เจ้าของ "โฉนดที่ดิน" ฉบับแรกของไทย กับจุดเริ่มต้นการทำแผนที่และโฉนดแบบใหม่
เจ้าของ “โฉนดที่ดิน” ฉบับแรกของไทย กับจุดเริ่มต้นการทำแผนที่และโฉนดแบบใหม่
คำว่า “โฉนด” เป็นคำภาษาเขมร หมายความว่า หนังสือ เมื่อนำมารวมกันกับว่าที่ดิน จึงมีความหมายว่าหนังสือสำคัญสำหรับที่ดิน ถูกกล่าวถึงในกฎหมายไทยยุคเก่าคือกฎหมายตราสามดวง ในพระอายการเบ็ดเสร็จ มาตราที่ 36 กล่าวว่า
“…ถ้าผู้ใดก่นสร้างเลิกรั้งที่ไร่นาเรือกสวนนั้น ให้ไปบอกแก่เสนานายระวางนายอากรไปดูที่ไร่นาเรือกสวนที่ก่นสร้างนั้นให้รู้มากแลน้อยด้วย ให้เสนานายระวางอากรเขียนโฉนฎให้ไว้แก่ผู้เลิกรั้งก่นสร้างนั้น…”
แสดงว่าการทำโฉนดกำหนดเขตที่ดิน การครอบครองและปักปันที่ทำกิน มีความสำคัญมาแต่สมัยโบราณแล้ว ทั้งนี้ก็คงเพื่อการเก็บอากรของรัฐนั่นเอง
ในสมัยสุโขทัยมีการกล่าวถึงการใช้พื้นที่ของราษฎรเพื่อการเพาะปลูกเช่นกัน โดยไม่มีการระบุชัดเจนเรื่องกรรมสิทธิ์ที่ดินแต่เน้นย้ำในการให้ความสำคัญกับผลผลิต หลักฐานนี้อยู่ในหลักศิลาจารึกหลักที่ 1 ว่า “ป่าหมาก ป่าพลู ทั่วเมืองทุกแห่ง ป่าพร้าวก็หลายในเมืองนี้ ป่าลางก็หลายในเมืองนี้ หมากม่วงก็หลายในเมืองนี้ หมากขามก็หลายในเมืองนี้ ใครสร้างได้ไว้แก่มัน…”
การครอบครองที่ดินในสมัยก่อนมิได้ให้ความสำคัญกับพื้นที่ แต่ให้ความสำคัญกับผลิตผล ที่ดินในสมัยโบราณแถบประเทศไทยถือเป็นที่ของกษัตริย์ หรือผู้ปกครองแว่นแคว้นนครนั้นๆ ประชากรที่ต้องการทำประโยชน์ปลูกพืชผล สร้างบ้านเรือนสามารถทำได้โดยบอกกล่าวแก่เจ้าเมือง เมื่อหักร้างถางพงปลูกพืชผลไปเท่าใด ก็ถือว่าพื้นที่ได้ลงแรงไปนั้นเป็นของตน ต้องจ่ายภาษีอากรแก่เจ้าของแคว้นแล้วแต่จะตกลงกัน เมื่อเกิดการอพยพโยกย้ายหรือละทิ้งบ้านเรือนไม่ว่าสาเหตุใดๆ ก็ตาม ที่ดินนั้นจะกลับเข้าไปอยู่ในกรรมสิทธิ์ของเจ้าของตามเดิม ผู้ปกครองสามารถจัดสรรคนกลุ่มใหม่เข้าไปอยู่และทำกินแทนได้ อีกทั้งที่ดินในสมัยก่อนมีมากมาย แผ้วถางป่าทำไร่นาตามต้องการโดยไม่ต้องแย่งกันเหมือนในปัจจุบัน
ประเทศไทยเริ่มให้กรรมสิทธิ์ที่ดินแก่ราษฎรอย่างชัดเจน ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อ พ.ศ. 2444 โดยเริ่มออกโฉนดที่ดินให้แก่ราษฎรเป็นครั้งแรก
จุดเริ่มต้นการทำโฉนดที่ดินแบบใหม่
ยุคล่าอาณานิคมเฟื่องฟู ประเทศไทยต้องระแวดระวังการเข้ามารุกล้ำดินแดนของประเทศมหาอำนาจด้วยเช่นกัน เพราะประเทศใกล้เคียง เช่นพม่า ถูกอังกฤษยึดครองไปเรียบร้อยแล้ว ทางอินโดจีน ฝรั่งเศสก็เข้าไปยึดและปกครองอยู่ ในขณะนั้นฝรั่งเศสเองมีทีท่าสนใจดินแดนประเทศราชของไทยทางฝั่งซ้ายแม่น้ำโขง พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงเริ่มตระหนักว่าถ้าไม่กำหนดอาณาเขตและทำแผนที่ของประเทศให้แน่นอนแล้ว คงจะถูกชาติมหาอำนาจเอาข้อด้อยนี้มาเป็นข้ออ้างในการรุกล้ำอาณาเขตและยึดดินแดนในที่สุด
การทำสำรวจแผนที่จึงเริ่มอย่างจริงจัง ในปี พ.ศ. 2424 รัฐบาลสยามได้จ้างนายเจมส์ เอฟ. แมคคาร์ธี มารับราชการฝ่ายกลาโหม เพื่อทำแผนที่ในส่วนต่างๆ ของประเทศไทย และต่อมาในปี พ.ศ. 2425 พระองค์เจ้าดิศวรกุมาร (สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ) ปรึกษากับนายแมคคาร์ธี เพื่อจัดตั้งโรงเรียนฝึกทำแผนที่ขึ้น จุดประสงค์เพื่อฝึกคนไทยให้ทำแผนที่เป็น ในปีนั้นเองจึงได้มีการตั้งโรงเรียนฝึกสอนคนไทยทำแผนที่ทหาร จนนายแมคคาร์ธีได้รับยศเป็น ร้อยเอกพระวิภาคภูวดล เจ้ากรมแผนที่ ได้ออกสำรวจภูมิประเทศของไทยพร้อมกับคณะคนไทย ซึ่งในขณะนั้นฝรั่งเศสเองก็ส่งคณะสำรวจออกสำรวจภูมิประเทศของไทยเช่นกัน
แต่การเร่งทำแผนที่และออกสำรวจดินแดนของพระวิภาคภูวดลครั้งนี้ไม่ทันการ เพราะเกิดเหตุการณ์ ร.ศ. 112 เสียก่อน จึงไม่สามารถกำหนดอาณาเขตประเทศได้ชัดเจน และเป็นอีกสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ไทยต้องเสียดินแดนฝั่งซ้ายแม่น้ำโขงไป
ทำแผนที่กับทำโฉนด
การทำแผนที่พัฒนาขึ้นเป็นลำดับทั้งเทคนิคและบุคลากรที่เริ่มฝึกคนไทยออกทำแผนที่ได้บ้างแล้ว การทำแผนที่เกี่ยวข้องกับการทำโฉนดโดยตรง ปี พ.ศ. 2435 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงขยายงานกระทรวงต่างๆ ออกเป็น 12 กระทรวง และกระทรวงที่สำคัญซึ่งจำเป็นต้องใช้การแผนที่คือ กระทรวงมหาดไทยและกระทรวงเกษตราธิการ กระทรวงมหาดไทยต้องการแผนที่เพื่อวางแผนการปกครองมณฑลที่ถูกจัดตั้งใหม่ในตอนนั้น ส่วนกระทรวงเกษตราธิการนั้นโดยหน้าที่หลักเดิมต้องดูแลด้านการเก็บภาษีพืชผล และมีหน้าที่ต้องจัดการที่ดินรกร้างให้มีคนเข้าไปทำกิน ระงับการวิวาทเรื่องที่ดิน และแบ่งสันปันส่วนที่ดิน
สมัยรัชกาลที่ 5 ที่ดินเริ่มมีความสำคัญมากขึ้น เพราะการตัดถนนและคูคลองใหม่ เป็นการขยายเส้นทางการค้าขายทั้งทางบกและทางน้ำ ผู้คนจึงเริ่มต้องการจับจองที่ดินเป็นของส่วนบุคคลเพื่อทำการค้าขาย และยึดเส้นทางคมนาคมเพื่อความสะดวกในด้านการเดินทางขนส่ง อีกทั้งจับจองแหล่งน้ำเพื่อการเกษตรกรรม การเปิดโอกาสให้คนจับจองที่ดินและทำโฉนดเป็นของราษฎรนี้ นับเป็นการเริ่มต้นให้อำนาจแก่ประชาชนของรัฐด้วย มิใช่ที่ดินทุกที่เป็นของหลวง จะเวนคืนเมื่อใดก็ได้เช่นยุคเก่า
การกำหนดเขตที่ดินให้ราษฎรมิใช่เรื่องง่าย จึงต้องวางระบบการทำที่ดิน จัดทะเบียนทำโฉนดที่ดิน ทั้งที่เป็นเรือกสวนไร่นาและที่อยู่ให้ถูกต้องเป็นระเบียบ เพื่อการเก็บภาษีที่ดินและผลผลิตรายได้ของรัฐจะได้เป็นระบบเต็มเม็ดเต็มหน่วยมากขึ้น ไม่ถูกข้าหลวงยักยอกสูญหาย อันจะทำให้รัฐเสียผลประโยชน์ ยุคแรกกรมแผนที่จึงเป็นที่ต้องการตัวของหลายฝ่ายเพื่อไปทำงานทั้งด้านการปกครองและการทะเบียน ในที่สุดกรมแผนที่ก็ไปช่วยกระทรวงเกษตราธิการซึ่งได้รับมอบหมายให้ทำโฉนดที่ดินเมืองกรุงเก่าในปี ร.ศ. 130 (พ.ศ. 2444) เมื่องานของกระทรวงเกษตราธิการเบาบางลงจึงค่อยย้ายกลับมากระทรวงมหาดไทย
ก่อนที่จะมีการทำโฉนด ใบสำคัญในการครอบครองที่ดินก่อนปี พ.ศ. 2444 มีหลายรูปแบบคือ โฉนดตราแดง โฉนดตราจอง ใบเหยียบย่ำ โฉนดสวน และโฉนดป่า
โฉนดตราแดง เป็นหนังสือการถือครองที่ดินได้ 10 ปี ออกในบริเวณหัวเมืองคือ กรุงเก่า อ่างทอง สุพรรณบุรี และลพบุรี โดยให้นายแขวงเป็นผู้รับรองการเปลี่ยนแปลงสิทธิได้เพียงผู้เดียว ออกในสมัยพระยาสุรศักดิ์มนตรีดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงเกษตราธิการ ในปี พ.ศ. 2400 และ พ.ศ. 2425 เท่านั้น
โฉนดตราจอง เป็นหนังสือถือครองที่ดินได้ 3 ปี ข้าหลวงกรมนาเป็นผู้ออกให้ เพื่อสะดวกในการเก็บค่านา
ใบเหยียบย่ำ ซึ่งเป็นเอกสารที่มีปัญหามากที่สุดเพราะไม่มีรูปแบบชัดเจน ง่ายต่อการปลอมแปลง และมีการออกใบเหยียบย่ำซ้ำซ้อนกันเป็นคดีความกันมาก มีอายุครอบครองที่ดิน 1 ปี ถ้าเกินกว่านั้นต้องไปทำเป็นโฉนดตราจอง
โฉนดสวน ไว้สำหรับคิดอากรค่าสวนว่ามีต้นผลไม้กี่ต้นสำหรับเก็บอากร
โฉนดป่า สำหรับที่สวนซึ่งปลูกพันธุ์ไม้ขนาดเล็ก หรือไม้ล้มลุก เก็บอากรตามจำนวนเนื้อที่โฉนด
การออกโฉนดที่ดิน
การออกโฉนดที่ดินเริ่มทำที่เมืองกรุงเก่าก่อนเมื่อเดือนพฤษภาคม ร.ศ. 120 มีการตั้งหอทะเบียนและนายทะเบียนจัดเก็บเอกสาร เมื่อทดลองทำที่เมืองกรุงเก่าเป็นผลแล้วก็เริ่มขยายไปยังกรุงเทพฯ และมณฑลอื่นๆ ตามลำดับ (ในช่วงนี้ เจ้าพระยาเทเวศรวงศ์วิวัฒน์ เป็นเสนาบดีกระทรวงเกษตราธิการ)
ขั้นตอนการออกโฉนดที่ดินก็คือ ก่อนอื่นเจ้าหน้าที่จะออกวัดพื้นที่ โดยกำหนดเขตเป็นตารางเรียกว่า “แผนที่ระวาง” ช่วงแรกที่ต้องออกพื้นที่สำรวจทำระวางที่ดินนั้น มีคณะคนไทยและฝรั่งทำงานร่วมกัน คณะคนต่างชาติก็คือ นายอาร์ ดับบลิว. กิบลิน จากกรมแผนที่มีหน้าที่ทำแผนที่ระวาง จากนั้นคณะทำงานไทยนำโดย พระยาประชาชีพบริบาล (ผึ่ง ชูโต) มาจัดทำโฉนดที่ดิน โดยทำโดยระบบทอร์เรนส์ (Torrens System) ให้เจ้าของที่ดินมานำชี้เขตที่ดินของตนให้กับข้าหลวงเกษตร โดยข้าหลวงเกษตรจะปักหลักเขตพร้อมทั้งออกโฉนดที่ดินใหม่ให้ และเมื่อได้ออกโฉนดที่ดินใหม่แล้วจะประกาศยกเลิกการใช้หนังสือแสดงการถือครองที่ดินเดิม การจัดพิมพ์โฉนดกรมแผนที่เป็นคนจัดการพิมพ์เอง
โฉนดฉบับแรกของไทยเป็นของพระพุทธเจ้าหลวง
โฉนดที่ดินฉบับแรกของไทยเป็นของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อข้าหลวงออกทำโฉนดแผนที่เมืองกรุงเก่าได้ระยะหนึ่ง พระองค์เสด็จพระราชดำเนินประทับแรม ณ พระราชวังบางปะอิน เจ้าพระยาเทเวศรวงศ์วิวัฒน์และพระยาประชาชีพภิบาล (ผึ่ง ชูโต) ได้นำโฉนดที่ดินขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายรวม 5 ฉบับ และกำนันหรุ่มบ้านวัดยม 1 ฉบับ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวพระราชทานโฉนดให้แก่เจ้าของที่ดินโดยพระหัตถ์เป็นปฐมฤกษ์ในฉบับแรก และข้าหลวงเกษตรถวายโฉนดสำหรับที่ดินของพระองค์ในขณะเดียวกัน ณ วันที่ 1 ตุลาคม พ.ศ. 2444 ณ พระที่นั่งวโรภาสพิมาน พระราชวังบางปะอิน โดยโฉนดที่ดินที่ข้าหลวงถวายแก่พระองค์นั้นถือเป็นโฉนดฉบับแรกโดยสมบูรณ์ เพราะเป็นโฉนดที่ดินหมายเลข 1 ที่ออกโดยกระทรวงเกษตราธิการ
ร.ศ. 127 (พ.ศ. 2451) มีการออกพระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน ให้เปลี่ยนหนังสือสำคัญสำหรับที่ดินทุกรูปแบบ เป็นโฉนดแผนที่ทั้งหมด เพื่อสะดวกต่อการพิพากษาคดีความที่ดินของกระทรวงยุติธรรม และจัดระเบียบกฎหมายที่ดินใหม่ และได้มีการพัฒนาเพิ่มเติมกฎหมายเกี่ยวกับที่ดินเป็นลำดับ จนมาเป็น โฉนดที่ดิน ในปัจจุบันนี้
สถานที่ออกโฉนดที่ดินฉบับแรกปัจจุบันตั้งอยู่ในตำบลบ้านวัดยม อำเภอบางปะอิน จังหวัดพระนครศรีอยุธยา
ชาวบ้านในพื้นที่กล่าวว่าสภาพเดิมของบริเวณนี้เป็นทุ่งนามาตั้งแต่อดีต คนที่ทำนาในพื้นที่นี้ส่วนใหญ่เป็นชาวมุสลิม ตำบลบ้านโพ ซึ่งอยู่บนเกาะพระตรงข้ามวัดยม ชาวมุสลิมกลุ่มนี้เดิมบรรพบุรุษเคยเป็นเจ้าของที่ดินผืนนี้มาก่อน สมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทูลเกล้าฯ ถวายที่ดินแก่พระองค์ รวมแล้วปัจจุบันเป็นเนื้อที่ประมาณ 91 ไร่เศษ เมื่อทูลเกล้าฯ ถวายไปแล้วชาวบ้านก็ยังคงเข้าไปทำนาเหมือนเดิม แต่ต้องเสียค่าเช่ารายปีไม่ต้องเสียภาษีที่ดิน คนที่เข้าไปทำกินในที่ดินผืนนี้จึงไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน
ในปี พ.ศ. 2520 เนื่องในวโรกาสที่สมเด็จพระบรมโอรสาธิราช เจ้าฟ้ามหาวชิราลงกรณ สยามมกุฎราชกุมาร อภิเษกสมรสกับหม่อมหลวงโสมสวลี กิติยากร (พระเจ้าวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าโสมสวลี พระวรราชาทินัดดามาตุ) และเป็นสมัยที่รัฐเริ่มจัดการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช จึงทรงโปรดเกล้าฯ พระราชทานที่ดินทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ให้การปฏิรูปที่ดิน เพื่อมอบให้แก่ประชาชน โดยทรงมีพระราชประสงค์ให้จัดที่ดินให้เป็นธรรมตามเนื้อที่ที่กฎหมายปฏิรูปที่ดินกำหนด ให้เกษตรกรผู้เช่าที่ดินทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์อยู่เดิมได้ทำกินชั่วลูกชั่วหลาน แต่จะไม่มีกรรมสิทธิ์ที่ดิน ซื้อขายกันมิได้
ชาวบ้านที่เคยทำกินอยู่เดิมจึงได้รับพระราชทานสัญญาเช่าที่ดินจากสมเด็จพระบรมโอรสาธิราชฯ สยามมกุฎราชกุมาร ในเดือนสิงหาคม พ.ศ. 2522 โดยเสียค่าเช่าที่ดินไร่ละ 32 บาทต่อปี ที่ดินผืนนี้มีผู้เช่าประมาณ 10 เจ้าด้วยกันโดยเป็นคนมุสลิมชาวตำบลบ้านโพเป็นส่วนใหญ่ ชาวบ้านบางส่วนทราบว่าที่ดินที่ตนทำกินอยู่นี้เป็นที่ที่มีโฉนดเป็นครั้งแรก พวกเขามีความภาคภูมิใจมาก อีกทั้งเป็นที่ดินพระราชทาน และจะมอบให้ลูกหลานของตนใช้ประโยชน์สืบไป
อ่านเพิ่มเติม :
บรรณานุกรม :
กรมที่ดิน. อนุสรณ์ในพิธีเปิดอาคารใหม่ในกรมที่ดิน. พระนคร : โรงพิมพ์สหกรณ์ขายส่งแห่งประเทศไทยฯ, 2511.
กรมแผนที่ทหาร. ที่ระลึกครบรอบวันสถาปนา 100 ปี กรมแผนที่ทหาร 2528 : 3 กันยายน 2528. กรุงเทพฯ : กรมแผนที่ทหาร, 2528.
กรมศิลปากร. ที่เรื่องตั้งเจ้าพระยากรุงรัตนโกสินทร์. พระนคร : โรงพิมพ์สำนักทำเนียบนายกรัฐมนตรี, 2512.
ชัยยา โพธิ์แดง. การออกโฉนดที่ดินเมืองกรุงเก่าระหว่าง พ.ศ. 2444-2453 = The issuance of title deeds in mung krung kao during 1909-1910. มหาวิทยาลัยศิลปากร, 2528.
ดำรงราชานุภาพ, สมเด็จฯ กรมพระยา. เทศาภิบาล. กรุงเทพฯ : กรมศิลปากร, 2503.
ร.แลงการ์. ประวัติศาสตร์กฎหมายไทย เล่ม 1. กรุงเทพฯ : มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2526.
พระนครศรีอยุธยา, จังหวัด. พระพุทธเจ้าหลวงกับชาวกรุงเก่า. พระนครศรีอยุธยา : สำนักพิมพ์สถาบันราชภัฏพระนครศรีอยุธยา, 2541.
วงษานุประพันธ์, เจ้าพระยา, รวบรวม. เรื่องประวัติกระทรวงเกษตราธิการ. พระนคร : โรงพิมพ์โสภณพิพรรฒธนากร, 2484.
สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม, เอกสารเผยแพร่ฉบับที่ 295 กรกฎาคม 2543.
ขอขอบคุณ
นายปรีชา ไวยมัย ประธานองค์การบริหารส่วนตำบลวัดยม
นางสงัด สุขสาลี ตำบลบ้านโพ อำเภอบางปะอิน จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ผู้เช่าที่ดิน
นายชม ก็ดีซอ ตำบลบ้านโพ อำเภอบางปะอิน จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ผู้เช่าที่ดิน
เผยแพร่ในระบบออนไลน์ครั้งแรกเมื่อ 20 กุมภาพันธ์ 2560