'ภูฏาน'รักษาเอกราชไว้ได้อย่างไร ภายใต้เงาของพยัคฆ์'อินเดีย'

ประเทศในเอเชียที่ไม่เคยตกเป็น 'เมืองขึ้น' ของชาติตะวันไม่ได้มีแต่ไทย แต่หนึ่งในนั้นยังมี 'ภูฏาน' อีกประเทศหนึ่ง

ประเทศที่เล็กกว่าไทยมากมายอย่างภูฏาน สามารถรักษาเอกราชเอาไว้ได้ภายใต้การคุกคามของราชสีห์ 'อังกฤษ' นับว่าไม่ใช่เรื่องธรรมดา

ความไม่ธรรมดานั้นไม่ใช่เพราะภูฏานแข็งแกร่งจนเข้าตีไม่ได้ แต่เป็นเพราะในบางครั้งปัจจัยแวดล้อมทำให้มหาอำนาจพิจารณาแล้วว่า "ไม่คุ้มที่จะยึดครอง"

ในสมัยที่อังกฤษยึดครองอนุทวีปอินเดียเกือบทั้งหมดเอาไว้ รวมถึงอินเดียทั้งประเทศ แต่ภูฏานกลับเป็นเอกราช สาเหตุเพราะอังกฤษเห็นว่าการรุกเข้าภูฏานนั้นไม่คุ้มและยาก เนื่องต้องลัดเลาะไปตามไหล่เทือกเขาหิมาลัย แม้ในช่วงต้นยุคโมเดิร์นกว่าจะเดินทางไปยังทิมพูได้ก็ต้องเดินเท้านานถึง 6 วัน

และการยึดภูฏานยังเสี่ยงที่จะเผชิญหน้าโดยตรงกับจีนซึ่งปกครองทิเบตอยู่ แม้แต่ในช่วงที่ทิเบต "พยายามแยกตัวจากจีน" ในเวลาช่วงสั้นๆ อังกฤษก็ไม่ปรารถนาจะปะทะกับทิเบตโดยตรงเช่นกัน ดังนั้น อังกฤษและจีนจึงควรมี 'รัฐกันชน' เอาไว้เพื่อเป็นแนวป้องกันการเผชิญหน้าโดยตรง อันประกอบด้วยเนปาล สิกขิม และภูฏาน

ภูฏานจึงมีเอกราชต่อไป แต่ยอมทำสนธิสัญญากับรัฐบาลอังกฤษที่ปกครองอินเดีย หรือ 'บริติชราช' เรียกว่า 'สนธิสัญญาปูนาคา' ซึ่งอังกฤษยอมให้ภูฏานปกครองตนเอง แต่กิจการระหว่างประเทศนั้นต้องปล่อยให้เป็นหน้าที่ของบริติชราช

ลักษณะเช่นนี้ ภูฏานจึงไม่ใช่เมืองขึ้น (Colonial rule) แต่เป็นรัฐอารักขา (Protectorate) ระหว่างปี ค.ศ. 1906–1947

ว่ากันตามตรงแล้ว ต่อให้ภูฏานไม่เป็นรัฐอารักขาของบริติชราช ภูฏานก็ไม่มีอิสระในการตัดสินใจการต่างประเทศด้วยตนเองอยู่แล้วเพราะล้อมด้วยมหาอำนาจและไม่มีทางออกทะเล

ภูฏานจึงเหมือน 'เมืองลับแล' ที่ปกครองตนเองแต่ยกอำนาจบริหารกิจการภายนอกให้คนอื่นไป และถึงขั้นปิดล้อมตัวเองจากโลกภายนอกอยู่นานหลายสิบปี เพราะการปิดตัวเองจากโลกภายนอกเป็นมาตรการหนึ่งในการเอาชีวิตรอดจากการเกมชิงแผ่นดินของมหาอำนาจ

มหาอำนาจจีนในตอนนั้นไม่มีพลังพอที่จะแผ่อิทธิพลมายังภูฏาน เพราะในต้นศตวรรษที่ 20 จีนมีปัญหาภายในที่รุนแรงทั้งยังถูกมหาอำนาจอื่นแทรกแซงด้วยซ้ำ

แต่สถานการณ์เปลี่ยนแปลงเมื่ออินเดียได้รับเอกราชจากอังกฤษในปี 1947 ต่อในในปี 1949 อินเดียรับรองเอกราชของภูฏาน ซึ่งหมายความว่าไม่ต้องเป็นรัฐอารักขาอีก ทว่า ภูฏานไม่สามารถอยู่โดยลำพังได้ เนื่องจากสงครามกลางเมืองจีนสิ้นสุดลงแล้วด้วยชัยชนะของพรรคคอมมิวนิสต์ ทำให้ภูฏานยอมทำสัญญากับอินเดียที่ชื่อ Indo-Bhutan Treaty ซึ่งภูฏานนั้นจะยกกิจการต่างประเทศให้อินเดียดูแล หรือตามที่สนธิสัญญาระบุว่า "ภูฏานตกลงที่จะปฏิบัติตามคำแนะนำของรัฐบาลอินเดียในเรื่องความสัมพันธ์ภายนอก" โดยที่อินเดียจะไม่แทรกแซงกิจการภายใน

ลักษณะนี้คล้ายกับการเป็นรัฐอารักขา แต่ในยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่หมดสิ้นการล่าอาณานิคมแล้วนั้น ระบบนี้ถูกเรียกใหม่ว่า 'รัฐที่ได้รับการปกป้อง' (Protected state)

เช่นเดียวกับตอนที่ภูฏานเป็นรัฐอารักขาของบริติชราช กษัตริย์ภูฏานได้เบี้ยหวัดจากรัฐบาลบริติชราชจำนวนมากเป็นค่าตอบแทน หลังจากเป็นรัฐที่ปกป้องโดยอินเดีย อินเดียก็คอยให้ความช่วยเหลือด้านการเงินกับภูฏาน เช่น เงินอุดหนุนค่าพลังงาน และทุนพัฒนาประเทศรูปแบบต่างๆ

อย่างไรก็ตาม หลังจากที่จีน "ปลดปล่อยทิเบต" (หรืออีกนัยหนึ่งคือกำราบขบวนการเอกราชทิเบต) แผ่นดินจีนก็ประชิดกับอินเดียโดยตรงอีกครั้ง หลายจุดกลายเป็นพื้นที่เสี่ยงที่อินเดียกับจีนจะแย่งชิงกัน

หนึ่งในพื้นที่นั้นคือราชอาณาจักรสิกขิม ที่มีลักษณะคล้ายกับภูฏานในช่วงบริติชราช ต่อมาก็เป็นรัฐที่ได้รับการปกป้องโดยอินเดีย โดยที่อินเดียมีอำนาจเหนือสิกขิมมากกว่าการปกป้องภูฎาน นั่นคือ มีอำนาจเหนือการป้องกันประเทศด้วย และอินเดียยัง "เล่นการเมือง" หรือแทรกแซงกิจการภายในด้วย

อินเดียนั้นต้องการควบคุมสิกขิมในฐานะจุดยุทธศาสตร์ไม่สามารถปล่อยให้เป็น รัฐกันชน' กับจีนได้อีกต่อไป จึงดำเนินการแทรกแซงทางการเมืองโดยอาศัยชาวฮินดูเชื้อสายเนปาล ซึ่งอังกฤษนำเข้ามาทำงานในแถบนี้จนเป็นประชากรส่วนมาก ขณะที่ประชากรท้องถิ่นเดิม คือ ชาวภูเตียเป็นชาวพุทธแบบทิเบตเหมือนกับในภูฏาน

อินเดียอาศัยชาวเนปาลที่นับถือศาสนาฮินดูทำการแทรกซึมเข้าจนเป็นประชากรส่วนใหญ่และมีอำนาจทางการเมืองในสิกขิม แล้วเมื่อสบโอกาสชาวเนปาลเหล่านี้ก็ติดต่อกับอินดียและสวามิภักดิ์ด้วย จากนั้นจัดให้มีการทำประชามติเพื่อรวมสิกขิมเป็นรัฐหนึ่งของอินเดียในปี 1973

ประชากรภูเตียหรือพลเมืองท้องถิ่นของสิกขิมที่นับถือพุทธเหมือนภูฏาน ต้องกลายเป็นพลเมืองชั้นสองในบ้านตัวเอง แล้วยังต้องเสียแผ่นดินไปต่อหน้าต่อตา กลายเป็นแค่รัฐหนึ่งของอินเดีย ทุกวันนี้คนภูเตียก็ยังเรียกร้องเอกราชกัน

เจ้าชายวังชุก พระราชโอรสองค์ที่สองของกษัตริย์องค์สุดท้ายของสิกขิม ซึ่งขณะนั้นกำลังศึกษาอยู่ในกรุงลอนดอน ได้ตีพิมพ์บทความลงในหนังสือพิมพ์ The Times โดยทรงระบุว่า "ไม่ว่าเหตุผลทางภูมิรัฐศาสตร์ที่สนับสนุนการกระทำของอินเดียจะเป็นอย่างไร ข้อเท็จจริงยังคงอยู่ว่าอัตลักษณ์ทางกฎหมายของรัฐสิกขิมที่แยกจากกันนั้นถูกทำลายลงด้วยการกระทำที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญและผิดกฎหมายหลายชุด" คำกล่าวนี้ย้ำว่าอินเดียผนวกสิกขิมเพราะ "เหตุผลทางภูมิรัฐศาสตร์" ซึ่งเป็นเหตุผลชุเดียวกับที่อินเดียต้องรักษาสัมพันธืแบบ "ปกป้อง" กับภูฏาน

กษัตริย์องค์สุดท้ายของสิกขิมก็ยังทรงหวังไว้ในช่วงท้ายๆ ของพระชนม์ชีพว่า หากมีโอกาสสิกขิมน่าจะเป็นอย่างภูฏานที่รักษาเอกราชไว้ได้

แต่สิ่งที่เกิดขึ้นกับภูฏานน่าจะสร้างความหวั่นวิตกให้กับภูฏานพอสมควร จึงนำไปสู่การกวาดล้างชาวเนปาลในภูฏาน (ซึ่งเข้าประเทศในช่วงบริติชราชเหมือนกับที่สิกขิม) แล้วผลักดันออกนอกประเทศ ส่วนหนึ่งไหลเข้าไปเป็นผู้ลี้ภัยในอินเดีย และกรณีที่เกิดขึ้นกับสิกขิมน่าจะทำให้ภูฏานเกิดความระแวงในเจตนาของอินเดียขึ้นมา โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่ออินเดียทำสงครามกับจีนเรื่องพรมแดน และอินเดียระแวงว่าจีนอาจจะรุกเข้ามาในภูฏาน เนื่องจากเส้นทางจากทิเบตเข้ามายังภูฏานนั้น "ลำบากน้อยกว่า" การเดินทางจากอินเดียไปภูฏาน

แต่หลังจากปี 1971 อินเดียพิจารณาแล้วว่าหากปล่อยให้ภูฏานเป็น 'เมืองลับแล' อยู่แบบนี้ อาจจะมีโอกาสที่จะถูกแย่งชิง อีกทั้งการทำให้ภูฏานกลายเป็นแบบสิกขิมก็เป็นไปได้ยาก หนทางเดียวก็คือ ต้องทำให้ภูฏาน "มีเอกราชเต็มตัว" นั่นคือให้ภูฏานเป็นประเทศที่ได้รับการยอมรับจากประชาคมโลก ไม่ใช่แค่รัฐที่ได้รับการปกป้องจากอินเดียเท่านั้น นั่นคือจุดเริ่มต้นที่ภูฏานเป็นสมาชิกขององค์กรระหว่างประเทศต่างๆ เช่น สหประชาชาติ

แต่อินเดียก็ยังชี้นำภูฏานต่อไป นโยบายสำคัญที่สุดคือ "ภูฏานจะต้องไม่คบหากับจีน" การสร้างถนน การพัฒนาเมืองก็ล้วนแต่มีการชี้นำจากอินเดีย โดยเฉพาะสาธารณูปโภคที่เกี่ยวข้องกับยุทธศาสตร์ เช่น ถนน อินเดียเป็นผู้คอยชี้นำเพื่อให้สนองต่อการเคลื่อนทัพของอินเดียได้สะดวก

ในแง่นี้ อินเดียใช้ยุทธวิธี "ยึดภูฏานไว้ในกำมือ แต่ก็ไม่ขย้ำจนแน่น" พร้อมๆ กับ "คลายภูฏานออกจากกำมือนิดหน่อย" เพื่อให้ประชาคมโลกช่วยเป็นหูเป็นตาจากการแทรกแซงของจีน "แต่ก็ไม่ปล่อยให้ภูฏานพ้นจากเงื้อมมือไปได้"

ภูฏานจะเป็นเช่นนี้ต่อไปเรื่อยๆ หรือไม่?

จนถึงปี 2007 ภูฏานปฏิรูปการเมืองครั้งใหญ่ด้วยการนำระบอบรัฐสภาและการเลือกตั้งแบบประชาธิปไตยมาแทนที่ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ พร้อมๆ กันนั้นก็มีการแก้ไขสนธิสัญญากับอินเดียเพื่อยุติสถานะรัฐในการคุ้มครองโดยอินเดีย "ในทางนิตินัย"

แต่ในทางพฤตินัยภูฏานยังตัดสินใจด้วยตัวเองร้อยเปอร์เซนต์ไม่ได้อยู่ดี

ตัวอย่างเช่น พอเป็นระบอบประชาธิปไตยแล้ว นายกรัฐมนตรีผู้หนึ่งมีท่าทีไม่เอียงไปทางอินเดียขึ้นมา อินเดียก็จะแทรกแซงด้วยการลดเงินช่วยเหลือหรือหยุดการอุดหนุนพลังงาน หรือหากมีนายกรัฐมนตรีคนไหนที่มีข่าวว่าจะไปคุยกับจีน อินเดียก็จะยุติความช่วยเหลือที่จำเป็นต่อภูฏานเช่นกัน อินเดียจะพอใจอย่างยิ่งหากการเลือกตั้งในภูฏานได้พรรคที่โรปอินเดีย หลังจากนั้นความสัมพันธืจะชื่นมื่นดังเดิมและเงินจะไหลเข้าภูฏานดังเก่า

ดังนั้น แม้สินธิสัญญาจะระบุว่าภูฏานเป็นเอกราชโดยสมบูรณ์ แต่ในทางปฏิบัติสถานะอย่างภูฏานไม่สามารถเลือกอะไรได้นอกจาก "เป็นมิตรกับอินเดีย" เท่านั้น

ภูฏานจึงยังเป็นเหมือน "รัฐกันชน" ระหว่างมหาอำนาจต่อไปโดยเป็นตัวกันชนให้อินเดียมากกว่า

ณ เวลานี้สถานการณ์ยังไม่เปลี่ยนแปลง แต่ผู้คนในสิกขิมก็ยังไม่ลืมว่า "ประเทศของพวกเขาถูกอินเดียขโมยไป" และภูฏานก็ยังจำกัดประชากรเนปาลเอาไว้ เพื่อป้องกันไม่ให้ประวัติศาสตร์ซ้ำรอยแบบสิกขิม

สิ่งที่เกิดขึ้นกับประชากรเนปาลในภูฏาน ก็คือภาพสะท้อนความกังวลของภูฏานที่มีต่ออินเดียนั่นเอง

และตราบใดที่อินเดียและจีนยังเคลียร์กันไม่ได้เรื่องแนวพรมแดนหินมาลัย รัฐกันชนแบบภูฏานก็อาจกลายเป็นจุดร้อนของโลกขึ้นมาได้เหมือนกัน

บทความทัศนะโดย กรกิจ ดิษฐาน ผู้ช่วยบรรณาธิการบริหาร และบรรณธิการข่าวต่างประเทศ The Better

Photo - ในภาพถ่ายนี้ซึ่งถ่ายและเผยแพร่โดย Indian Press Information Bureau (PIB) เมื่อวันที่ 22 มีนาคม 2024 นายกรัฐมนตรีอินเดีย นเรนทรา โมดี (ซ้าย) และกษัตริย์จิกมี เคเซอร์ นัมเกล วังชุก แห่งภูฏาน ถ่ายรูปร่วมกันที่พระราชวังทาชิโชซอง ในกรุงทิมพู เมืองหลวงของภูฏาน (ภาพถ่ายโดย PIB / AFP)