“บวรศักดิ์” ไขข้อสงสัย รัฐบาลรักษาการยุบสภาได้หรือไม่?

(30 ส.ค. 68) จากกรณีข้อถกเถียงเรื่องรักษาการนายกรัฐมนตรี และรัฐบาลรักษาการ สามารถประกาศยุบสภาได้หรือไม่ โดยนายปกรณ์ นิลประพันธ์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้ให้สัมภาษณ์ไว้ว่าตนเห็นว่าไม่สามารถทำได้ พร้อมติงรัฐบาลให้พิจารณาให้รอบคอบ เพื่อไม่ให้กระทบเบื้องพระยุคลบาท ขณะเดียวกันก็มีการอ้างอิงความเห็นของ ศ.ดร.วิษณุ เครืองาม ที่เคยให้ความเห็นไว้ในกรณีอื่นก่อนหน้านี้ว่ารักษาการนายกรัฐมนตรีมีอำนาจเต็มที่จะยุบสภาได้

ล่าสุด ศ.กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโร ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายอีกราย ได้ให้ความเห็นเกี่ยวกับเรื่องนี้ ผ่านทางเฟซบุ๊กส่วนตัว ระบุว่า

“รัฐบาลยุบสภาได้ไหม?

วันนี้จะมาแสดงหลักวิชารัฐธรรมนูญเรื่องรัฐบาลรักษาการยุบสภาได้หรือไม่ เพราะเห็นเถียงกันมานาน

ก่อนอื่นคำว่า“รัฐบาลรักษาการ” ไม่มีในบทบัญญัติรัฐธรรมนูญไทย แต่เป็นศัพท์วิชาการและหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญ ภาษาฝรั่งเศสใช้คำว่า gouvernement interimaire อังกฤษใช้ interim government รัฐธรรมนูญไทยมาตรา168 พูดถึง “คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไป” แต่ผมจะใช้ศัพท์วิชาการว่ารัฐบาลรักษาการ ที่ใช้กันทั่วโลก

ถ้าดูข้อจำกัดการใช้อำนาจของรัฐบาลรักษาการในมาตรา 169 ก็จะเห็นได้ว่า ไม่ได้ห้ามการยุบสภา เพราะการยุบสภาเป็นพระราชอำนาจดังที่มาตรา 103 วรรคหนึ่งบัญญัติว่า“ พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจยุบสภาผู้แทนราษฎร….”เพราะการยุบสภาต้องตราเป็นพระราชกฤษฎีกา

ที่บอกว่ารัฐบาลรักษาการยุบสภาได้หรือไม่จึงไม่ถูกต้อง ถ้าจะพูดให้ถูก ต้องบอกว่า รัฐบาลรักษาการจะถวายคำแนะนำให้ทรงตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรที่นายกรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในร่างพระราชกฤษฎีกาถวายขึ้นไปตามมาตรา 182 ของรัฐธรรมนูญได้หรือไม่ และพระมหากษัตริย์จะทรงลงพระปรมาภิไธย ตามที่ถวายคำแนะนำหรือไม่ ถ้าทรงลงพระปรมาภิไธย สภาก็ถูกยุบ ถ้าไม่ทรงลงพระปรมาภิไธย สภาก็อยู่ต่อ จึงมีการถกเถียงกันถึงพระราชอำนาจที่จะทรงปฏิเสธการยุบสภาที่อังกฤษเรียกว่า the royal prerogative of refusal ซึ่งนักกฎหมายรัฐธรรมนูญอังกฤษอย่าง Sir Ivor Jennings ยืนยันว่าตามประเพณีการปกครองที่เรียกว่า convention of the constitution พระมหากษัตริย์อังกฤษทรงปฏิเสธยุบสภาได้ในบางสถาณการณ์ เช่น รัฐบาลพรรคเดียวกันยุบสภาหลายครั้งในปีเดียว เป็นต้น

ของไทยเอง รัฐธรรมนูญไทยไม่มีบัญญัติไว้ว่าจะทรงปฏิเสธคำกราบบังคมทูลของรัฐบาลให้ทรงตราพระราชกฤษฎีกาได้หรือไม่ เราก็ต้องดูประเพณีการปกครอง เท่าที่ทราบ พระเจ้าอยู่หัว ร 9 ไม่เคยทรงปฏิเสธการยุบสภา แต่เมื่อรัฐบาลหนึ่งจะปรับครม ด้วย ยุบสภาด้วย พระองค์ทรงให้รัฐบาลเลือกเอาอย่างใดอย่างหนึ่ง เพราะถ้าทำ 2 อย่างพร้อมกัน จะเป็นการได้เปรียบทางการเมือง แต่รัชกาลที่10 ยังไม่เคยมีการกราบบังคมทูลถวายร่างพระราชกฤษฎีกายุบสภา จึงยังไม่มีประเพณีทรงปฏิเสธการยุบสภา(the prerogative of refusal)

ผมเองเห็นว่าพระมหากษัตริย์จะทรงปฏิเสธการยุบสภาที่ไม่ควรได้ เหมือนของอังกฤษ ดังนั้น หากพูดให้ชัดคือ ทรงปฏิเสธการยุบสภาที่รัฐบาลกราบบังคมทูลได้ โดยเฉพาะเมื่อทรงเห็นว่าคนถวายคำแนะนำพ้นตำแหน่งไปแล้วและเป็นรัฐบาลรักษาการ ทั้งการยุบสภาในเวลาที่ร่างพรบ งบประมาณรายจ่ายปี 2569 ยังไม่ผ่านสภา จะทำให้ประเทศต้องชะงักเพราะต้องใช้งบประมาณเก่าของปี 2568

พูดง่ายๆก็คือเป็นพระราชอำนาจที่จะยุบหรือไม่ยุบสภา!

ดังนั้นที่บอกว่ารัฐบาลยุบสภาได้หรือไม่ได้ เป็นการพูดที่ไม่ถูกต้อง ที่ถูกต้องพูดว่า รัฐบาลรักษาการจะกราบบังคมทูลให้ทรงยุบสภาได้หรือไม่ ต่างหาก

ในเรื่องนี้ ถ้าพิจารณาแต่มาตรา 169 ของรัฐธรรมนูญที่วางข้อจำกัดอำนาจรัฐบาลรักษาการไว้ ก็ไม่เห็นมีตรงไหนที่ห้าม ครม หรือ นายกรัฐมนตรีรักษาการที่จะกราบบังคมทูลให้ทรงตราพระราชกฤษฎีกายุบสภา

แต่ช้าก่อน แม้กฎหมายไม่ห้ามไว้ชัดแจ้งก็ต้องดูประเพณีการปกครองด้วย ผมเห็นว่ารัฐบาลรักษาการต้องผ่าน 2 ด่าน

ด่านแรกคือ หลักกฎหมายรัฐธรรมนูญทั่วไป ที่ว่ารัฐบาลรักษาการจะทำได้เฉพาะงานประจำ (affaires courantes) จะทำงานนโยบายมิได้ เรื่องนี้ นอกจากมีมาตรา 169 ของรัฐธรรมนูญกำหนดไว้แล้ว ก็ยังมีหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีที่ผมโพสต์ขึ้นให้อ่านในภาพ ยืนยันอยู่ ( กระซิบนิดนึงว่า คนวางหลักเรื่องนี้คือ ดร วิษณุ เครืองามเมื่อเป็เลขาธิการ ครม และผมเองก็ใช้หลักนี้ลงนามในหนังสือเวียน ตอนสภาครบอายุเมื่อปี 2548 มาแล้ว)

ดังนั้น ถ้าดูตามประเพณีการปกครองที่ถือกันมาอย่างน้อยเกือบสามสิบปี การกราบบังคมทูลให้ทรงตราพระราชกฤษฎีกายุบสภา ซึ่งเป็นนโยบายที่มีผลร้ายแรงถึงขั้นทำให้สภาผู้แทนราษฎรพ้นตำแหน่งทั้งสภา จึงไม่ควรทำอย่างยิ่ง ในเรื่องนี้ของฝรั่งเศส สภาแห่งรัฐConseil d’Etat เคยมีคำพิพากษาที่ประชุมใหญ่ ในคดีSyndicat regional des quotidian d’Algerie ลงวันที่ 4 เมษายน 1952 วินิจฉัยว่า” รัฐบาลที่ลาออกไปและรักษาการ มีอำนาจเฉพาะทำงานประจำที่ไม่ใช่นโยบาย ตามหลักกฎหมายมหาชนตามประเพณี(principe traditional de droit public) “ ดังนั้นการออกรัฐกฤษฎีกา(decret)ทีเป็นนโยบายจึงปราศจากอำนาจ พิพากษาให้เพิกถอนรัฐกฤษฎีกานั้น รัฐบาลรักษาการทำได้เฉพาะงานประจำเพื่อให้เกิดความต่อเนื่องของบริการสาธาณะเท่านั้น ตามหลักความต่อเนื่องของบริการสาธารณะ(principe de continuity de service public)เท่านั้น

ถ้าดูตามประเพณีการปกครองของไทย และหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญทัวไป เราก็ต้องบอกว่า รัฐบาลรักษาการไม่อาจถวายคำแนะนำให้ยุบสภาได้

ด่านที่สองคือ หากรัฐบาลรักษาการถวายคำแนะนำโดยนายกรัฐมนตรีรักษาการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในร่างพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรทูลเกล้าฯถวายขึ้นไป พระมหากษัตริย์ก็ทรงมีพระราชอำนาจปฎิเสธการยุบสภา(the royal prerogative of refusal) เหมือนที่พระมหากษัตริย์อังกฤษทรงมี

ผมได้แสดงหลักวิชากการ ตามหลักรัฐธรรมนูญมาให้พิจารณากัน โปรดพิจารณาด้วยหลักวิชา อย่าใช้หลักกู นะครับ”