ไปกับสิ่งที่ไม่ก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด โครงการลงทุนบางโครงการอาจถูกผลักดันเพราะมีแรงจูงใจจากคอร์รัปชัน มากกว่าความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจจริง และการใช้จ่ายภาครัฐอาจไหลไปสู่โครงการที่ให้ผลประโยชน์กับคนบางกลุ่ม มากกว่าประเทศโดยรวม

คุณบรรยงอธิบายต่อว่า เมื่อคอร์รัปชันเกิดขึ้น ตลาดก็จะถูกบิดเบือนตามไปด้วย เพราะคอร์รัปชันมีผลในการชักจูงให้ทรัพยากร ทั้งเงินลงทุนและทรัพยากรมนุษย์ ไหลไปสู่สิ่งที่ไม่ควรลงทุน

โดยธรรมชาติของระบบเศรษฐกิจ ทรัพยากรมักไหลไปสู่ภาคที่ให้ผลตอบแทนหรือกำไรสูงกว่า ดังนั้น หากภาคธุรกิจใดสามารถทำกำไรสูงจากคอร์รัปชัน หรือเป็น corruptible sector คือธุรกิจที่ใช้คอร์รัปชันเพื่อสร้างความได้เปรียบ แข่งขันเหนือคู่แข่ง กีดกันการแข่งขัน หรือล็อกสเป็กได้ ทรัพยากรก็จะไหลเข้าไปสู่ภาคเหล่านั้นมากขึ้น ทั้งที่ภาคธุรกิจเหล่านี้อาจไม่ได้สร้างประโยชน์แท้จริงต่อเศรษฐกิจโดยรวม

ปัญหาคอร์รัปชันยังอาจเชื่อมโยงเข้ากับปัญหาการขาดดุลการคลังและขาดดุลแฝด โดยคุณบรรยงอธิบายว่า การขาดดุลการคลังคือการที่รัฐใช้จ่ายมากกว่ารายได้ ซึ่งคอร์รัปชันส่งผลได้ทั้งสองด้าน

ในด้านรายได้ คอร์รัปชันในการจัดเก็บภาษีทำให้รัฐมีรายได้ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น ส่วนในด้านรายจ่าย คอร์รัปชันในการใช้เงินภาษีทำให้รายจ่ายสูงเกินควร หรือถูกใช้ไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ

ขณะที่อีกด้านหนึ่งของปัญหาขาดดุลแฝดคือดุลบัญชีเดินสะพัด ซึ่งเกี่ยวข้องกับการค้าและการลงทุน หากรัฐเร่งลงทุนในโครงการที่เอื้อให้เกิดคอร์รัปชันได้ ก็อาจนำไปสู่การนำเข้าที่สูงขึ้น และทำให้ดุลบัญชีเดินสะพัดเผชิญแรงกดดันมากขึ้นตามไปด้วย

ด้วยเหตุนี้ สำหรับคุณบรรยง คอร์รัปชันจึงไม่ใช่เพียงปัญหาเชิงศีลธรรมหรือปัญหาเงินรัฐรั่ว แต่เป็นปัญหาเศรษฐกิจเชิงโครงสร้าง เพราะมันทำให้ประเทศลงทุนผิดทาง ใช้ทรัพยากรผิดที่ และทำให้ศักยภาพการเติบโตในระยะยาวต่ำกว่าที่ควรจะเป็น

แก้โกงไม่ใช่แค่สั่งให้หยุด แต่ต้องรื้อกติกาที่เปิดช่องให้โกง

อย่างไรก็ตาม คุณบรรยงยอมรับว่า การแก้คอร์รัปชันไม่ใช่เรื่องง่าย และหากวันนี้ไม่มีคอร์รัปชันเลย เศรษฐกิจระยะสั้นอาจตกต่ำหรือชะงักได้ เพราะภายใต้โครงสร้างกฎระเบียบแบบเดิม หากสั่งให้หยุดคอร์รัปชันทุกอย่างโดยไม่ปรับระบบ ใบอนุญาตจำนวนมากอาจไม่ออก การลงทุนอาจเกิดไม่ได้ และกลไกเศรษฐกิจบางส่วนอาจหยุดชะงัก

ดังนั้น การแก้คอร์รัปชันจึงต้องทำควบคู่กับการปรับเปลี่ยนกฎระเบียบ ไม่ใช่เพียงสั่งให้หยุดโกงในระบบที่ยังเต็มไปด้วยขั้นตอน ดุลพินิจ และช่องให้ต่อรองผลประโยชน์

คุณบรรยงยังอ้างถึงคำกล่าวของศาสตราจารย์ซามูเอล ฮันติงตัน (Samuel Huntington) ว่า ระบบที่แย่กว่าระบบที่เละเทะจนต้องจ่ายเงินคอร์รัปชัน คือระบบที่เละเทะแล้วจ่ายเงินไม่ได้ หรือระบบที่เละเทะแต่ซื่อสัตย์จนทุกอย่างไม่ออก เพราะสุดท้ายทุกอย่างจะหยุดชะงักหมด

ในทางกลับกัน คุณบรรยงมองว่าคอร์รัปชันอาจสร้างความเจริญในระยะสั้นได้ เพราะอย่างน้อยยังทำให้เกิดการลงทุน แม้การลงทุนนั้นจะมีการโกงปะปนอยู่ หรือทำให้เอกชนบางรายยอมจ่ายเงินเพื่อสร้างความได้เปรียบและตัดสินใจลงทุน

แต่ปัญหาคือ การลงทุนลักษณะนี้ไม่ได้สร้างความแข็งแรงให้กับระบบเศรษฐกิจในระยะยาว ตรงกันข้าม มันจะบิดเบือนระบบ ทำให้ทรัพยากรไหลผิดทิศทาง และสุดท้ายนำไปสู่การลงทุนมากเกินไปหรือการลงทุนที่ไม่ควรเกิดขึ้นตั้งแต่แรก

ดังนั้น โจทย์ของการแก้คอร์รัปชันไทยจึงไม่ใช่เพียงการทำให้คนกลัวโทษมากขึ้น แต่ต้องทำให้ระบบมีช่องว่างให้โกงน้อยลง ลดอำนาจผูกขาด ลดดุลพินิจที่ไม่จำเป็น และเพิ่มความรับผิดรับชอบให้กับทุกกลไกที่ใช้อำนาจรัฐ

จาก “โตไปไม่โกง” สู่ “โตไปไม่ยอมให้ใครโกง”

เมื่อถูกถามว่า ไทยยังมีความหวังหรือไม่ที่คอร์รัปชันจะลดลงและอันดับจะดีขึ้น คุณบรรยงตอบว่าเป็นไปได้ แต่เงื่อนไขสำคัญคือต้องทำให้ประชาชนเข้าใจให้ได้ว่า คอร์รัปชันทำให้ตัวประชาชนเองเสียโอกาสและเสียอนาคตอย่างไร

คุณบรรยงมองว่า โครงการที่พยายามปลูกฝังเยาวชนว่า “โตไปไม่โกง” หรือ “บัณฑิตไทยไม่โกง” ยังไม่เพียงพอ เพราะต่อให้ทำให้คน 90% ไม่โกงได้ ก็ยังเหลือคนอีกหลายล้านคนที่พร้อมจะโกง และคนกลุ่มนี้สามารถสร้างความเสียหายต่อสังคมได้มาก

ทางออกในมุมของคุณบรรยงจึงไม่ใช่แค่การบอกให้คน “โตไปไม่โกง” แต่ต้องเปลี่ยนเป็น “โตไปไม่ยอมให้ใครโกง” ความแตกต่างอยู่ที่การไม่หยุดเพียงการเป็นคนดีและไม่โกงด้วยตัวเองเท่านั้น แต่ต้องไม่ยอมให้คนอื่นโกงด้วย ต้องไม่เอาหูไปนาเอาตาไปไร่ และต้องมองว่าคอร์รัปชันเป็นความเสียหายของสังคมโดยรวม ไม่ใช่เพียงบาปหรือความผิดเฉพาะตัวบุคคล

ในประเด็นนี้ คุณบรรยงยังสะท้อนในเชิงวัฒนธรรมและสังคมว่า สังคมพุทธแบบเถรวาท เช่น ประเทศไทย มักเน้นความดีของปัจเจก คือขอให้ตัวเองเป็นคนดีแล้วจบ ขณะที่เขาตั้งข้อสังเกตว่า พุทธมหายานให้ความสำคัญกับสังคมมากกว่า

คุณบรรยงยกตัวอย่างจากประสบการณ์ที่เคยไปบรรยายเรื่องเศรษฐกิจให้พระฟัง และมีพระตั้งคำถามว่า ทำไมประเทศที่ใช้พุทธแบบเถรวาท เช่น ไทย ศรีลังกา พม่า ลาว และกัมพูชา จึงยากจน ขณะที่ประเทศที่ใช้พุทธมหายาน เช่น ญี่ปุ่น จีน และไต้หวัน กลับเจริญกว่า

คุณบรรยงระบุว่านี่เป็นข้อสังเกตของเขาเองว่า อาจเกี่ยวข้องกับการที่เถรวาทมุ่งเอาตัวเองเป็นที่ตั้ง ขณะที่มหายานเอาสังคมเป็นที่ตั้ง และเมื่อมองในประเด็นคอร์รัปชัน ประเทศในกลุ่มเถรวาทจำนวนมากก็มีอัตราคอร์รัปชันสูง ซึ่งสะท้อนว่าคอร์รัปชันเป็นเหมือนปรสิตที่ฝังรากลึกอยู่ในสังคม

กล่าวอีกทางหนึ่ง หากคอร์รัปชันถูกมองเป็นเพียงความผิดส่วนบุคคล สังคมอาจพอใจกับการสอนให้คนเป็นคนดี แต่หากคอร์รัปชันถูกมองเป็นต้นทุนร่วมของประเทศ สังคมจำเป็นต้องยกระดับจากการไม่โกงด้วยตัวเอง ไปสู่การไม่ยอมให้ระบบและคนอื่นโกงโดยไม่มีต้นทุน

บทเรียนจาก 15 ปีต้านโกงไทย: รื้อระบบ ลดดุลพินิจ และสร้างสังคมที่ไม่ทนต่อคอร์รัปชัน

ในช่วงท้าย คุณบรรยงกล่าวถึงบทบาทของตนเองตลอด 15 ปีที่ผ่านมาว่า เขาเป็นกรรมการขององค์กรต่อต้านคอร์รัปชันมาตั้งแต่เริ่มก่อตั้ง และเคยได้รับโอกาสให้เป็นกรรมการต่อต้านคอร์รัปชันแห่งชาติในสมัยรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา

คุณบรรยงเล่าว่า ในช่วงเวลานั้น เขาเคยเสนอแนวทางแก้ปัญหาคอร์รัปชันไว้หลายสิบข้อ หรือราว 30 ข้อ แม้สุดท้ายจะถูกนำไปปฏิบัติจริงเพียงไม่กี่ข้อ แต่บางข้อก็สามารถสร้างประโยชน์ได้อย่างเป็นรูปธรรม

ตัวอย่างหนึ่งคือโครงการข้อตกลงคุณธรรม หรือ Integrity Pact ซึ่งองค์กรต่อต้านคอร์รัปชันผลักดันจนเข้าไปอยู่ในกรอบกฎหมายของกรมบัญชีกลาง และถูกนำไปใช้กับการจัดซื้อจัดจ้างจำนวนมาก

อีกโครงการคือ CoST หรือ Construction Sector Transparency ซึ่งเป็นกลไกติดตามและเปิดเผยข้อมูลในโครงการก่อสร้างภาครัฐ ตั้งแต่โครงการขนาดเล็กเป็นต้นไป คุณบรรยงระบุว่า ทั้ง Integrity Pact และ CoST มีงานวิจัยทางวิชาการที่ได้รับการรับรองชี้ว่า ช่วยลดความสูญเสียหรือประหยัดเงินลงทุนได้หลายหมื่นล้านบาท

อีกเรื่องที่คุณบรรยงยกเป็นตัวอย่าง คือการผลักดันระเบียบเกี่ยวกับการโฆษณาประชาสัมพันธ์ของภาครัฐ โดยเฉพาะการนำงบประมาณรัฐไปใช้เชิดชูบุคคลทางการเมือง

คุณบรรยงกล่าวว่า ปัจจุบันแทบไม่เห็นภาพนักการเมืองปรากฏตามหน้าหนังสือพิมพ์ในลักษณะเดิมแล้ว เพราะมีการออกระเบียบว่า การโฆษณาโดยใช้งบประมาณรัฐเพื่อเชิดชูบุคคลไม่สามารถทำได้ และเขามองว่าโครงการประชาสัมพันธ์ลักษณะนี้มักมีคอร์รัปชันสูง

สำหรับคุณบรรยง ความหวังในการลดคอร์รัปชันไทยจึงไม่ได้อยู่ที่การรณรงค์เชิงศีลธรรมเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่การทำให้ประชาชนเข้าใจผลกระทบทางเศรษฐกิจของคอร์รัปชันอย่างแท้จริง ว่าคอร์รัปชันไม่ได้ทำให้เงินรัฐหายไปเท่านั้น แต่ยังทำให้ประชาชนเสียโอกาส เสียอนาคต และทำให้ประเทศเติบโตได้น้อยกว่าที่ควรจะเป็น

ขณะเดียวกัน การแก้ปัญหายังต้องอาศัยการทำให้ภาคประชาสังคม สื่อ และสถาบันวิชาการอิสระเข้มแข็งขึ้น ควบคู่กับการปรับกฎระเบียบเพื่อลดดุลพินิจ ลดอำนาจผูกขาด และปิดช่องว่างที่เปิดทางให้เกิดการต่อรองผลประโยชน์

ท้ายที่สุด บทเรียนจาก 15 ปีของการทำงานต้านโกงในมุมของคุณบรรยง คือไทยไม่สามารถหวังพึ่งการรณรงค์ให้คนเป็นคนดีเพียงอย่างเดียวได้ หากโครงสร้างอำนาจยังรวมศูนย์ ดุลพินิจยังสูง กลไกตรวจสอบยังอ่อนแอ และประชาชนยังไม่เห็นว่าคอร์รัปชันพรากอะไรไปจากชีวิตของตนเอง

สิ่งสำคัญจึงอยู่ที่การสร้างวัฒนธรรมใหม่ที่ประชาชนไม่เพียง “ไม่โกง” แต่ต้อง “ไม่ยอมให้ใครโกง” เพราะคอร์รัปชันไม่ได้พรากแค่เงินภาษีของรัฐ แต่พรากโอกาสในการเติบโตของประเทศ และพรากอนาคตทางเศรษฐกิจของประชาชนทั้งสังคม