น้ำมัน 1 ลิตร เรากำลังจ่ายให้ใคร

ในช่วงที่โลกเผชิญความขัดแย้ง ไม่ว่าจะเป็นสงครามหรือความตึงเครียดในเส้นทางขนส่งน้ำมัน เรามักได้ยินคำอธิบายว่า ราคาน้ำมันขึ้นเพราะ ‘สงคราม’ แต่หากพิจารณาในเชิงกฎหมายภาษีและนโยบายสาธารณะ คำอธิบายดังกล่าวเป็นเพียง ‘ครึ่งหนึ่ง’ ของความจริงเท่านั้น เพราะราคาน้ำมันที่ผู้บริโภคไทยจ่ายในแต่ละลิตร ไม่ได้สะท้อนเฉพาะต้นทุนของน้ำมันดิบในตลาดโลก แต่เป็นผลลัพธ์ของโครงสร้างภาษีและเครื่องมือทางการคลังของรัฐที่ซ้อนทับอยู่ในนั้น

ในเชิงกฎหมาย โครงสร้างราคาน้ำมันของไทยผูกโยงกับกฎหมายสำคัญหลายฉบับ โดยเฉพาะภาษีสรรพสามิตตามพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560 ซึ่งกำหนดให้น้ำมันเชื้อเพลิงเป็นสินค้าที่ต้องเสียภาษี เนื่องจากถูกมองว่าเป็นสินค้าที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคม (Negative Externalities) การจัดเก็บภาษีในลักษณะนี้จึงไม่ใช่เพียงเพื่อหารายได้ให้รัฐ แต่ยังมีเป้าหมายเชิงนโยบาย เช่น การควบคุมการบริโภค และการสะท้อนต้นทุนทางสังคมของการใช้พลังงานฟอสซิล

อย่างไรก็ตาม ภาษีสรรพสามิตเป็นเพียงภาระแรกของภาระที่แฝงอยู่ในราคาน้ำมัน เพราะแท้จริงแล้ว ราคาน้ำมันหน้าปั๊มประกอบด้วยองค์ประกอบหลักหลายส่วน สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.) อธิบายว่า โครงสร้างราคาน้ำมันสำเร็จรูปในประเทศไทยประกอบด้วย 8 องค์ประกอบ ได้แก่ ราคาหน้าโรงกลั่นหรือราคาเนื้อน้ำมัน ภาษีสรรพสามิต ภาษีมหาดไทยหรือภาษีเทศบาล เงินที่เรียกเก็บเข้าหรืออุดหนุนจากกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง เงินที่เรียกเก็บเข้ากองทุนเพื่อส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน ภาษีมูลค่าเพิ่มของราคาขายส่ง ค่าการตลาด และภาษีมูลค่าเพิ่มของค่าการตลาด

ส่วนที่ 1 คือ ราคาหน้าโรงกลั่น หรือที่มักเรียกกันว่า ราคาเนื้อน้ำมัน ซึ่งส่วนนี้คือราคาของน้ำมันสำเร็จรูปก่อนรวมภาษี กองทุน และค่าการตลาด สนพ.อธิบายอีกด้วยว่า ไทยใช้อ้างอิงราคาน้ำมันสำเร็จรูปในตลาดสิงคโปร์เป็นฐานสำคัญ เพราะเป็นตลาดซื้อขายหลักของภูมิภาคเอเชีย สะท้อนต้นทุนการนำเข้าที่โรงกลั่นไทยต้องแข่งขันด้วย และมีปริมาณซื้อขายสูงจนถือเป็นราคามาตรฐานในทางการค้า ดังนั้นเมื่อสงครามทำให้ตลาดโลกผันผวน ผลสะเทือนจึงเริ่มจากต้นทุนส่วนนี้ก่อน

ส่วนที่ 2 คือ ภาษีสรรพสามิต ซึ่งเป็นหัวใจของบทสนทนาทางกฎหมายเรื่องราคาน้ำมัน พระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560 วางหลักให้น้ำมันและผลิตภัณฑ์น้ำมันเป็นสินค้าสรรพสามิต กล่าวคือ เป็นสินค้าที่รัฐจัดเก็บภาษีได้ไม่ใช่เพียงเพื่อหารายได้ แต่ยังใช้เป็นเครื่องมือเชิงนโยบายได้ด้วย

ส่วนที่ 3 คือ ภาษีเทศบาล ซึ่งคนทั่วไปไม่ค่อยพูดถึง สนพ.อธิบายว่า เป็นภาษีที่จัดเก็บเพิ่มขึ้นในอัตราร้อยละ 10 ของภาษีสรรพสามิตของน้ำมันเชื้อเพลิงแต่ละประเภท และส่งมอบให้กระทรวงมหาดไทยตามกฎหมายว่าด้วยการจัดสรรเงินภาษีสรรพสามิต กล่าวอีกอย่างคือ เมื่อมีการเก็บภาษีสรรพสามิตน้ำมัน ก็มีส่วนที่ผูกกับรายได้ของรัฐส่วนท้องถิ่นหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องตามระบบจัดสรรรายได้ของรัฐด้วย

ส่วนที่ 4 คือ กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง ซึ่งเป็นจุดที่ทำให้ราคาน้ำมันไทยไม่ใช่ราคาตลาดบริสุทธิ์ สำนักงานกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงสรุปสาระสำคัญของพระราชบัญญัติกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2562 ว่ากองทุนนี้ถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อรักษาเสถียรภาพราคาน้ำมันเชื้อเพลิงในประเทศ ให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมในกรณีวิกฤตด้านน้ำมันเชื้อเพลิง และเพื่อป้องกันหรือแก้ไขภาวะขาดแคลน กล่าวแบบง่ายที่สุด กองทุนนี้มีหน้าที่เก็บในบางเวลาและจ่ายพยุงในบางเวลา จึงเป็นกลไกกันกระแทกราคา แต่ก็เป็นกลไกที่ทำให้ประชาชนจำนวนมากไม่เห็นต้นทุนที่แท้จริงของพลังงานในขณะนั้นด้วย

ส่วนที่ 5 คือ กองทุนเพื่อส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน ซึ่งในทางสาธารณะไม่ค่อยถูกพูดถึงมากนัก แต่ก็เป็นองค์ประกอบทางกฎหมายในราคาน้ำมันเช่นกัน ประกาศคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติระบุอัตราการส่งเงินเข้ากองทุนนี้สำหรับน้ำมันหลายประเภทไว้ที่ 0.005 บาทต่อลิตร แม้ตัวเลขจะไม่สูงเมื่อเทียบกับองค์ประกอบอื่น แต่ในเชิงหลักการสะท้อนว่า ราคาน้ำมัน 1 ลิตรในไทยไม่ใช่แค่การซื้อเชื้อเพลิง แต่ยังเป็นช่องทางระดมเงินไปสู่นโยบายอนุรักษ์พลังงานของรัฐด้วย

ส่วนที่ 6 และ 8 คือ ภาษีมูลค่าเพิ่ม สนพ.ระบุว่า VAT ถูกคิดในอัตราร้อยละ 7 และกรมสรรพากรได้ขยายการลดอัตรา VAT เหลือ 7% ออกไปถึงวันที่ 30 กันยายน 2569 นั่นหมายความว่าในราคาน้ำมันที่ประชาชนจ่าย มี VAT ประกบอยู่ทั้งในส่วนราคาขายส่งและในส่วนค่าการตลาดด้วย พูดอีกแบบหนึ่งคือ เมื่อฐานราคาเพิ่มขึ้นจากน้ำมันโลก ภาษีสรรพสามิต หรือองค์ประกอบอื่น VAT ก็ขยับตามฐานนั้นขึ้นไปอีกชั้นหนึ่งโดยอัตโนมัติ

ส่วนที่ 7 คือ ค่าการตลาด ซึ่งมักถูกเข้าใจผิดว่าเป็นกำไรปั๊มน้ำมันทั้งหมด แต่ สนพ.อธิบายว่า ค่าการตลาดคือผลตอบแทนของธุรกิจค้าปลีกน้ำมันทั้งระบบ ซึ่งครอบคลุมต้นทุนคลังน้ำมัน ระบบขนส่ง สถานีบริการ บุคลากร การส่งเสริมการขาย และจึงรวมกำไรอยู่เพียงเป็นส่วนหนึ่งเท่านั้น ไม่ใช่ทั้งหมด ยิ่งในภาวะสงครามหรือความเสี่ยงด้านโลจิสติกส์สูงขึ้น ต้นทุนขนส่ง ประกันภัย และการบริหารความเสี่ยงของธุรกิจพลังงานก็มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นด้วย ทำให้แรงกดดันไม่ได้ตกอยู่เฉพาะที่ราคาเนื้อน้ำมันเท่านั้น

เพราะฉะนั้น เมื่อประชาชนบ่นว่าน้ำมันแพงเพราะสงคราม ประโยคนั้นจึงจริงเพียงครึ่งเดียว อีกครึ่งหนึ่งคือเรากำลังจ่ายผ่านโครงสร้างกฎหมายและการคลังที่รัฐวางไว้ด้วย สงครามทำให้ราคาโลกผันผวน แต่การที่ผลกระทบนั้นจะถูกดูดซับ กระจาย หรือผลักลงมาสู่ผู้บริโภคมากน้อยเพียงใด เป็นผลของการออกแบบภาษีและกองทุนในประเทศเอง

ประเด็นสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่าราคาน้ำมันขึ้นเพราะอะไร แต่คือราคาที่เพิ่มขึ้นนั้นถูกส่งผ่าน (Pass Through) อย่างไร ในบริบทของไทย สงครามหรือความผันผวนในตลาดโลกอาจเป็นตัวจุดชนวนให้ราคาน้ำมันสูงขึ้น แต่ระดับราคาที่ผู้บริโภคเผชิญจริงกลับถูกปรับแต่งผ่านกลไกภาษีและกองทุนของรัฐ กล่าวอีกนัยหนึ่ง ราคาน้ำมันในไทยเป็นผลลัพธ์ของทั้งกลไกตลาดและการตัดสินใจเชิงนโยบาย

กลไกดังกล่าวอาจถูกอธิบายผ่านแนวคิดเรื่อง Implicit Taxation หรือภาษีโดยนัย กล่าวคือ แม้ผู้บริโภคจะเข้าใจว่าตนกำลังจ่ายค่าสินค้า แต่ในความเป็นจริงกลับมีภาระภาษีและเงินกองทุนแฝงอยู่โดยไม่รู้ตัว ปรากฏการณ์นี้เชื่อมโยงกับแนวคิด Fiscal Illusion ที่ทำให้ประชาชนไม่ตระหนักถึงภาระภาษีที่แท้จริงของตน และจึงไม่ตั้งคำถามกับโครงสร้างดังกล่าวมากนัก

เมื่อพิจารณาในมิติของนโยบายสาธารณะ ความท้าทายสำคัญคือการสร้างสมดุลระหว่างเสถียรภาพของราคากับความโปร่งใสและความเป็นธรรม การใช้กองทุนน้ำมันเพื่อพยุงราคาย่อมช่วยลดแรงกระแทกทางเศรษฐกิจในระยะสั้น แต่ในขณะเดียวกันก็อาจก่อให้เกิดความไม่ชัดเจนว่า ผู้ใดเป็นผู้แบกรับต้นทุนที่แท้จริง และในระยะยาวอาจบิดเบือนสัญญาณราคาที่ควรสะท้อนต้นทุนพลังงานอย่างแท้จริง

ท้ายที่สุดแล้ว สงครามอาจเป็นเพียงตัวแปรภายนอกที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ แต่โครงสร้างภาษีและนโยบายราคาน้ำมันเป็นสิ่งที่รัฐสามารถออกแบบและปรับเปลี่ยนได้ คำถามที่ควรถูกหยิบยกขึ้นมาจึงไม่ใช่เพียงว่า ทำไมน้ำมันถึงแพงขึ้น แต่คือเมื่อมันแพงขึ้นแล้ว เรากำลังจ่ายให้ใคร และจ่ายภายใต้ระบบที่เป็นธรรมเพียงใด

แหล่งอ้างอิง

• สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน, “โครงสร้างราคาน้ำมัน” และข้อมูลโครงสร้างราคาขายปลีกน้ำมันรายวัน.
  
• สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน, FAQ: “โครงสร้างราคาน้ำมัน ประกอบด้วยอะไรบ้าง” และเหตุผลการใช้อ้างอิงราคาตลาดสิงคโปร์.
  
• กรมสรรพสามิต, ข้อมูลสินค้าน้ำมันและผลิตภัณฑ์น้ำมันตามพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560.
  
• กรมสรรพสามิต, บัญชีอัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมันเบนซินและแก๊สโซฮอล์ และกฎกระทรวงกำหนดพิกัดอัตราภาษีสรรพสามิต (ฉบับที่ 25) พ.ศ. 2565.
  
• กรมสรรพสามิต, มาตรการขยายเวลาปรับลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมันดีเซลลิตรละ 5 บาท.
  
• สำนักงานกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง, สรุปสาระสำคัญพระราชบัญญัติกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2562.
  
• สำนักงานกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง, สรุปผลการดำเนินงานกองทุนน้ำมันฯ และงบการเงินที่อธิบายการใช้กลไกกองทุนร่วมกับภาษีสรรพสามิตเพื่อพยุงราคาดีเซล.
  
• คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ, ประกาศอัตราเงินส่งเข้ากองทุนเพื่อส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงานสำหรับน้ำมันเชื้อเพลิง.
  
• กรมสรรพากร, การขยายเวลาการลดอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มเหลือร้อยละ 7 ถึงวันที่ 30 กันยายน 2569.
  
• Reuters, รายงานสถานการณ์ราคาน้ำมันและผลกระทบจากสงครามตะวันออกกลางต่ออุปทาน การขนส่ง และค่าขนส่งเชื้อเพลิง เดือนมีนาคม 2026.