การมีส่วนร่วมของประชาชน ประชาพิจารณ์ยุค New Normal
เปิดมุมมอง ดร.จักรพงษ์ เกเย็น ทีมกรุ๊ป
นับตั้งแต่เกิดการแพร่ระบาดของเชื้อ COVID-19 เป็นต้นมา วิถีชีวิตของคนทั้งโลกเปลี่ยนแปลงไปอย่างสิ้นเชิง ที่กล่าวเช่นนั้นเป็นเพราะว่าโรคดังกล่าวแพร่ระบาดผ่านกิจกรรมทางสังคมของมนุษย์ และควบคุมการแพร่ระบาดของโรคยากมาก เพราะธรรมชาติของมนุษย์เป็นสัตว์สังคมนั่นเอง
สถานการณ์ดังกล่าวจึงมีผลกระทบต่อวิถีชีวิตของมนุษย์โดยตรง ตั้งแต่ระดับปัจเจกบุคคลจนไปถึงระดับโลก สิ่งที่เห็นได้ชัดเจนคือ การพัฒนาโครงการ หรือกิจการต่าง ๆ ต้องหยุดชะงักหรือชะลอตัวลง จากการที่ต้องหลีกเลี่ยงการติดต่อสื่อสารกันโดยตรง โดยเฉพาะประเทศที่มีเงื่อนไขพื้นฐานของการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนเป็นกลไกสำคัญในการขับเคลื่อนการพัฒนาโครงการต่าง ๆ ดังที่เกิดขึ้นในประเทศไทยในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา
การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการพัฒนาโครงการในประเทศไทย ได้เริ่มปรากฏใน พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 ซึ่งกล่าวถึงสิทธิของประชาชนในกระบวนการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม จากนั้นได้ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี พ.ศ. 2539 ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ขึ้นมา
รวมไปถึงกฎหมายสูงสุดอย่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ซึ่งได้กำหนดเจตนารมณ์เรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้อย่างชัดเจน ตั้งแต่การรับรู้ข้อมูลข่าวสาร ร่วมให้ข้อมูล ปรึกษาหารือ ตัดสินใจ และติดตามตรวจสอบ ทั้งยังเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการทางนโยบาย มีการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น
จากนั้นได้มีการกำหนดระเบียบและแนวทางปฏิบัติต่าง ๆ ตามมา ได้แก่ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 จากระเบียบนี้ สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.) ได้นำสาระสำคัญมาพัฒนาแนวทางการมีส่วนร่วมของประชาชนในการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2549 และมีการปรับปรุงในปี 2557 และปี 2562 (ระเบียบ สผ.) ตามลำดับ
นอกจากนี้ยังมีหน่วยงานอื่น ๆ ที่จัดทำระเบียบเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชนในกิจการที่เกี่ยวข้องกับหน่วยงานเป็นการเฉพาะขึ้นมา เช่น ระเบียบคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานว่าด้วยการรับฟังความเห็น และทำความเข้าใจกับประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในการพิจารณาออกใบอนุญาตประกอบกิจการผลิตไฟฟ้า พ.ศ. 2559 (ระเบียบ กกพ.) ซึ่งเป็นระเบียบที่ใช้ในกิจการเกี่ยวกับโรงไฟฟ้าขนาดเล็กและเป็นพลังงานทางเลือก
กล่าวได้ว่าระเบียบและแนวทางปฏิบัติด้านการมีส่วนร่วมของประชาชนข้างต้น มีวัตถุประสงค์หลักที่เหมือนกันคือ เป็นช่องทางในการให้ข้อมูลข่าวสารและรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต่อโครงการ เพื่อนำความคิดเห็นและข้อเสนอแนะเหล่านั้นไปประกอบการพิจารณาการพัฒนาโครงการให้มีความเหมาะสมกับสภาพบริบทชุมชน เพื่อลดความขัดแย้งระหว่างรัฐ ชุมชน และผู้พัฒนาโครงการ
ซึ่งหมายความว่า “โครงการพัฒนาต่าง ๆ จะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อโครงการนั้นต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อน”
เมื่อพิจารณาในด้านรูปแบบของการมีส่วนร่วม ที่กำหนดไว้ในระเบียบต่าง ๆ พบว่าการจัดประชุมที่เป็นทางการ เป็นรูปแบบที่นิยมอย่างแพร่หลาย ซึ่งในความจริงแล้วรูปแบบการมีส่วนร่วมที่ไม่เป็นทางการ เช่น การสัมภาษณ์รายบุคคล การสนทนากลุ่มย่อย และสุนทรียสนทนา สามารถระดมความคิดเห็นได้หลากหลาย และมีประสิทธิภาพมากกว่ารูปแบบการมีส่วนร่วมที่เป็นทางการ (คนางค์ คันธมธุรพจน์, 2561)
อนึ่ง การดำเนินกิจกรรมการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการพัฒนาโครงการให้ครบถ้วนตามระเบียบ ภายใต้สถานการณ์การระบาดของโรค COVID-19 นั้นเป็นไปได้ยากอย่างยิ่ง หน่วยงานภาครัฐ เอกชนผู้เป็นเจ้าของโครงการ และบริษัทที่ปรึกษา ต่างดิ้นรนเพื่อหาแนวทางจัดกิจกรรมการมีส่วนร่วมของประชาชน ให้สอดคล้องกับระเบียบ และเหมาะสมกับชีวิตวิถีใหม่ ภายใต้สถานการณ์การระบาดของโรค COVID-19 เพื่อให้การพัฒนาโครงการเดินหน้าต่อไปได้ พร้อม ๆ กับสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนที่มีความหมายยิ่งขึ้น
จากประสบการณ์และสถานการณ์ที่ผู้เขียนเผชิญอยู่ กับงานการมีส่วนร่วมของประชาชนหลาย ๆ โครงการในยุค COVID-19 พอจะสรุปได้ว่า แนวทางการมีส่วนร่วมที่ควรส่งเสริมต่อจากนี้
ประการแรก ควรใช้รูปแบบการรับฟังความคิดเห็นที่หลากหลาย มากกว่าจำนวนผู้ที่เข้ามาร่วมกิจกรรม ควรลดรูปแบบที่เป็นทางการ โดยผสมผสานรูปแบบที่ไม่เป็นทางการร่วมด้วย เลือกใช้เทคโนโลยีการสื่อสารต่าง ๆ ในการรับฟังความคิดเห็น เพื่อเว้นระยะห่างทางสังคม วิธีการที่ยืดหยุ่นจะเปิดกว้างให้ได้มาซึ่งกลุ่มเป้าหมายที่หลากหลายมากยิ่งขึ้น
ประการที่สอง ควรให้ความสำคัญกับการรวบรวมข้อมูล มากกว่าการรวบรวมหลักฐาน ที่ผ่านมา การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในโครงการต่าง ๆ ให้ความสำคัญกับการเก็บหลักฐานต่าง ๆ ทุกกระบวนการ เช่น หนังสือตอบรับการประชุม รูปถ่าย และสำเนาหนังสือติดประกาศประชาสัมพันธ์เชิญประชุม รูปถ่ายกิจกรรมในเวทีรับฟังความคิดเห็น เพื่อป้องกันตนเองจากการฟ้องร้องจากกลุ่มต่อต้าน
เน้นการดำเนินการจัดเวทีรับฟังความเห็นให้ครบตามระเบียบ มากกว่าความครบถ้วนของความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างแท้จริง ดังนั้น เพื่อให้ได้มาซึ่งข้อมูลที่หลากหลาย การเลือกใช้เครื่องมือที่มีประสิทธิภาพ เหมาะสมกับแต่ละกลุ่ม แต่ละชุมชน จึงเป็นเรื่องสำคัญกว่าการรวบรวมหลักฐาน
ผู้เขียนมีข้อเสนอแนะในเชิงปฏิบัติ 4 ประการ คือ
ประการแรก หน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการกำหนดระเบียบการมีส่วนร่วมของประชาชน ควรปรับปรุงเนื้อหาของระเบียบให้เปิดกว้างสำหรับรูปแบบอื่น ๆ ของการมีส่วนร่วมของประชาชนให้มากยิ่งขึ้น โดยให้ชุมชน/ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเป็นศูนย์กลางในการกำหนดรูปแบบการมีส่วนร่วมของแต่ละโครงการ รวมทั้งมีบทเฉพาะกาลกรณีเกิดเหตุการณ์ผิดปกติในสังคม
ประการที่สอง ผู้พัฒนาโครงการและหน่วยงานที่ดำเนินการจัดกิจกรรมการมีส่วนร่วม ต้องมีบทบาทสำคัญในการสร้างความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับกระบวนการมีส่วนร่วมของโครงการให้แก่กลุ่มเป้าหมาย และวิเคราะห์ชุมชนอย่างลึกซึ้ง เพื่อนำไปกำหนดแผนงาน/รูปแบบ การมีส่วนร่วมที่ครอบคลุมทุกกลุ่มเป้าหมาย และเลือกใช้เครื่องมือในการรวบรวมข้อมูลอย่างเหมาะสม
ประการที่สาม ประชาชนต้องลบภาพจำที่ว่ายิ่งโครงการพัฒนาขนาดใหญ่เท่าไหร่ ยิ่งต้องมีการจัดประชุมขนาดใหญ่เท่านั้น โดยภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับการกำหนดระเบียบเหล่านี้ ควรประชาสัมพันธ์ให้ความรู้เกี่ยวกับระเบียบดังกล่าว ให้ประชาชน
ได้มีความเข้าใจให้มากขึ้นผ่านสื่อต่าง ๆ ที่หลากหลาย
และ ประการสุดท้าย เมื่อลดความเป็นทางการในรูปแบบการมีส่วนร่วม ให้เพิ่มความเข้มข้นในการบังคับใช้ระเบียบ โดยการกำหนดให้มีเจ้าหน้าที่ในระดับภูมิภาคเข้าร่วมสังเกตการณ์ในกระบวนการมีส่วนร่วม
“เพื่อให้การพัฒนาเดินหน้าไปสู่ชีวิตวิถีใหม่ การมีส่วนร่วมของประชาชนรูปแบบใหม่จึงเป็นสิ่งสำคัญ”