E-Passport 8.2 พันล้าน โจทย์ใหญ่ เพราะผู้ชนะ คือผู้กุมข้อมูลคนไทย
หนังสือเดินทางอิเล็กทรอนิกส์ หรือ E-Passport ที่ประชาชนยื่นขอผ่านกรมการกงสุลและสำนักงานหนังสือเดินทางทั่วประเทศ ไม่ได้ผลิตโดยหน่วยงานรัฐเพียงลำพัง แต่ดำเนินการภายใต้โครงการว่าจ้างเอกชนแบบครบวงจร ตั้งแต่การจัดหาเล่มหนังสือเดินทาง ระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ การพิมพ์และบันทึกข้อมูลเฉพาะบุคคล ตลอดจนระบบควบคุม ตรวจสอบ และบริการที่เกี่ยวข้อง
ปัจจุบัน กรมการกงสุล กระทรวงการต่างประเทศ อยู่ระหว่างดำเนินโครงการประกวดราคาจ้างผลิตและให้บริการจัดทำหนังสือเดินทางอิเล็กทรอนิกส์ ระยะที่ 4 ด้วยวิธีประกวดราคาอิเล็กทรอนิกส์ หรือ e-bidding วงเงินงบประมาณ 8,230 ล้านบาท กำหนดผลิตหนังสือเดินทางจำนวน 10 ล้านเล่ม ภายในระยะเวลา 7 ปี นับถัดจากวันลงนามในสัญญา คิดเป็นวงเงินเฉลี่ยประมาณ 823 บาทต่อเล่ม
อย่างไรก็ตาม ก่อนถึงกำหนดยื่นข้อเสนอราคา ได้เกิดข้อสังเกตจากภาคเอกชนต่อหลักเกณฑ์บางส่วนในเอกสารประกวดราคา โดยเฉพาะการทดสอบระบบหรือ Proof of Concept: POC ในข้อ 4 และข้อ 6 ซึ่งมีคะแนนรวมถึง 40 คะแนน รวมถึงประเด็นการแจ้งรายละเอียดเพิ่มเติมภายหลังประกาศ TOR และข้อกังวลเรื่องฐานการผลิตกับการคุ้มครองข้อมูลของประชาชน
ผลิต 10 ล้านเล่มใน 7 ปี
โครงการ E-Passport ระยะที่ 4 เป็นการว่าจ้างแบบครบวงจร หรือ Turnkey Project ครอบคลุมภารกิจหลักอย่างน้อย 4 ส่วน ได้แก่
- การจัดหาเล่มหนังสือเดินทางอิเล็กทรอนิกส์
- การจัดหาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ
- การให้บริการต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง
- การจัดพิมพ์และออกเล่มหนังสือเดินทางเฉพาะบุคคล หรือ Personalization
กรมการกงสุลประกาศเชิญชวนเอกชนเมื่อวันที่ 21 เมษายน 2569 และกำหนดให้ยื่นข้อเสนอราคาในระบบอิเล็กทรอนิกส์วันที่ 16 กรกฎาคม 2569
ส่วนการกำหนดราคาจ้างอ้างอิง ระบุว่าใช้วิธีสืบราคาจากท้องตลาดจากผู้ประกอบการ 6 ราย ได้แก่ บริษัท เบคร็อค อนาไลติกส์ จำกัด, บริษัท จักรวาลคอมมิวนิเคชั่น ซีสเต็ม จำกัด, บริษัท จันวาณิชย์ จำกัด, THALES GROUP Ltd., IN GROUP Ltd. และบริษัท ทอปปังเอดจ์ (ประเทศไทย) จำกัด
โครงการลักษณะนี้ดำเนินมาแล้ว 3 ระยะ โดยระยะที่ 1 ครอบคลุมช่วงปี 2548–2556 ระยะที่ 2 ช่วงปี 2555–2563 และระยะที่ 3 ช่วงปี 2562–2569 ก่อนเข้าสู่การประมูลระยะที่ 4 ในปัจจุบัน
เมื่อย้อนดูผลการประมูลระยะที่ 3 เมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม 2562 โครงการดังกล่าวกำหนดผลิตหนังสือเดินทาง 15 ล้านเล่ม วงเงินประมาณ 7.4 พันล้านบาท มีผู้ยื่นข้อเสนอ 4 ราย
กิจการร่วมค้า DGM ได้คะแนนสูงสุด 92.34 คะแนน และเสนอราคา 7,463.25 ล้านบาท ขณะที่กิจการร่วมค้าจันวาณิชย์ได้ 91.71 คะแนน เสนอราคา 6,997.50 ล้านบาท ส่วนกิจการร่วมค้า TIM ได้ 88.71 คะแนน เสนอราคา 7,935 ล้านบาท และกิจการร่วมค้า WIN ได้ 75.85 คะแนน เสนอราคา 8,922 ล้านบาท
ผลดังกล่าวสะท้อนว่า การประเมินไม่ได้พิจารณาราคาเพียงอย่างเดียว เพราะผู้ชนะเสนอราคาสูงกว่าอันดับ 2 หลายร้อยล้านบาท แต่มีคะแนนรวมสูงกว่าประมาณ 0.63 คะแนนเท่านั้น ทำให้คะแนนด้านเทคนิคกลายเป็นตัวแปรสำคัญที่สามารถชี้ผลแพ้ชนะของการประมูลได้
กิจการร่วมค้า DGM ประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญ 3 ส่วน ได้แก่ Data Products Toppan Forms ซึ่งปัจจุบันเปลี่ยนชื่อเป็น Toppan Edge ทำหน้าที่ด้านการพิมพ์ความมั่นคงสูงและการจัดการข้อมูล, Gemalto ซึ่งภายหลังถูกซื้อกิจการโดย Thales มีความเชี่ยวชาญด้านความปลอดภัยดิจิทัล ชีวมิติ ชิป และวัสดุหน้าข้อมูลแบบโพลีคาร์บอเนต และ MultiCert จากประเทศโปรตุเกส ซึ่งเชี่ยวชาญระบบรับรองความปลอดภัยดิจิทัล การพิสูจน์ตัวตนอิเล็กทรอนิกส์ และลายเซ็นดิจิทัล
เอกชนตั้งคำถามเกณฑ์วัดชัดเจนหรือไม่
ข้อสังเกตสำคัญประการแรกอยู่ที่การทดสอบในข้อ 4 เรื่องการพิมพ์ การออกเล่ม และการตรวจสอบคุณภาพหนังสือเดินทางอิเล็กทรอนิกส์ ซึ่งมีคะแนนเต็ม 20 คะแนน
TOR กำหนดให้ผู้ยื่นข้อเสนอใช้หนังสือเดินทางอิเล็กทรอนิกส์เล่มเปล่าตามที่เสนอไว้ในภาคผนวก ซึ่งยังไม่ได้ผ่านการพิมพ์หรือออกเล่ม มาใช้ทดสอบ โดยครอบคลุมอย่างน้อย 4 ขั้นตอน ได้แก่
- ทดสอบระบบบริหารหนังสือเดินทางอิเล็กทรอนิกส์เล่มเปล่าคงคลัง และระบบเบิกจ่ายพร้อมออกรายงาน
- พิมพ์หรือออกเล่มหนังสือเดินทางของบุคคลตัวอย่าง โดยข้อมูลต้องถูกต้อง สมบูรณ์ และมีความคมชัด
- ทดสอบระบบตรวจสอบคุณภาพหนังสือเดินทางที่พิมพ์แล้ว โดยต้องอ่านข้อมูลใน MRZ และข้อมูลในชิป พร้อมตรวจสอบความถูกต้องและออกรายงาน
- ทดสอบการอ่านชิปด้วยเทคโนโลยี NFC พร้อมออกรายงาน
ในส่วนเกณฑ์ตัดสิน ระบุถึงความถูกต้องของทุกขั้นตอนการทดสอบจำนวน 10 ตัวอย่าง ตัวอย่างละ 2 คะแนน รวม 20 คะแนน
ภาคเอกชนบางส่วนตั้งข้อสังเกตว่า แม้มีการกำหนดคะแนนรวม แต่ยังไม่ปรากฏรายละเอียดว่าคณะกรรมการจะให้คะแนนในแต่ละขั้นอย่างไร หากผลงานไม่ได้ผิดทั้งหมดหรือถูกทั้งหมด เช่น คำว่า “มีความคมชัด” ไม่มีค่ามาตรฐานหรือหน่วยวัดทางเทคนิคกำกับไว้ว่า ต้องมีความละเอียดเท่าใดจึงถือว่าผ่านหรือได้คะแนนเต็ม
ข้อสังเกตประการที่สองอยู่ที่ข้อ 6 การทดสอบระบบควบคุม ตรวจสอบ และติดตามกระบวนการจัดทำหนังสือเดินทางอิเล็กทรอนิกส์ ซึ่งมีคะแนนเต็มอีก 20 คะแนน
TOR กำหนดให้เสนอระบบในรูปแบบ Dashboard โดยต้องแสดงผลและออกรายงานข้อมูลอย่างน้อย 5 หัวข้อ ได้แก่
- จำนวนและสถานะคำร้อง พร้อมเลือกช่วงเวลาสืบค้น
- จำนวนข้อมูลหนังสือเดินทางในฐานข้อมูล แยกตามประเภทหรืออายุเล่ม
- สถานะหนังสือเดินทาง เช่น สมบูรณ์หรือรอจ่ายเล่ม
- จำนวนและยอดจำลองการชำระเงินค่าธรรมเนียม
- จำนวนการพิมพ์หรือออกเล่ม พร้อมเลือกช่วงเวลาสืบค้น
เกณฑ์ตัดสินระบุว่า พิจารณาความถูกต้องของแต่ละหัวข้อ หัวข้อละ 4 คะแนน รวม 20 คะแนน
แต่ข้อสังเกตคือ TOR ไม่ได้ให้คำนิยามเพิ่มเติมว่า “ความถูกต้องของแต่ละหัวข้อ” จะตรวจสอบจากตัวชี้วัดใด เช่น ความครบถ้วนของข้อมูล ความแม่นยำของผลลัพธ์ ระยะเวลาการประมวลผล หรือการแสดงผลตรงตามข้อมูลต้นทางเพียงใด
เมื่อรวมคะแนนข้อ 4 และข้อ 6 จะมีน้ำหนักถึง 40 คะแนน ซึ่งเป็นสัดส่วนสำคัญของการประเมินด้านเทคนิค เอกชนจึงเห็นว่า หากไม่มีเกณฑ์ย่อยหรือระดับคะแนนที่ชัดเจน อาจเปิดให้กรรมการแต่ละคนตีความแตกต่างกัน และส่งผลโดยตรงต่อผลแพ้ชนะ โดยเฉพาะเมื่อผลประมูลครั้งก่อนมีคะแนนห่างกันไม่ถึง 1 คะแนน
อย่างไรก็ตาม ข้อสังเกตดังกล่าวยังไม่ใช่ข้อยืนยันว่าเกิดความผิดปกติหรือทุจริต แต่เป็นคำถามว่า TOR ควรกำหนดเกณฑ์เชิงปริมาณหรือเกณฑ์มาตรฐานให้ละเอียดเพียงใด เพื่อให้ผู้เข้าร่วมแข่งขันรับรู้กติกาเดียวกัน และสามารถตรวจสอบเหตุผลของคะแนนได้ภายหลัง
จับตา POC หลังประกาศ TOR
ข้อสังเกตประการที่สามเกี่ยวข้องกับกระบวนการทดสอบ POC โดยมีข้อมูลจากภาคเอกชนว่า กรมการกงสุลกำหนดชี้แจงรายละเอียดการทดสอบในวันที่ 17 กรกฎาคม 2569 เวลา 09.30–12.00 น. ที่ห้องประชุมกรมการกงสุล หลังจากวันที่กำหนดให้ยื่นข้อเสนอราคาในระบบ e-bidding คือวันที่ 16 กรกฎาคม 2569
ข้อกังวลไม่ได้อยู่ที่การจัดประชุมชี้แจงเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่กรณีที่การชี้แจงอาจมีเงื่อนไข เกณฑ์ หรือรายละเอียดในการทดสอบเพิ่มเติม ซึ่งไม่ได้เขียนไว้ใน TOR ตั้งแต่ต้น
หากมีการเพิ่มรายละเอียดใหม่จริง ผู้ยื่นข้อเสนออาจมีเวลาเตรียมระบบ ปรับซอฟต์แวร์ หรือจัดหาอุปกรณ์ให้สอดคล้องกับเกณฑ์เพียงระยะสั้น ขณะที่ผู้ประกอบการที่เคยดำเนินโครงการ หรือมีระบบเดิมอยู่แล้ว อาจมีความพร้อมมากกว่า
ภาคเอกชนบางส่วนจึงเห็นว่า รายละเอียดการทดสอบ POC ควรประกาศพร้อม TOR อย่างครบถ้วน ตั้งแต่โจทย์ วิธีทดสอบ ข้อมูลตัวอย่าง อุปกรณ์ที่ใช้ ตัวชี้วัด ระยะเวลา ตลอดจนเงื่อนไขการได้คะแนน 0–4 คะแนนในแต่ละหัวข้อ
หลักสำคัญไม่ได้อยู่ที่ผู้ประกอบการรายใดมีประสบการณ์มากกว่ากัน แต่อยู่ที่ผู้เข้าร่วมทุกคนต้องได้รับโจทย์ เงื่อนไข และเวลาเตรียมตัวอย่างเท่าเทียมกัน หากมีโจทย์ใหม่เพิ่มขึ้นในช่วงใกล้วันทดสอบ แม้ทุกฝ่ายจะได้รับพร้อมกัน ก็ยังอาจเกิดคำถามว่าระยะเวลาเพียงพอต่อการปรับระบบหรือไม่
การประเมินครั้งนี้มีคณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคาและคณะทำงานรวม 17 ราย ซึ่งจะมีบทบาทในการพิจารณาคะแนนด้านเทคนิค ดังนั้น การมีเกณฑ์ที่ชัดเจน ไม่เพียงคุ้มครองผู้ยื่นข้อเสนอ แต่ยังช่วยคุ้มครองคณะกรรมการและหน่วยงานรัฐจากข้อโต้แย้ง การร้องเรียน หรือคดีปกครองภายหลังด้วย
ผู้เชี่ยวชาญ ชี้ควรใช้มาตรฐานวัดผล
ดร.ปริญญา หอมอเนก ผู้เชี่ยวชาญด้านความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์ ให้ความเห็นว่า จากรายละเอียดที่ปรากฏ เกณฑ์บางส่วนยังมีลักษณะที่อาจต้องอาศัยดุลพินิจของผู้ประเมิน โดยเฉพาะถ้อยคำอย่าง “ถูกต้อง” “สมบูรณ์” หรือ “คมชัด” ซึ่งสามารถกำหนดเป็นค่ามาตรฐานทางเทคนิคหรือวิทยาศาสตร์ได้
ตัวอย่างเช่น ความคมชัดของภาพสามารถกำหนดด้วยความละเอียด จำนวนพิกเซล หรือค่ามาตรฐานที่ตรวจสอบได้ ขณะที่การประเมินระบบอาจกำหนดเป็นรายการย่อยว่า หากทำได้ครบกี่องค์ประกอบจะได้ 4 คะแนน หากขาดบางองค์ประกอบจะได้ 3, 2 หรือ 1 คะแนน แทนการปล่อยให้ผู้ประเมินตัดสินจากความรู้สึกหรือความพึงพอใจโดยไม่มีเกณฑ์อ้างอิง
ดร.ปริญญาเห็นว่า จุดสำคัญไม่ใช่การกล่าวหาว่ากรรมการจะใช้ดุลพินิจอย่างไม่เหมาะสม แต่เป็นการลดพื้นที่ของข้อโต้แย้ง เพราะเมื่อการประมูลครั้งก่อนมีคะแนนห่างกันเพียงประมาณ 0.6 คะแนน คะแนนเพียง 0.5 หรือ 1 คะแนนจากกรรมการคนใดคนหนึ่งก็อาจเปลี่ยนผู้ชนะได้
หากมีการกำหนดมาตรฐานไว้อย่างละเอียด ผู้แพ้สามารถตรวจสอบได้ว่าตนเสียคะแนนจากจุดใด ส่วนผู้ชนะก็มีหลักฐานรองรับว่าได้คะแนนตามกติกา ลดความเสี่ยงของการร้องเรียน ฟ้องศาลปกครอง หรือการต้องยกเลิกและจัดประมูลใหม่
สำหรับการชี้แจง POC ภายหลังประกาศ TOR ดร.ปริญญามองว่า ประเด็นสำคัญคือจะมีการเพิ่มโจทย์หรือเงื่อนไขใหม่ในช่วงใกล้วันทดสอบหรือไม่ หากทุกฝ่ายได้รับเกณฑ์ทั้งหมดล่วงหน้าอย่างละเอียดและมีเวลาเตรียมตัวเท่ากัน ก็ช่วยลดข้อสงสัยได้ แต่หากมีรายละเอียดเพิ่มขึ้นในช่วงกระชั้นชิด อาจทำให้เกิดข้อครหาว่าใครได้รับรู้หรือเตรียมระบบมาก่อนหรือไม่
แนวทางที่เหมาะสมจึงควรเปิดเผยเกณฑ์ทดสอบ POC แบบละเอียดตั้งแต่ต้น ทั้งโจทย์ วิธีตรวจ วิธีคิดคะแนน และมาตรฐานอ้างอิง เพื่อทำให้การแข่งขันโปร่งใสและรัฐได้รับประโยชน์สูงสุด
แยก “เล่มเปล่า” ออกจาก “ข้อมูลคนไทย”
ส่วนประเด็นฐานการผลิตในต่างประเทศ ดร.ปริญญาระบุว่า ต้องแยกองค์ประกอบของพาสปอร์ตออกจากกันอย่างชัดเจน ระหว่าง “เล่มพาสปอร์ตเปล่า” กับ “การบันทึกข้อมูลเฉพาะบุคคล”
เล่มพาสปอร์ตเปล่า หรือ Passport Blank อาจผลิตในต่างประเทศแล้วนำเข้ามาได้ ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขของแต่ละประเทศและ TOR แต่ข้อมูลชีวมิติ ข้อมูลส่วนบุคคล และขั้นตอน Personalization ควรถูกควบคุมและประมวลผลภายในประเทศไทย
"การมีฐานผลิตวัสดุหรือชิ้นส่วนบางประเภทในสิงคโปร์ โปแลนด์ หรือประเทศอื่น ไม่ได้แปลโดยอัตโนมัติว่า ข้อมูลส่วนบุคคลของคนไทยจะถูกส่งออกไปผลิตพาสปอร์ตในต่างประเทศทั้งหมด"
อย่างไรก็ตาม หน่วยงานรัฐควรกำหนดให้ชัดเจนว่า ข้อมูลประเภทใดสามารถออกนอกประเทศได้หรือไม่ได้ ระบบจัดเก็บอยู่ที่ใด ใครเป็นผู้ดูแลระบบหลังบ้าน มีสิทธิ์เข้าถึงข้อมูลระดับใด และมีมาตรการป้องกันการคัดลอกหรือส่งต่อข้อมูลอย่างไร
ดร.ปริญญาเชื่อมโยงประเด็นดังกล่าวกับแนวคิด Data Sovereignty หรืออธิปไตยทางข้อมูล ซึ่งหมายถึงการที่ข้อมูลสำคัญของประชาชนต้องอยู่ภายใต้กฎหมาย การกำกับดูแล และโครงสร้างพื้นฐานที่รัฐสามารถควบคุมได้
ในระดับถัดไปยังมี Digital Sovereignty และ AI Sovereignty เพราะเมื่อข้อมูลถูกนำไปประมวลผลบนระบบคลาวด์ ศูนย์ข้อมูล หรือปัญญาประดิษฐ์ อาจเกิดการส่งข้อมูลไปยังระบบที่อยู่นอกประเทศ จึงจำเป็นต้องมีมาตรการแยกข้อมูล ปกปิดข้อมูลส่วนบุคคล และห้ามนำข้อมูลประชาชนไปใช้เกินวัตถุประสงค์
นอกจากความมั่นคงของข้อมูล ดร.ปริญญายังมองถึงมูลค่าทางเศรษฐกิจ หากไทยสามารถผลิตเล่มหรือดำเนินกระบวนการสำคัญภายในประเทศได้มากขึ้น จะทำให้เกิดการจ้างงาน การลงทุน เทคโนโลยี และเงินหมุนเวียนในประเทศ แทนที่มูลค่าการผลิตจำนวนมากจะไหลออกไปต่างประเทศ
อย่างไรก็ดี การกำหนดให้ผลิตในประเทศต้องพิจารณาควบคู่กับมาตรฐานสากล ความปลอดภัย ความสามารถทางเทคนิค ต้นทุน และความต่อเนื่องของบริการ ไม่ควรพิจารณาเฉพาะสัญชาติของผู้ประกอบการ แต่ต้องดูว่าใครเป็นผู้ควบคุมข้อมูล ระบบหลัก และสิทธิ์เข้าถึงข้อมูลของประชาชน
ข้อสังเกตทั้งหมดจึงแบ่งได้เป็นสองมิติหลัก คือ ความชัดเจนและตรวจสอบได้ของกระบวนการประมูล กับความมั่นคงทางข้อมูลและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของประเทศ
สำหรับโครงการมูลค่า 8,230 ล้านบาท ซึ่งเกี่ยวข้องกับหนังสือเดินทาง 10 ล้านเล่มและข้อมูลสำคัญของประชาชน คำถามที่ต้องติดตามต่อไปคือ กรมการกงสุลจะชี้แจงหรือกำหนดหลักเกณฑ์การให้คะแนน POC เพิ่มเติมอย่างไร จะรับประกันความเท่าเทียมของผู้แข่งขันได้เพียงใด และจะมีมาตรการรักษาข้อมูลส่วนบุคคลกับอธิปไตยทางข้อมูลของไทยอย่างไรตลอดอายุสัญญา 7 ปี.