คณบดีคณะนิติศาสตร์ มธ. เปิด 3 เหตุผล หนุน ‘ตุลาการเสียงข้างน้อย’ ศาล รธน. ชี้พรก.กู้เงินฯยังไม่จำเป็นเร่งด่วน
9 กรกฎาคม 2569 - รองศาสตราจารย์ ดร.สุปรียา แก้วละเอียด คณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โพสต์ข้อความผ่านเฟซบุ๊กว่า คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญกรณี พรก.เงินกู้ 4 แสนล้าน อาจส่งผลกระทบต่อการดำเนินนโยบายและมาตรการทางการคลังในอนาคตอย่างมีนัยสำคัญ และทำให้หลักการแบ่งแยกอำนาจทางการคลังระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติอ่อนแอลง เห็นด้วยกับความเห็นของตุลาการเสียงข้างน้อย ด้วยเหตุผลดังนี้
(1) รัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคหนึ่ง ต้องปรับใช้และตีความในฐานะเป็นข้อยกเว้น ต้องตีความอย่างแคบและเคร่งครัด
ประเด็นที่ศาลพิจารณา คือ รัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคหนึ่ง ว่าเข้าเงื่อนไข “การรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ” หรือไม่ โดยไม่ก้าวล่วงดุลยพินิจ (เรื่องด่วนไม่ด่วน) ของฝ่ายบริหารตามวรรค 2
คำว่า “การรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ” หมายถึงการคุ้มครองเสถียรภาพ ความต่อเนื่อง และความสามารถในการรับมือกับภัยคุกคามของระบบเศรษฐกิจโดยรวม มิใช่เพียงการส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจในภาวะปกติ ทั้งนี้ ตามแนวคิดของ OECD ความมั่นคงทางเศรษฐกิจยังครอบคลุมการคุ้มครองทรัพย์สินทางเศรษฐกิจที่สำคัญ โครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น และการประกันการเข้าถึงทรัพยากรพื้นฐาน เช่น พลังงาน อาหาร ห่วงโซ่อุปทาน การค้า การลงทุน และความมั่นคงปลอดภัยทางไซเบอร์
อย่างไรก็ดี เมื่อนำคำว่า “การรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ” มาใช้ในบริบทของการตราพระราชกำหนดตามรัฐธรรมนูญ ความหมายดังกล่าวต้องปรับใช้และตีความอย่างเคร่งครัดกว่าการใช้ในการอธิบายในทางวิชาการหรือบริบททั่วไป และต้องนำมาใช้ในฐานะที่เป็นข้อยกเว้นที่ต้องใช้อย่างจำกัดเท่านั้น เนื่องจากตามหลักการแบ่งแยกอำนาจและหลักนิติธรรมซึ่งเป็นหลักการพื้นฐานและคุณค่าหลักของรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตย อำนาจนิติบัญญัติในการตรากฎหมายหรือพระราชบัญญัตินั้นเป็นอำนาจโดยแท้ของรัฐสภา
ส่วนพระราชกำหนดเป็นกฎหมายที่ฝ่ายบริหารตราขึ้นให้มีผลใช้บังคับเช่นเดียวกับพระราชบัญญัติเพื่อรับมือกับสถานการณ์วิกฤตของประเทศโดยเร่งด่วนซึ่งไม่สามารถตรากฎหมายตามกระบวนการนิติบัญญัติปกติได้เท่านั้น
ดังนั้น การตราพระราชกำหนดโดยอ้างเหตุเพื่อรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ จะต้องปรากฏสถานการณ์ที่มีลักษณะเป็นภาวะวิกฤต หรืออย่างน้อยเป็นภัยคุกคามที่มีความร้ายแรงและมีความจำเป็นเร่งด่วนอย่างแท้จริงที่จะกระทบต่อระบบเศรษฐกิจในภาพรวมของประเทศ หากไม่ดำเนินการตรากฎหมายโดยทันที อาจก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อเสถียรภาพ ความต่อเนื่อง หรือความสามารถในการดำรงอยู่ของระบบเศรษฐกิจของประเทศโดยรวม
ทั้งนี้ ปัญหาทางเศรษฐกิจดังกล่าวต้องมิใช่เพียงปัญหาเฉพาะกิจการ เฉพาะกลุ่ม เฉพาะอุตสาหกรรม หรือเป็นเพียงข้อจำกัดบางประการที่ยังเป็นข้อจำกัดโดยทั่วไปหรือปัญหานั้นไม่รุนแรงและยังสามารถแก้ไขได้ด้วยกระบวนการตราพระราชบัญญัติซึ่งเป็นกระบวนการตรากฎหมายตามปกติ
(2) การเปลี่ยนผ่านทางพลังงานเป็นเรื่องจำเป็น และเกี่ยวข้องกับความมั่นคงทางเศรษฐกิจ แต่ยังไม่ถึงขนาดเข้าเงื่อนไขตามมาตรา 172 วรรค 1 รัฐธรรมนูญ
ปฏิเสธไม่ได้ว่ามาตรการส่งเสริมประสิทธิภาพพลังงานและการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานทดแทนเป็นมาตรการที่ดีมาก ควรส่งเสริม และเกี่ยวข้องกับความมั่นคงทางพลังงาน และความมั่นคงทางพลังงานก็เป็นองค์ประกอบสำคัญของความมั่นคงทางเศรษฐกิจ เนื่องจากพลังงานเป็นต้นทุนพื้นฐานของการผลิต การขนส่ง การค้า และการดำรงชีพของประชาชน อีกทั้งมาตรการดังกล่าวยังสอดคล้องกับแนวทางสากลในการเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจในระยะยาว
อย่างไรก็ตาม การที่มาตรการดังกล่าวมีความเกี่ยวข้องกับความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือมีประโยชน์ต่อประเทศ มิได้หมายความว่าจะเข้าเงื่อนไขการตราพระราชกำหนดตามมาตรา 172 โดยอัตโนมัติ เพราะเมื่ออยู่ในบริบทของบทบัญญัติซึ่งเป็นข้อยกเว้นต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจ คำว่า “การรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ” ต้องได้รับการตีความอย่างแคบและเคร่งครัด กล่าวคือ ต้องปรากฏภาวะวิกฤตที่มีความรุนแรงและจำเป็นต้องดำเนินการโดยทันที มิใช่เป็นเพียงนโยบายสาธารณะที่สำคัญหรือเป็นประโยชน์ต่อประเทศในระยะกลางและระยะยาว
เมื่อพิจารณาพระราชกำหนดกู้เงินฯ พ.ศ. 2569 จะเห็นว่า วัตถุประสงค์ในส่วนการส่งเสริมประสิทธิภาพพลังงาน การเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานทดแทน การพัฒนาทักษะ และการส่งเสริมนวัตกรรม มีลักษณะเป็นนโยบายเชิงโครงสร้างเพื่อรองรับการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ แม้จะเป็นนโยบายที่มีความจำเป็นและเป็นประโยชน์ แต่ยังไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าประเทศกำลังเผชิญภาวะขาดแคลนพลังงานหรือวิกฤตที่กระทบต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวมจนไม่อาจรอการดำเนินการตามกระบวนการนิติบัญญัติปกติได้
อีกทั้งยังสามารถดำเนินการผ่านเครื่องมือทางการคลังและกฎหมายที่มีอยู่ เช่น งบประมาณรายจ่าย การกู้เงินตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ หรือมาตรการทางภาษี ดังนั้น แม้มาตรการดังกล่าวจะมีความชอบธรรมในเชิงนโยบาย แต่ก็ยังไม่เข้าเงื่อนไข “การรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ” ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 ซึ่งเป็นเงื่อนไขพิเศษสำหรับการตราพระราชกำหนด
(3) ผลกระทบต่อวินัยการเงินการคลัง หลักนิติธรรม และหลักการแบ่งแยกอำนาจ ดังนี้
(3.1) ขัดต่อหลักวินัยการเงินการคลังตามกฎหมาย
พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 กำหนดให้การกู้เงินของรัฐบาลต้องเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะเป็นหลัก ส่วนการตรากฎหมายพิเศษเพื่อกู้เงินนอกกรอบดังกล่าวทำได้เฉพาะกรณีที่มีองค์ประกอบครบ ได้แก่ (1) มีความจำเป็นเร่งด่วนและต้องดำเนินการต่อเนื่อง (2) เพื่อแก้ไขวิกฤตของประเทศ และ (3) ไม่สามารถตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทัน
แม้การช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบจากวิกฤตพลังงานอาจเข้าเงื่อนไขดังกล่าว แต่การนำเงินกู้ไปใช้เพื่อส่งเสริมการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน การพัฒนาเทคโนโลยี พลังงานทดแทน และการพัฒนาทักษะประชาชน เป็นนโยบายระยะกลางและระยะยาว มิใช่มาตรการแก้ไขภาวะวิกฤตโดยตรง จึงอาจไม่เข้าเงื่อนไขของมาตรา 53 และอาจขัดต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 62 ซึ่งกำหนดให้รัฐรักษาวินัยการเงินการคลังตามกฎหมายวินัยการเงินการคลังของรัฐอย่างเคร่งครัด
(3.2) บั่นทอนหลักวินัยทางการคลัง หลักนิติธรรม และหลักการแบ่งแยกอำนาจ
หากไม่มีภาวะวิกฤตรองรับ การใช้พระราชกำหนดเพื่อกู้เงินสำหรับนโยบายทั่วไปอาจทำให้ข้อยกเว้นกลายเป็นแนวปฏิบัติปกติ ส่งผลกระทบใน 3 ด้าน ได้แก่
ด้านวินัยการเงินการคลัง เปิดโอกาสให้ฝ่ายบริหารก่อหนี้สาธารณะได้โดยไม่ผ่านการพิจารณาและตรวจสอบอย่างเต็มรูปแบบของรัฐสภา เพิ่มภาระทางการคลังได้ง่าย และสร้างบรรทัดฐานให้ใช้อำนาจพิเศษรองรับนโยบายทั่วไป
ด้านหลักนิติธรรม การตีความคำว่า “การรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ” อย่างกว้างเกินไป ทำให้ขอบเขตการใช้อำนาจออกพระราชกำหนดไม่แน่นอน ขาดความคาดหมายได้ และอาจกระทบต่อสิทธิของประชาชนโดยไม่เป็นไปตามหลักความได้สัดส่วน
ด้านหลักการแบ่งแยกอำนาจ การใช้พระราชกำหนดแทนพระราชบัญญัติทำให้ฝ่ายบริหารใช้อำนาจนิติบัญญัติแทนรัฐสภา โดยหลีกเลี่ยงกระบวนการอภิปราย แปรญัตติ และการตรวจสอบอย่างรอบด้าน ส่งผลให้บทบาทของรัฐสภาในการควบคุมการใช้อำนาจทางการคลังลดลง
หากยอมรับว่ารัฐบาลสามารถนำนโยบายทางการคลังใด ๆ ไปผูกกับสถานการณ์ทางเศรษฐกิจ แล้วอ้างว่าเป็นการ “รักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ” เพื่อตราพระราชกำหนดได้ ย่อมทำให้ “ข้อยกเว้น” กลาย ”เป็นหลัก“ และบทบาทของรัฐสภาในฐานะผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติและถ่วงดุลตรวจสอบทางการคลังของประเทศช่างไร้ความหมาย