กัมพูชากำลังทำอะไรผ่าน UNCLOS รู้จักกระบวนการ ‘ประนอมภาคบังคับ’ และคำถามที่ไทยต้องตอบ

หลังจากกัมพูชาเริ่มกระบวนการ ‘ประนอมภาคบังคับ’ (Compulsory Conciliation) ภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล หรือ UNCLOS หลายคนอาจกำลังจับตาว่า กระบวนการนี้คืออะไร และจะนำไปสู่อะไรต่อ

แม้ชื่อของกลไกดังกล่าวจะถูกพูดถึงมากขึ้นในช่วงหลายสัปดาห์ที่ผ่านมา แต่สำหรับคนไทยจำนวนไม่น้อย นี่อาจเป็นครั้งแรกที่ได้ทำความรู้จักกับกระบวนการนี้

ในงานเสวนา ‘UNCLOS กับทางออกข้อพิพาททางทะเลระหว่างไทยกับกัมพูชา’ ที่จัดโดยคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นักวิชาการด้านกฎหมายทะเลและกฎหมายระหว่างประเทศได้อธิบายทั้งหลักการ ขั้นตอน และสิ่งที่อาจเกิดขึ้นต่อจากนี้

และหนึ่งในคำถามสำคัญที่ถูกหยิบขึ้นมาบนเวที ไม่ใช่แค่ว่า ‘กัมพูชาต้องการอะไร’ แต่คือ ‘ไทยต้องการอะไรจากกระบวนการนี้’

TODAY สรุปประเด็นสำคัญจากวงเสวนา เพื่อทำความเข้าใจว่า ‘ประนอมภาคบังคับ’ คืออะไร มีขั้นตอนอย่างไร และเหตุใดนักวิชาการจึงมองว่า การกำหนดเป้าหมายของไทยให้ชัดเจนอาจสำคัญไม่แพ้ตัวกระบวนการทางกฎหมายที่กำลังเริ่มต้นขึ้น

[ในทะเล ไม่มีเส้นแบ่งที่มองเห็นได้]

ก่อนจะเข้าใจว่า ‘ประนอมภาคบังคับ’ คืออะไร อาจต้องเริ่มจากการทำความเข้าใจก่อนว่า ข้อพิพาททางทะเลเกิดขึ้นได้อย่างไร

เพราะในทะเลไม่มีรั้ว ไม่มีหลักเขต และไม่มีเส้นแบ่งที่มองเห็นได้จริงเหมือนบนบก จึงต้องมีกติกากลางกำหนดว่า แต่ละประเทศมีสิทธิในทะเลได้มากน้อยเพียงใด

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.นพร โพธิ์พัฒนชัย จาก School of Law, University of Galway อธิบายว่า หลักพื้นฐานของกฎหมายทะเลคือแนวคิดที่ว่า ‘แผ่นดินเป็นใหญ่เหนือทะเล’ (Land Dominates the Sea)

พูดง่ายๆ คือ ประเทศหนึ่งจะมีสิทธิในพื้นที่ทางทะเลได้ ก็ต้องเริ่มจากการมีชายฝั่งบนบกก่อน จากนั้นจึงขยายสิทธิออกไปในทะเลตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายระหว่างประเทศกำหนดไว้

ปัญหาเกิดขึ้นเมื่อหลายประเทศมีชายฝั่งอยู่ใกล้กัน หรืออยู่คนละฝั่งของทะเลเดียวกัน เพราะเมื่อแต่ละฝ่ายขยายสิทธิของตนเองออกไปในทะเล พื้นที่บางส่วนก็อาจซ้อนทับกันได้โดยหลีกเลี่ยงไม่ได้

ปัญหาแบบนี้ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะในอ่าวไทย แต่เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นทั่วโลก และเป็นเหตุผลสำคัญที่ทำให้ต้องมีกฎหมายระหว่างประเทศเข้ามากำหนดกติกาในการจัดการพื้นที่ทางทะเลร่วมกัน

[การแบ่งทะเล ไม่ใช่เอาไม้บรรทัดมาขีดเส้น]

หลายคนอาจคิดว่า การปักปันเขตแดนทางทะเลคือการแบ่งทะเลออกเป็นคนละครึ่ง

แต่ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.นพร อธิบายว่า เป้าหมายของการปักปันเขตแดนทางทะเลไม่ใช่การแบ่งพื้นที่ให้เท่ากัน หรือแบ่งทะเลครึ่งต่อครึ่ง

หัวใจสำคัญคือการหาทางออกที่ ‘เที่ยงธรรม’ หรือ Equitable Solution ซึ่งหมายความว่า การกำหนดเส้นเขตแดนต้องพิจารณาปัจจัยหลายอย่างประกอบกัน ไม่ว่าจะเป็นลักษณะของแนวชายฝั่ง ความยาวของชายฝั่ง ตำแหน่งของเกาะ หรือสภาพภูมิศาสตร์ของพื้นที่

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.นพร ยกตัวอย่างคดี Black Sea ระหว่างโรมาเนียกับยูเครน ซึ่งศาลยุติธรรมระหว่างประเทศได้วางหลักการสำคัญที่ถูกใช้อ้างอิงมาจนถึงปัจจุบัน โดยเริ่มจากการสร้างเส้นแบ่งชั่วคราวขึ้นมาก่อน จากนั้นจึงพิจารณาปัจจัยต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง และตรวจสอบอีกครั้งว่าเส้นที่ได้สร้างความได้เปรียบหรือเสียเปรียบแก่ฝ่ายใดเกินสมควรหรือไม่

นั่นทำให้การปักปันเขตแดนทางทะเลไม่ใช่เรื่องของการแบ่งพื้นที่ให้เท่ากัน แต่เป็นการหาทางออกที่เที่ยงธรรมที่สุดภายใต้ข้อเท็จจริงของแต่ละพื้นที่

[เมื่อเกิดข้อพิพาทขึ้น ทางออกไม่ได้มีแค่ศาล]

ทีนี้ หากพื้นที่ทางทะเลเดียวกันถูกอ้างสิทธิโดยมากกว่าหนึ่งประเทศ จะหาข้อยุติอย่างไร

สำหรับคนทั่วไป คำตอบแรกที่นึกถึงอาจเป็นการนำเรื่องขึ้นสู่ศาลระหว่างประเทศ เพื่อให้มีคำตัดสินว่าใครเป็นฝ่ายถูกหรือผิด แต่ในทางปฏิบัติ ข้อพิพาทระหว่างรัฐไม่ได้จบลงที่ศาลเสมอไป

อาจารย์ ดร.ภัทรพงษ์ แสงไกร อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อธิบายว่า ในกฎหมายระหว่างประเทศนั้น การจัดการข้อพิพาทมีหลายระดับ ตั้งแต่การป้องกันไม่ให้ข้อพิพาทเกิดขึ้น การควบคุมไม่ให้สถานการณ์ลุกลาม ไปจนถึงการหาทางระงับข้อพิพาทในที่สุด

ในหลายกรณี สิ่งสำคัญไม่ใช่การตัดสินว่าใครชนะหรือแพ้ แต่คือการทำให้คู่กรณียังสามารถพูดคุยกันต่อได้ และไม่ปล่อยให้ความขัดแย้งขยายตัวมากขึ้น

ด้วยเหตุนี้ UNCLOS จึงไม่ได้กำหนดทางออกไว้เพียงการขึ้นศาลหรืออนุญาโตตุลาการ แต่ยังมีกลไกอื่นรองรับอยู่ด้วย

และหนึ่งในกลไกที่ถูกพูดถึงมากที่สุดในกรณีไทย–กัมพูชาขณะนี้ ก็คือ ‘ประนอมภาคบังคับ’ หรือ Compulsory Conciliation

[แล้ว ‘ประนอมภาคบังคับ’ คืออะไร]

อาจารย์ ดร.ภัทรพงษ์ อธิบายว่า กลไกประนอมภาคบังคับถูกกำหนดไว้ใน UNCLOS เพื่อรองรับข้อพิพาทบางประเภท โดยเฉพาะข้อพิพาทเกี่ยวกับการแบ่งเขตทางทะเล

ภายใต้กระบวนการนี้ จะมีการตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นมาชุดหนึ่ง ทำหน้าที่รับฟังข้อมูล ข้อเท็จจริง และเหตุผลจากทั้งสองฝ่าย พร้อมช่วยอำนวยความสะดวกให้เกิดการเจรจาและหาทางออกที่ทั้งสองฝ่ายอาจยอมรับร่วมกันได้

หากไม่สามารถบรรลุข้อตกลงร่วมกันได้ คณะกรรมาธิการจะจัดทำรายงานพร้อมข้อเสนอแนะส่งให้ทั้งสองฝ่าย

อย่างไรก็ตาม รายงานดังกล่าวไม่มีผลผูกพันทางกฎหมาย และไม่ใช่คำพิพากษาของศาล

อาจารย์ ดร.ภัทรพงษ์ สรุปว่า กลไกดังกล่าวมีลักษณะใกล้เคียงกับ ‘การเจรจาแบบมีโครงสร้าง’ (Structured Negotiation) มากกว่ากระบวนการตัดสินคดี

แล้วคำว่า ‘ภาคบังคับ’ มาจากไหน

อาจารย์ ดร.ภัทรพงษ์ อธิบายว่า รัฐภาคี UNCLOS สามารถประกาศไม่ยอมรับเขตอำนาจของศาลหรืออนุญาโตตุลาการในข้อพิพาทเรื่องการแบ่งเขตทางทะเลได้

แต่สิทธิดังกล่าวมาพร้อมเงื่อนไขสำคัญ คือหากเกิดข้อพิพาทขึ้น รัฐนั้นต้องเข้าสู่กระบวนการประนอมภาคบังคับ หรือพูดอีกอย่างคือ รัฐอาจเลือกไม่ไปศาลได้ แต่ไม่สามารถปฏิเสธการเข้าสู่กระบวนการนี้ได้

[บทเรียนจาก ‘ติมอร์-เลสเต’]

หนึ่งในกรณีศึกษาที่ถูกหยิบยกขึ้นมาอ้างอิงหลายครั้งในการเสวนา คือข้อพิพาททางทะเลระหว่างติมอร์-เลสเตกับออสเตรเลีย ซึ่งถือเป็นกรณีแรกของโลกที่มีการใช้กระบวนการประนอมภาคบังคับภายใต้ UNCLOS อย่างเต็มรูปแบบ

อาจารย์ ดร.ภัทรพงษ์ อธิบายว่า ก่อนเข้าสู่กระบวนการดังกล่าว ความสัมพันธ์ระหว่างทั้งสองประเทศอยู่ในภาวะตึงเครียดอย่างมาก โดยเฉพาะหลังมีการเปิดเผยว่า ระหว่างการเจรจาข้อตกลงทางทะเล ออสเตรเลียเคยแอบติดตั้งอุปกรณ์ดักฟังภายในทำเนียบรัฐบาลติมอร์-เลสเต

เหตุการณ์ดังกล่าวทำให้ความเชื่อมั่นระหว่างทั้งสองฝ่ายเสียหายอย่างหนัก จนแทบไม่สามารถกลับมานั่งเจรจากันได้อีก

สำหรับอาจารย์ ดร.ภัทรพงษ์ กรณีนี้สะท้อนให้เห็นว่า หัวใจสำคัญของกระบวนการประนอมภาคบังคับไม่ใช่การตัดสินว่าใครถูกหรือผิด แต่คือการสร้างความเชื่อมั่นระหว่างคู่พิพาท หรือ Confidence Building เพื่อให้ทั้งสองฝ่ายกลับมาพูดคุยกันได้อีกครั้ง

ท้ายที่สุด ติมอร์-เลสเตและออสเตรเลียสามารถกลับมานั่งโต๊ะเจรจาและบรรลุข้อตกลงร่วมกันได้ จนกลายเป็นตัวอย่างสำคัญที่มักถูกหยิบยกขึ้นมาอ้างอิงเมื่อมีการพูดถึงกระบวนการประนอมภาคบังคับภายใต้ UNCLOS

[คำถามที่ไทยต้องตอบ]

แม้การเสวนาครั้งนี้จะใช้เวลาส่วนใหญ่ไปกับการอธิบายกลไกทางกฎหมาย แต่ในช่วงท้าย ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.กฤษฎากร ว่องวุฒิกุล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กลับชวนผู้ฟังมองไปยังคำถามที่อาจสำคัญที่สุดของทั้งกระบวนการ

นั่นคือ ‘ไทยต้องการอะไรจากกระบวนการนี้?’

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.กฤษฎากร ตั้งข้อสังเกตว่า แม้ข้อพิพาทเรื่องเขตแดนทางทะเลจะดำเนินมานานหลายทศวรรษ แต่สิ่งที่ทำกันมาตลอดก็ยังไม่ได้นำไปสู่ผลลัพธ์ที่เป็นรูปธรรมมากนัก

ประเทศไทยต้องการเห็นอะไรเป็นผลลัพธ์สุดท้ายกันแน่

ต้องการยุติข้อพิพาทที่ยืดเยื้อมาหลายสิบปี ต้องการสร้างความชัดเจนเรื่องเส้นเขตแดนทางทะเล หรือกำลังมองไปถึงการวางกรอบความสัมพันธ์รูปแบบใหม่กับกัมพูชาในระยะยาว

เขามองว่า คำตอบของคำถามนี้มีความสำคัญอย่างมาก เพราะจะส่งผลต่อการทำงานของทีมกฎหมาย ทีมเจรจา และการกำหนดทิศทางนโยบายของรัฐในอนาคต

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.กฤษฎากร ชี้ว่า เมื่อกระบวนการทางกฎหมายเริ่มต้นขึ้น สิ่งสำคัญไม่แพ้ตัวบทกฎหมายคือ ‘เจตจำนงทางการเมือง’ หรือ Political Will เพราะหากรัฐยังไม่สามารถตอบได้ว่าต้องการเห็นผลลัพธ์แบบใดในท้ายที่สุด ก็ยากที่จะกำหนดทิศทางการเจรจาให้ชัดเจนได้

ที่สำคัญไม่แพ้กันคือ การสื่อสารกับประชาชน เพราะผลลัพธ์ของกระบวนการนี้อาจไม่ได้เกิดขึ้นภายในไม่กี่เดือน แต่อาจส่งผลต่อความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เศรษฐกิจ และการบริหารจัดการทรัพยากรในระยะยาว