4 ปี ผู้ว่าฯ กทม.คนเดิม 4 ปี ต่างจังหวัดเปลี่ยนแล้ว 4 คน เมื่อระบบ ‘แต่งตั้ง’ ยังฉุดการพัฒนาพื้นที่

ตลอดระยะเวลา 4 ปีที่ผ่านมา คนกรุงเทพฯ มีผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร (ผู้ว่าฯ กทม.) คนเดิมที่ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนและบริหารงานจนครบวาระ โดย ชัชชาติ สิทธิพันธุ์ เข้ารับตำแหน่งเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2565 และดำรงตำแหน่งจนถึงวันที่ 18 พฤษภาคม 2569 ซึ่งมีระยะเวลาเพียงพอในการกำหนดทิศทาง พัฒนานโยบาย และติดตามผลการดำเนินงาน

ขณะที่หลายจังหวัดทั่วประเทศกลับต้องเผชิญกับการเปลี่ยนตัวผู้ว่าฯ จังหวัดหลายครั้งจากระบบแต่งตั้งและโยกย้ายของกระทรวงมหาดไทย ส่งผลให้การบริหารราชการในพื้นที่ขาดความต่อเนื่อง และนโยบายหลายด้านต้องเริ่มต้นใหม่ซ้ำแล้วซ้ำเล่า

เมื่อเปรียบเทียบจังหวัดเศรษฐกิจสำคัญอย่างเชียงใหม่ ขอนแก่น และภูเก็ต จะพบว่า ในช่วงเวลาเดียวกับวาระของผู้ว่าฯ กทม.ทั้ง 3 จังหวัด มีผู้ว่าฯ จังหวัดหมุนเวียนเข้ามาดำรงตำแหน่งถึง 4 คน การโยกย้ายที่เกิดขึ้นแทบทุกปีหรือทุก 2 ปี ทำให้ผู้บริหารต้องใช้เวลาศึกษาพื้นที่ สร้างความสัมพันธ์กับหน่วยงานและประชาชน ก่อนจะถูกย้ายไปจังหวัดอื่น ส่งผลให้โครงการพัฒนาหลายเรื่องขาดความต่อเนื่อง และยากต่อการผลักดันวิสัยทัศน์ระยะยาวของจังหวัด

ขณะเดียวกัน แม้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) จะมีผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้งแล้วก็ตาม แต่การตัดสินใจด้านงบประมาณ อำนาจ และนโยบายยังคงกระจุกตัวอยู่ที่ส่วนกลาง

แล้วประชาชนในต่างจังหวัดควรมีสิทธิเลือกผู้ว่าราชการจังหวัดของตนเองหรือไม่ และระบบการแต่งตั้งที่ใช้อยู่ในปัจจุบันยังตอบโจทย์การพัฒนาพื้นที่มากน้อยแค่ไหน

เชียงใหม่ ขอนแก่น ภูเก็ต มีผู้ว่าฯ 4 คน ใน 4 ปี

จังหวัดเชียงใหม่ ในช่วงเวลาใกล้เคียงกับวาระของผู้ว่าฯ กทม. มีผู้ว่าราชการจังหวัดถึง 4 คน ได้แก่ ประจญ ปรัชญ์สกุล (1 ตุลาคม 2564-30 กันยายน 2565) นิรัตน์ พงษ์สิทธิถาวร (1 ตุลาคม 2565-28 กรกฎาคม 2568) ทศพล เผื่อนอุดม (5 กันยายน 2568-12 พฤศจิกายน 2568) และรัฐพล นราดิศร (12 พฤศจิกายน 2568-ปัจจุบัน)

เช่นเดียวกับจังหวัดขอนแก่น ที่มีผู้ว่าราชการจังหวัด 4 คน ในช่วงเวลาเดียวกัน ได้แก่ สมศักดิ์ จังตระกุล (1 ตุลาคม 2560-30 กันยายน 2565) ไกรสร กองฉลาด (1 ตุลาคม 2565-30 กันยายน 2568) ชรินทร์ ทองสุข (1 ตุลาคม 2568-11 พฤศจิกายน 2568) และขจรเกียรติ รักพานิชมณี (12 พฤศจิกายน 2568-ปัจจุบัน)

ส่วนจังหวัดภูเก็ตมีผู้ว่าราชการจังหวัด 4 คน ในช่วงเวลาเดียวกัน ได้แก่ ณรงค์ วุ่นซิ้ว (15 มิถุนายน 2563-30 กันยายน 2566) โสภณ สุวรรณรัตน์ (1 ตุลาคม 2566-30 กันยายน 2568) ศรัณย์ศักด์ ศรีเครือเนตร (1 ตุลาคม 2568-12 พฤศจิกายน 2568) และนิรัตน์ พงษ์สิทธิถาวร (12 พฤศจิกายน 2568-25 มิถุนายน 2569)

ข้อมูลดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า ในช่วงเวลา 4 ปีที่กรุงเทพฯ มีผู้ว่าฯ เพียงคนเดียว จังหวัดขนาดใหญ่ที่ถูกยกมา กลับมีการเปลี่ยนตัวผู้ว่าราชการจังหวัดถึง 4 คน

ความถี่ของการโยกย้ายเช่นนี้ทำให้การกำหนดนโยบาย การผลักดันโครงการพัฒนาพื้นที่ และการสร้างความต่อเนื่องในการบริหารราชการเป็นไปได้ยาก เพราะผู้บริหารแต่ละคนมีเวลาทำงานจำกัด ต้องใช้เวลาศึกษาปัญหา สร้างความสัมพันธ์กับหน่วยงานและประชาชน ก่อนจะถูกโยกย้ายออกจากพื้นที่ หลายโครงการต้องสะดุด เปลี่ยนทิศทาง หรือเริ่มต้นใหม่อยู่เสมอ

ทำไมผู้ว่าฯ ต่างจังหวัดถึงเปลี่ยนบ่อย

หากไม่นับกรุงเทพฯ ผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศล้วนมาจากการแต่งตั้งของกระทรวงมหาดไทย โดยผู้ที่จะได้รับการแต่งตั้งมักเป็นข้าราชการที่มีประสบการณ์และผลงานในสายงานปกครอง ผ่านการพิจารณาตามคุณสมบัติและลำดับความก้าวหน้าในราชการ

อย่างไรก็ตาม การแต่งตั้งและโยกย้ายผู้ว่าราชการจังหวัดถูกวิพากษ์วิจารณ์มาโดยตลอดว่า ไม่ได้อิงเพียงความสามารถหรือความเหมาะสมของบุคคลเท่านั้น แต่ยังมีปัจจัยด้านเครือข่ายภายในกระทรวงมหาดไทย รวมถึงเครือข่ายการเมืองท้องถิ่น และเครือข่ายการเมืองระดับชาติเข้ามาเกี่ยวข้อง

ผู้ว่าราชการจังหวัดถือเป็นกลไกหลักของรัฐบาล ทำหน้าที่ขับเคลื่อนนโยบายและประสานงานกับหน่วยงานราชการในจังหวัด ดังนั้นเมื่อมีการเปลี่ยนขั้วรัฐบาล ก็มักเกิดการโยกย้ายข้าราชการครั้งใหญ่ เพื่อนำบุคคลที่ฝ่ายการเมืองไว้วางใจเข้าไปบริหารพื้นที่

กรณีล่าสุดช่วงที่ อนุทิน ชาญวีรกูล ปฏิบัติหน้าที่รักษาการนายกรัฐมนตรีเมื่อปลายปี 2568 มีคำสั่งโยกย้ายผู้ว่าราชการจังหวัดถึง 50 จังหวัด จากทั้งหมด 76 จังหวัด พร้อมกับการโยกย้ายปลัดจังหวัดและนายอำเภอจำนวนมากก่อนการเลือกตั้ง

นอกจากนี้ การเลื่อนตำแหน่ง หรือการย้ายเข้ามาปฏิบัติหน้าที่ในส่วนกลางก่อนเกษียณอายุราชการ ยังส่งผลให้ผู้ว่าราชการจังหวัดหลายคนดำรงตำแหน่งในแต่ละจังหวัดเพียง 1-2 ปี ก่อนจะถูกย้ายไปดำรงตำแหน่งใหม่

‘มังกรสองหัว' ของการบริหารจังหวัด

ปัจจุบันแต่ละจังหวัดมีทั้งผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งเป็นตัวแทนของราชการส่วนภูมิภาค และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน ทั้งสองฝ่ายต่างมีบทบาทในการพัฒนาพื้นที่ จึงเกิดความซ้ำซ้อนด้านอำนาจหน้าที่ เปรียบเหมือน ‘มังกรสองหัว’ ที่ต่างฝ่ายต่างมีอำนาจ

ความแตกต่างของผู้ว่าราชการจังหวัดในปัจจุบันกับนายก อบจ.คือ ผู้ว่าฯ แต่งตั้งมาจากส่วนกลาง ส่วนนายก อบจ.มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งเกิดขึ้นจากพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 หรือเป็นผลผลิตของการกระจายอำนาจตามรัฐธรรมนูญ 2540

อำนาจหน้าที่ของ อบจ.คือ การจัดทำบริการสาธารณะให้กับคนในท้องถิ่น เน้นหนักที่การจัดทำแผนพัฒนาจังหวัด สนับสนุนการพัฒนาสภาตำบลและท้องถิ่นอื่น เริ่มตั้งแต่การดูแลถนน เส้นทางคมนาคมต่างๆ สาธารณูปโภคทั้งการประปา ไฟฟ้า ไปจนถึงการสนับสนุนด้านการศึกษาและบำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น รวมทั้งมีหน้าที่จัดเก็บภาษีเพื่อเป็นรายได้

พูดง่ายๆ ก็คือ งานหลักขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นทำหน้าที่บริการประชาชนในภาคส่วนของการบริหารงานพื้นฐานในท้องถิ่นนั้นๆ ขณะที่หน้าที่และอำนาจเชิงรุกยังอยู่ที่ส่วนกลางและภูมิภาคมากกว่า

หากยังไม่สามารถจัดการหรือสร้างความชัดเจนให้กับการปกครองส่วนภูมิภาค ทั้งในเรื่องอำนาจหน้าที่ การจัดสรรงบประมาณ ความซ้ำซ้อนและทับซ้อนกับการปกครองส่วนท้องถิ่น ก็คงจะเป็นเรื่องยากอีกเช่นกันที่จะจัดการกับอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัด ดังนั้นลำพังการเรียกร้องให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ก็ดูจะยังไม่ใช่คำตอบที่แท้จริง

ท้องถิ่นยังไม่มีอำนาจมากพอ

แม้ว่าประเทศไทยจะมีการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นครั้งสำคัญภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ซึ่งให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ทั้งการปรับโครงสร้าง อปท. การยกฐานะสุขาภิบาลเป็นเทศบาลตำบล การแยกฝ่ายบริหารออกจากฝ่ายสภาท้องถิ่น ตลอดจนการประกาศใช้ พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ พ.ศ. 2542 ซึ่งกำหนดกรอบการถ่ายโอนภารกิจและงบประมาณให้ท้องถิ่นมีบทบาทในการจัดบริการสาธารณะมากขึ้น ทว่า 20 กว่าปีที่ผ่านมา การกระจายอำนาจยังเผชิญข้อจำกัดหลายด้านที่ทำให้ท้องถิ่นไม่สามารถทำหน้าที่ได้อย่างเต็มศักยภาพ

ชำนาญ จันทร์เรือง นักวิชาการด้านกฎหมายและการเมือง ตัวแทนกลุ่มเชียงใหม่มหานคร เปิดเผยว่า ปัญหาสำคัญของระบบปัจจุบันคือ ท้องถิ่นยังไม่มีอำนาจในการตัดสินใจอย่างแท้จริง แม้จะมี อปท.อยู่ทั่วประเทศ แต่การอนุมัติ การอนุญาต การจัดสรรงบประมาณ ตลอดจนการกำหนดนโยบายหลายด้าน ยังขึ้นอยู่กับส่วนกลาง ทำให้ท้องถิ่นไม่สามารถแก้ไขปัญหาอย่างทันท่วงที หรือออกแบบนโยบายที่สอดคล้องกับบริบทของพื้นที่ได้

“ท้องถิ่นไม่มีอำนาจในการตัดสินใจเอง ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการอนุมัติ การอนุญาต การของบประมาณ หรือรายได้ต่างๆ ผู้บริหารก็ส่งมาจากส่วนกลาง ซึ่งไม่รู้ปัญหาของท้องถิ่น อย่างภูเก็ต ปีหนึ่งเคยส่งผู้ว่าฯ มา 4 คน ย้ายกันทั้ง 4 คน ทำให้ไม่มีความต่อเนื่องในการบริหาร ในขณะที่คนท้องถิ่นจะรู้ปัญหาของพื้นที่ดีที่สุด รู้ว่าควรแก้อย่างไร คนในพื้นที่ต้องการอะไร แต่ระบบปัจจุบันใช้แนวคิดแบบ One Size Fits All เหมือนตัดเสื้อโหล ใช้แบบเดียวทั้งประเทศ ทั้งที่แต่ละพื้นที่มีความต้องการไม่เหมือนกัน เพราะฉะนั้น บ้านเมืองก็ไม่เจริญเท่าที่ควร”

นอกจากข้อจำกัดด้านอำนาจแล้ว โครงสร้างงบประมาณและรายได้ก็เป็นอีกอุปสรรคที่สำคัญ ปัจจุบันรัฐบาลกลางเป็นผู้จัดเก็บรายได้หลักของประเทศ ก่อนจัดสรรงบประมาณกลับคืนสู่ท้องถิ่น โดยงบประมาณที่ อปท.ได้รับ คิดเป็นเพียงประมาณ 29% ของงบประมาณทั้งหมด ขณะที่ส่วนกลางยังถือครองงบประมาณส่วนใหญ่ไว้ ส่งผลให้ท้องถิ่นขาดความคล่องตัวในการบริหารและต้องรอการจัดสรรจากส่วนกลางอยู่เสมอ แตกต่างจากหลายประเทศที่พัฒนาแล้ว ซึ่งให้ อปท.เป็นผู้จัดเก็บรายได้หลักก่อนแบ่งสัดส่วนส่งกลับให้รัฐบาลกลาง

ขณะเดียวกัน การถ่ายโอนภารกิจยังไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย หลายหน่วยงานของรัฐยังไม่ยอมถ่ายโอนภารกิจ หรือถ่ายโอนโดยไม่จัดสรรงบประมาณ บุคลากร และทรัพยากรให้เพียงพอ บางหน่วยงานยังอ้างเหตุผลด้านความมั่นคงหรือข้อจำกัดทางเทคนิคเพื่อคงอำนาจไว้ ส่งผลให้ อปท.ต้องรับภาระเพิ่มขึ้น แต่ไม่มีศักยภาพเพียงพอในการดำเนินงาน

ด้านโครงสร้าง อปท.เองก็ยังเป็นข้อจำกัดสำคัญ เนื่องจากแต่ละแห่งมีขนาดพื้นที่ จำนวนประชากร และฐานรายได้แตกต่างกันมาก โดยเฉพาะ อปท.ขนาดเล็กที่ขาดทั้งงบประมาณ บุคลากร และความพร้อมด้านวิชาการ ทำให้ยังต้องพึ่งพาหน่วยงานส่วนกลาง หรือองค์การบริหารส่วนจังหวัดในการดำเนินภารกิจหลายด้าน

จังหวัดจัดการตนเอง

แม้กระแสการเรียกร้องให้ประชาชนในแต่ละจังหวัดสามารถเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดได้เองมีมาอย่างต่อเนื่องยาวนานกว่า 30 ปี แต่สำหรับนักวิชาการผู้เชี่ยวด้านการบริหารราชการแผ่นดิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านการปกครองท้องถิ่นหรือการกระจายอำนาจ หลายคนมองว่า การเลือกตั้งผู้ว่าฯ เพียงอย่างเดียวอาจไม่ใช่ทางออก หากโครงสร้างการบริหารราชการยังเป็นแบบเดิม เพราะตราบใดที่ยังมี ‘ราชการส่วนภูมิภาค’ อยู่ อาจยิ่งทำให้เกิดความซ้ำซ้อนของอำนาจและการบริหารมากกว่าเดิม

ด้วยเหตุนี้ จึงเป็นที่มาของข้อเสนอ ‘จังหวัดจัดการตนเอง’ ในการปฏิรูประบบการปกครองท้องถิ่นครั้งใหม่ ที่ได้รับแนวคิดมาจากระบบการปกครองท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น ซึ่งมีหลักการสำคัญคือ การยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค โดยยุบตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดที่แต่งตั้งโดยกระทรวงมหาดไทย และรวมอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดเข้ากับนายก อบจ.ให้เหลือผู้บริหารเพียงตำแหน่งเดียวที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง แนวคิดนี้จะช่วยลดความซ้ำซ้อนในการบริหารงาน

โดยรูปแบบดังกล่าวมีลักษณะคล้าย กทม.ที่ผู้ว่าฯ มาจากการเลือกตั้ง แต่แตกต่างตรงที่จังหวัดจัดการตนเองจะยังเป็นการปกครองท้องถิ่น 2 ชั้น คือ ระดับจังหวัดจะมีผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้งเป็นผู้บริหาร ขณะที่เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ยังทำหน้าที่ดูแลพื้นที่ในระดับท้องถิ่นเช่นเดิม

“ในโครงสร้างที่เราผลักดันกัน ไม่ว่าจะเป็นเชียงใหม่มหานคร ขอนแก่นมหานคร ภูเก็ตมหานคร หรือจังหวัดจัดการตนเอง โครงสร้างใหม่จะไม่มีราชการส่วนภูมิภาคแล้ว จะไม่มีผู้ว่าราชการจังหวัดที่แต่งตั้งมาจากกระทรวงมหาดไทย ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดกับตำแหน่งนายก อบจ.จะถูกรวมเป็นตำแหน่งเดียวกัน

“จากเดิมมีมังกรอยู่สองหัว หัวหนึ่งคือผู้ว่าฯ อีกหัวหนึ่งคือ อบจ.ต่างคนต่างทำงาน บางครั้งก็แข่งขันกัน แต่ในโครงสร้างใหม่จะเหลือเพียงหัวเดียว คล้ายกับ กทม.แต่เชียงใหม่มหานคร หรือจังหวัดจัดการตนเอง จะแตกต่างจาก กทม.ตรงที่เป็นท้องถิ่น 2 ชั้น ชั้นบนจะเป็นผู้ว่าฯ ส่วนชั้นล่างก็ยังมีเทศบาล และ อบต.เหมือนเดิม”

นอกจากการปรับโครงสร้างฝ่ายบริหารแล้ว ยังมีข้อเสนอให้จัดตั้ง ‘สภาพลเมือง’ (Civil Jury) ขึ้นเป็นกลไกใหม่ในการมีส่วนร่วมของประชาชน ทำหน้าที่เป็นสภาที่ปรึกษา กำหนดวิสัยทัศน์และทิศทางการพัฒนาเมืองในระยะยาว รวมทั้งมีอำนาจในการไต่สวนสาธารณะ เรียกฝ่ายบริหารหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเข้าชี้แจงเมื่อเกิดปัญหา เพื่อสร้างระบบตรวจสอบและถ่วงดุลที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น

แม้ปัจจุบันท้องถิ่นจะมีการเลือกตั้งทั้งฝ่ายบริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่นโดยตรง แต่ในทางปฏิบัติ กลไกตรวจสอบระหว่าง 2 ฝ่ายยังไม่เข้มแข็งเพียงพอ หลายครั้งเกิดการประสานผลประโยชน์ระหว่างกัน จนไม่สามารถตรวจสอบถ่วงดุลอย่างมีประสิทธิภาพ การเพิ่มสภาพลเมืองจึงถูกเสนอให้เป็น ‘ขาที่สาม’ ของโครงสร้างการปกครอง เปรียบเสมือนเตาสามขาที่ช่วยให้ระบบการบริหารมีความมั่นคง โปร่งใส และเปิดพื้นที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดอนาคตของเมืองมากขึ้น

“สภาพลเมืองจะทำหน้าที่เป็นสภาที่ปรึกษา คอยกำหนดทิศทางของเมืองว่า อีก 10 ปี หรือ 20 ปีข้างหน้าจะเป็นอย่างไร แล้วก็มีอำนาจไต่สวนสาธารณะ เวลามีปัญหาต่างๆ สามารถเรียกฝ่ายบริหารหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมาชี้แจงได้ มันจะช่วยคานอำนาจกัน เพราะปัจจุบัน แม้จะเลือกตั้งฝ่ายบริหารโดยตรง เลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นโดยตรง แต่พอเข้าไปทำงานจริง หลายครั้งก็ไปตกลงกันเอง สุดท้ายก็ไม่สามารถตรวจสอบถ่วงดุลกันได้จริง เรามองเห็นปัญหานี้ จึงเสนอให้มีสภาพลเมืองเพิ่มขึ้นมา”

ทั้งนี้ แนวคิดการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคเคยได้รับการผลักดันจากคณะกรรมการปฏิรูปประเทศเมื่อปี 2554 ที่มี อานันท์ ปันยารชุน เป็นประธาน โดยเสนอให้ยุบราชการส่วนภูมิภาค เนื่องจากมองว่า เป็นโครงสร้างที่เปิดช่องให้รัฐบาลส่วนกลางเข้าไปกำกับหรือแทรกแซงการบริหารของท้องถิ่น จึงควรปรับโครงสร้างการบริหารราชการให้สอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจ

ระบบบริหารราชการแบบรวมศูนย์ที่ประเทศไทยใช้มานานกว่า 120 ปี แม้จะเคยมีบทบาทสำคัญในการสร้างความเป็นรัฐและความมั่นคงของประเทศ แต่ในปัจจุบันกลับไม่สอดคล้องกับบริบทของสังคมที่มีความซับซ้อนมากขึ้น การตัดสินใจที่รวมศูนย์อยู่ส่วนกลางทำให้การแก้ปัญหาในพื้นที่ล่าช้า ไม่สอดคล้องกับความต้องการของประชาชน และเป็นส่วนหนึ่งของความเหลื่อมล้ำระหว่างกรุงเทพฯ กับจังหวัดต่างๆ

การกระจายอำนาจจึงไม่ได้หมายถึงเพียงการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดเท่านั้น แต่หมายถึงการถ่ายโอนอำนาจในการตัดสินใจ งบประมาณ และการบริหารจัดการจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่น พร้อมทั้งสร้างกลไกตรวจสอบและการมีส่วนร่วมของประชาชน เพื่อให้การพัฒนาตอบโจทย์ความต้องการของคนในพื้นที่ และทำให้ประชาชนกำหนดอนาคตของจังหวัดตนเองได้

รัฐประหารทำกฎหมาย ‘เชียงใหม่มหานคร’ แท้ง

ชำนาญระบุว่า หากประเทศไทยต้องการผลักดันให้เกิดรูปแบบ ‘จังหวัดจัดการตนเอง’ สิ่งแรกที่ต้องดำเนินการคือ การผลักดันให้เกิดกฎหมายรองรับ อย่างน้อยที่สุดต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ แต่หากต้องการให้มีความมั่นคงในระยะยาว การบัญญัติหลักการไว้ในรัฐธรรมนูญย่อมเป็นทางเลือกที่ดีที่สุด อย่างไรก็ตาม หลายประเทศไม่ได้กำหนดเรื่องนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น อินโดนีเซีย ที่ใช้เพียงกฎหมายระดับพระราชบัญญัติก็สามารถดำเนินการได้ ดังนั้นประเทศไทยก็สามารถผลักดันผ่านพระราชบัญญัติทั่วไปในลักษณะเดียวกันได้

ภายใต้รัฐธรรมนูญไทย การเสนอร่าง พ.ร.บ.ทำได้ 3 ช่องทาง ได้แก่ คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตั้งแต่ 20 คนขึ้นไปร่วมกันเสนอ หรือประชาชนเข้าชื่อไม่น้อยกว่า 1 หมื่นรายชื่อเพื่อเสนอร่างกฎหมาย

อย่างไรก็ตาม ร่างกฎหมายเกี่ยวกับจังหวัดจัดการตนเอง ถือเป็น ‘ร่างกฎหมายเกี่ยวกับการเงิน’ ตามความหมายของรัฐธรรมนูญ เนื่องจากเกี่ยวข้องกับการจัดสรรงบประมาณและโครงสร้างการบริหารภาครัฐ ส่งผลให้ก่อนเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา นายกฯ ในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหารจะต้องให้ความเห็นชอบก่อน หากรัฐบาลไม่มีเจตจำนงที่จะผลักดันการกระจายอำนาจ ก็อาจไม่ให้ความเห็นชอบ และทำให้ร่างกฎหมายไม่สามารถเดินหน้าต่อได้ ดังนั้นก็ขึ้นอยู่กับว่า รัฐบาลหรือพรรคการเมืองที่เข้ามาบริหารประเทศมีนโยบายสนับสนุนการกระจายอำนาจหรือไม่

“รัฐธรรมนูญกำหนดว่า นายกฯ ในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหาร ต้องให้ความเห็นชอบก่อน ตรงนี้จึงเป็นปัญหา ถ้ารัฐบาลไม่มีเจตจำนงที่จะผลักดันเรื่องนี้ ก็สามารถตีตกร่างได้ ดังนั้นก็ต้องดูว่า พรรคการเมืองหรือรัฐบาลชุดไหนมีเจตจำนงเรื่องการกระจายอำนาจ จึงจะผลักดันเข้าสภาได้”

ที่ผ่านมา จังหวัดเชียงใหม่เคยผลักดันร่างกฎหมายลักษณะนี้มาแล้วครั้งหนึ่งในปี 2556 โดยสามารถรวบรวมรายชื่อประชาชนได้ครบตามที่กฎหมายกำหนด แต่ในช่วงเวลาดังกล่าวเกิดการยุบสภาฯ ก่อนจะตามมาด้วยการรัฐประหารในปี 2557 ส่งผลให้ร่างกฎหมายตกไปพร้อมกับการสิ้นสุดวาระของรัฐสภา

ปัจจุบันมีการเริ่มต้นผลักดันอีกครั้ง โดยกฎหมายฉบับใหม่กำหนดให้ผู้ริเริ่มไม่น้อยกว่า 20 คน ต้องยื่นขออนุญาตต่อประธานรัฐสภาก่อน จึงจะเปิดรณรงค์รวบรวมรายชื่อประชาชนได้ ขณะนี้เชียงใหม่สามารถรวบรวมรายชื่อได้ประมาณ 1 หมื่นรายชื่อแล้ว แต่ยังไม่ยื่นเสนอเข้าสู่รัฐสภา เนื่องจากประเมินว่ารัฐบาลชุดปัจจุบันยังไม่มีเจตจำนงที่จะสนับสนุนการกระจายอำนาจ หากยื่นในเวลานี้ก็มีโอกาสสูงที่จะไม่ได้รับความเห็นชอบจากนายกฯ

“ตอนนี้เราก็เสนอใหม่ เราได้ขออนุญาตประธานรัฐสภาเพื่อเปิดให้มีการรณรงค์รวบรวมรายชื่อ ตอนนี้เชียงใหม่รวบรวมรายชื่อได้ประมาณ 1 หมื่นรายชื่อแล้ว แต่เรายังไม่ยื่น เพราะเราดูแล้วว่ารัฐบาลชุดนี้ยังไม่มีเจตจำนงที่จะสนับสนุนเรื่องนี้ ถ้ายื่นไปก็มีโอกาสถูกนายกฯ ปัดตก เราจึงรอดูว่า เมื่อไรจะมีรัฐบาลที่มีเจตจำนงเรื่องการกระจายอำนาจ โดยเฉพาะเรื่องจังหวัดจัดการตนเองและการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด เมื่อถึงเวลานั้น เราก็จะเสนอเข้าไป ตอนนี้ยังไม่มีกำหนดเวลา แต่ถ้ามีพรรคการเมืองไหนเสนอเรื่องนี้ เราก็พร้อมจะยื่นทันที”

ทั้งนี้ หากสามารถรวบรวมรายชื่อและยื่นร่าง พ.ร.บ.ได้แล้ว รัฐสภาจะตรวจสอบความถูกต้องของรายชื่อก่อน จากนั้นจึงส่งร่างกฎหมายให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา โดยเฉพาะนายกฯ ซึ่งต้องให้ความเห็นชอบในฐานะที่เป็นร่างกฎหมายเกี่ยวกับการเงิน หากคณะรัฐมนตรีเห็นชอบ ร่างกฎหมายจึงจะถูกบรรจุเข้าสู่วาระการประชุมของสภาผู้แทนราษฎร และพิจารณาตามกระบวนการ 3 วาระ ก่อนส่งต่อไปยังวุฒิสภา หากทุกขั้นตอนดำเนินไปอย่างราบรื่น คาดว่าจะใช้เวลาประมาณ 1-2 ปีจึงจะแล้วเสร็จ

สำหรับจังหวัดที่มีความเคลื่อนไหวในการผลักดันจังหวัดจัดการตนเองมากที่สุดในปัจจุบัน ได้แก่ เชียงใหม่ ขอนแก่น และภูเก็ต ซึ่งถือเป็นพื้นที่นำร่องของการรณรงค์ อย่างไรก็ตาม แนวคิดนี้ไม่ได้จำกัดอยู่เพียงไม่กี่จังหวัด ย้อนกลับไปในปี 2556 เคยมีจังหวัดที่เข้าร่วมการรณรงค์มากถึงประมาณ 56 จังหวัด แม้ระดับความเข้มแข็งของแต่ละพื้นที่จะแตกต่างกัน แต่หลายจังหวัดต่างก็แสดงความสนใจที่จะมีรูปแบบการปกครองตนเองเช่นเดียวกัน

“ทุกจังหวัดมองว่าตัวเองเป็นคนไทยเหมือนกัน จะบอกว่าจังหวัดไหนพร้อม จังหวัดไหนไม่พร้อม มันไม่ใช่ เพราะคนเราเลือกเกิดไม่ได้ คณะรณรงค์เรื่องจังหวัดจัดการตนเอง หรือเชียงใหม่มหานครเองมองว่า ทุกจังหวัดควรมีสิทธิเท่าเทียมกัน

“ถ้าจะให้ดีที่สุด ตอนนั้นคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า หากเสนอเป็นรายจังหวัดจะใช้เวลานาน และขั้นตอนก็ยุ่งยาก จึงเสนอให้มีกฎหมายกลางขึ้นมาชื่อว่า พ.ร.บ.บริหารจังหวัดปกครองตนเอง เป็นกฎหมายกลางที่กำหนดว่า หากจังหวัดใดพร้อม ก็สามารถทำประชามติได้ เมื่อประชาชนเห็นชอบ ก็ออกพระราชกฤษฎีกาให้จังหวัดนั้นใช้รูปแบบจังหวัดปกครองตนเองได้เลย ไม่ต้องร่างกฎหมายใหม่ทุกจังหวัด

“แต่ก็น่าเสียดาย เพราะเกิดรัฐประหารเสียก่อน ร่างกฎหมายฉบับนี้จึงไม่ได้เข้าสู่กระบวนการพิจารณา ตอนนั้นกำลังเริ่มรณรงค์พอดี”

Decentralization ที่แท้จริงควรมีหน้าตาแบบไหน

ชำนาญกล่าวว่า หลักสำคัญของการกระจายอำนาจตั้งอยู่บนแนวคิดที่ว่า ไม่มีใครเข้าใจปัญหาและความต้องการของพื้นที่ได้ดีเท่ากับคนในพื้นที่เอง ดังนั้นการตัดสินใจเกี่ยวกับการพัฒนาท้องถิ่นจึงควรเปิดโอกาสให้ประชาชนและ อปท.มีอำนาจในการกำหนดทิศทางของตนเองมากขึ้น แทนที่จะต้องรอการตัดสินใจจากส่วนกลางในทุกเรื่อง

แนวคิดนี้สอดคล้องกับคำกล่าวของนักรัฐศาสตร์ที่ว่า ‘No State Without City’ หรือไม่มีประเทศใดจะเข้มแข็งหรือเจริญได้ หากไม่มีเมืองหรือการปกครองท้องถิ่นที่เข้มแข็ง เพราะความเข้มแข็งของประเทศเกิดจากความเข้มแข็งของท้องถิ่น การสร้างระบบการปกครองท้องถิ่นที่มีศักยภาพจึงเป็นปัจจัยสำคัญของการพัฒนาประเทศ และการกระจายอำนาจก็เป็นกลไกที่จะทำให้สิ่งนี้เกิดขึ้นได้

“Decentralization ของไทยเราแปลเป็นคำว่า การกระจายอำนาจ พอใช้คำว่ากระจาย คนก็เข้าใจว่าเป็นการแบ่งหรือแจกอำนาจออกไป ซึ่งจริงๆ ไม่ใช่ ความหมายที่แท้จริงคือ การทำให้ท้องถิ่นเข้มแข็งขึ้น ด้วยการยุติการรวมศูนย์อำนาจ และไม่ได้มีเฉพาะเรื่องโครงสร้างการปกครอง อาจเป็น Deregulation หรือการลดกฎระเบียบที่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินงาน และ Privatization คือเปิดให้เอกชนเข้ามาทำงานแทนภาครัฐในบางเรื่อง ทั้งหมดนี้ถือเป็นส่วนหนึ่งของแนวคิด Decentralization ได้เหมือนกัน บางเรื่องอาจไม่ได้เกี่ยวกับการถ่ายโอนอำนาจโดยตรงเลยก็ได้”

ตลอด 4 ปีที่ผ่านมา กรุงเทพฯ มีผู้ว่าฯ คนเดิมซึ่งบริหารงานได้ครบวาระ ขณะที่หลายจังหวัดเปลี่ยนผู้ว่าฯ ไปแล้ว 4-5 คน การพัฒนาแต่ละจังหวัดก็สะท้อนให้เห็นแล้วว่า ระบบการแต่งตั้งที่มีการโยกย้ายบ่อยครั้ง ส่งผลต่อความต่อเนื่องในการขับเคลื่อนนโยบายแต่ละจังหวัดมากน้อยเพียงใด และถึงเวลาหรือยัง ที่ประเทศไทยจะเปิดให้ประชาชนในต่างจังหวัดมีสิทธิเลือกผู้ว่าราชการจังหวัดของตนเอง เช่นเดียวกับคนกรุงเทพฯ

อ้างอิง:

- https://progressivemovement.in.th/article/common-school/6551/

- https://progressivemovement.in.th/article/8435/

- https://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=การบริหารราชการส่วนภูมิภาค

- https://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

- http://www.chiangmai.go.th/newweb/data/governor_list.php

- https://www.phuket.go.th/webpk/contents.php?str=residence_gover

- https://www.khonkaen.go.th/khonkaen6/main.php?cont=official