เทคโนแครต : บทเรียนจากยุโรป และไทยควรเรียนรู้อะไรบ้าง

บทความพิเศษ โดยรศ.ดร.อรรถสิทธิ์ พานแก้ว
คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ไทยเป็นอีกหนึ่งในประเทศที่ “คุ้นชิน” กับการมีรัฐมนตรีเทคโนแครต หรือรัฐมนตรีคนนอก เพราะการเมืองไทยมักมีความเชื่อว่า “ถ้านักการเมืองทำไม่ได้ ก็เอาคนนอกมาแทน”

แต่คำถามคือ เราเข้าใจเทคโนแครตจริงๆ แล้วหรือยัง?

เรารู้หรือไม่ว่าคำนี้มีความหมายเฉพาะ มีเกณฑ์ชัดเจน และมีประวัติศาสตร์ทางการเมืองที่อธิบายได้ว่า ทำไมประเทศหนึ่งจะเลือกเทคโนแครตแทนนักการเมือง?

ก่อนเราจะใช้คำว่า “เทคโนแครต” เป็นคำตอบสำเร็จรูป เราอาจต้องหันไปดูประสบการณ์ยุโรปภูมิภาคที่ผ่านทั้งความสำเร็จและความล้มเหลวในการใช้เทคโนแครต ผ่านงานวิจัยซึ่งอธิบายที่มา เส้นทางการเข้าสู่อำนาจ

และผลกระทบของการดึงผู้เชี่ยวชาญเข้ามาเป็นฝ่ายบริหารประเทศ

เทคโนแครตคือใคร?
นิยามที่ชัดเจนกว่าที่คิด

งานวิจัยของ Davide Vittori และคณะ (2023) เก็บข้อมูลรัฐมนตรีในยุโรปกว่า 7,000 คน ใน 31 ประเทศ ตั้งแต่ปี 2000-2020 พบว่าคำนิยามของเทคโนแครต คือ ต้อง

1. ไม่เคยผ่านการเลือกตั้งใดๆ

2. ไม่เป็นสมาชิกพรรคการเมืองใดเลย

และ 3. มีความรู้ความเชี่ยวชาญตรงกับกระทรวงที่ได้รับแต่งตั้ง

ดังนั้น “เทคโนแครต” ที่ดำรงตำแหน่งในยุโรป จึงเคยเป็นอาจารย์มหาวิทยาลัย ข้าราชการอาวุโส ผู้ว่าการธนาคารกลาง ผู้เชี่ยวชาญนโยบายสาธารณะ มาก่อน

และการเป็นเทคโนแครตไม่ได้แปลว่า “เป็นคนดี” หรือ “ไม่มีผลประโยชน์”

แต่แปลว่า ไม่ใช่นักการเมือง + ไม่ใช่คนของพรรค + ต้องเก่งจริงในสาขานั้นๆ

เทคโนแครตแบ่งประเภทได้กี่แบบ

ข้อสรุปที่พบในยุโรปมีว่า เราแบ่งเทคโนแครตออกมาได้อย่างน้อย 3 ประเภท

1) ผู้เชี่ยวชาญจริงในสาขาที่เกี่ยวข้อง (Technocrat by specialty) เช่น นักเศรษฐศาสตร์มาเป็น รมว.คลัง แพทย์มาเป็น รมว.สาธารณสุข

2) คนนอกพรรค (Technocrat by distance) คือ คนนอกพรรค ที่ไม่ใช่สมาชิกพรรคการเมือง แต่ไม่จำเป็นต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญระดับสูง

3) คนกลาง ภาพลักษณ์ดี (Technocrat by necessity) คือ คนนอกพรรคที่ถูกดึงมาเพราะสถานการณ์ทางการเมืองต้องการสัญลักษณ์ของความ “เป็นกลาง” เช่น ในรัฐบาลชั่วคราว หรือในรัฐบาลที่แก้วิกฤต

การแบ่งแบบนี้ทำให้เราเห็นว่า ไม่ใช่ทุกคนนอกพรรคคือเทคโนแครตที่ดี และไม่ใช่ทุกเทคโนแครตคือผู้เชี่ยวชาญด้านเทคนิคที่ลึกซึ้ง

พวกเขามาดำรงตำแหน่งได้อย่างไร?
เหตุผลทางการเมืองมากกว่าความรู้

เรามักคิดว่าความรู้คือเหตุผลที่เทคโนแครตได้เป็นรัฐมนตรี แต่ในความเป็นจริง ความจำเป็นทางการเมืองอยู่เบื้องหลังมากกว่าที่คิด ข้อค้นพบของงานวิจัยในเรื่องนี้ต่างสรุปว่า การแต่งตั้งเทคโนแครตมักเกิดขึ้นใน 3 เหตุผลหลัก

1) เพราะการเมืองเสี่ยงเกินกว่าที่นักการเมืองจะรับผิดชอบคนเดียว

ในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจ เช่น อิตาลี ปี 2011, กรีซ ปี 2009, ฮังการี ปี 2009 รัฐบาลต้องตัดสินใจเรื่องที่ไม่เป็นที่ถูกใจประชาชนอย่างเฉียบพลัน เช่น การรัดเข็มขัดการใช้จ่าย ตัดงบประมาณรัฐ การขึ้นภาษี

ถ้าพรรคการเมืองทำเอง อาจจะถูกด่า และแพ้การเลือกตั้งถัดไป ทางออกคือแต่งตั้งเทคโนแครตมารับหน้าแทน “แบบชั่วคราว”

นักรัฐศาสตร์เรียกปรากฏการณ์นี้ว่า “technocrats as blame absorbers” ตัวดูดซับความโกรธของประชาชนแทนนักการเมือง

2) เพราะคนเสื่อมศรัทธาในพรรคการเมือง

ประเทศยุโรปตะวันออกและใต้ เช่น โรมาเนีย บัลแกเรีย อิตาลี สเปน ต่างมีประวัติคอร์รัปชั่นทางการเมืองซ้ำซาก เมื่อสังคมเชื่อว่าพรรคการเมืองไม่ซื่อสัตย์และรัฐสภาไร้ประสิทธิภาพ เทคโนแครตกลายเป็น “สัญลักษณ์ทางศีลธรรม” คือผู้เชี่ยวชาญที่ไม่สังกัดพรรคใด ไม่ติดผลประโยชน์ ไม่เล่นเกมอำนาจ

3) เพราะต้องส่งสัญญาณความน่าเชื่อถือให้ตลาดการเงินโลก

งานวิจัยของ Alexiadou, Spaniel และ Gunaydin (2022) พบว่า เมื่อประเทศกำลังเผชิญวิกฤตหนี้ การแต่งตั้งรัฐมนตรีคลังแบบเทคโนแครตจะทำให้ อัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาล (bond yields) ลดลงอย่างเห็นได้ชัดในไม่กี่วัน

เพราะตลาดการเงินมองว่าการแต่งตั้งเทคโนแครตคือ “สัญญาณความน่าเชื่อถือ” ว่ารัฐบาลต้องการควบคุมวินัยการคลัง เพราะนักการเมืองที่ยอมเอา “คนนอกพรรค” ที่เข้ามานั้น จะยอมเสียผลประโยชน์ทางการเมืองเพื่อความน่าเชื่อถือ

แต่พูดให้สั้นก็จะได้ว่า เทคโนแครตได้ตำแหน่งเพราะความล้มเหลวของการเมือง ไม่ใช่เพราะความเก่งล้วนๆ

อย่างไรก็ดี แม้เทคโนแครตเป็นทางเลือกที่เกิดจากความล้มเหลวของการเมือง แต่ผลวิจัยพบว่า “ถ้าใช้ถูกที่ ถูกเวลา” พวกเขาจะมีประโยชน์มาก

เทคโนแครตส่วนใหญ่
เป็นนายกฯ หรือรัฐมนตรี?

งานวิจัยชี้ว่า

หนึ่ง รัฐมนตรีแบบเทคโนแครตมีประมาณ 11-12% ของรัฐมนตรีทั้งหมดในยุโรป

สอง ส่วนใหญ่อยู่ใน กระทรวงการคลัง และ กระทรวงเศรษฐกิจ

และ สาม มาเป็นนายกรัฐมนตรี มีน้อยมาก แต่มีตัวอย่างสำคัญ 2 คน คือ มาริโอ มอนติ นายกรัฐมนตรีอิตาลี (ปี 2011-2013) และ ลูคาส พาปาเดมอส นายกรัฐมนตรีกรีซ (ปี 2011-2012)

ทั้งสองกรณีเกิดในช่วง “ประเทศใกล้ล้มละลาย” และพรรคการเมืองหมดแรงจะรับผิดชอบการตัดสินใจที่ไม่เป็นที่นิยม

นี่สะท้อนว่า เทคโนแครตไม่ได้ถูกใช้ในยามสบาย แต่ถูกใช้ในยามประเทศอยู่ในวิกฤต

แล้วประชาชนยุโรปคิดอย่างไร
กับเทคโนแครต?

คําตอบไม่ใช่ “ชอบ” หรือ “ไม่ชอบ” แบบขาวดำ แต่คือ “ชอบแบบมีเงื่อนไข” งานวิจัยหลายชิ้นพบว่า ประชาชนสนับสนุนเทคโนแครตใน 2 ช่วงของกระบวนการนโยบาย คือ หนึ่ง ช่วงออกแบบนโยบาย (policy design) และ ช่วงปฏิบัติการ (implementation)

แต่เมื่อถามว่าใครควรเป็น “ผู้ตัดสินใจสุดท้าย” เสียงส่วนใหญ่ตอบว่า ต้องเป็นนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง

กล่าวคือ คนยุโรปต้องการความเก่งของเทคโนแครต แต่ไม่ยอมแลกกับความชอบธรรมของประชาธิปไตย สิ่งนี้สอนเราว่า เทคโนแครตไม่ใช่ “พระเอก” แทนประชาธิปไตย แต่เป็น “วิศวกร” ที่ช่วยให้ระบบเดินหน้าต่อไปในยามฉุกเฉิน

ไทยควรเรียนรู้อะไร
จากบทเรียนเทคโนแครตยุโรป?

บทเรียนสำคัญมีอย่างน้อย 5 ข้อ

1) เทคโนแครตใช้ได้ แต่ต้องอยู่ภายใต้รัฐบาลเลือกตั้ง ยุโรปไม่มีประวัติการใช้เทคโนแครตเพื่อแทนที่ประชาธิปไตย แต่ใช้เพื่อประคับประคองประชาธิปไตยในช่วงวิกฤตเท่านั้น

2) ใช้เพื่อ “เสริม” ไม่ใช่ “แทน” การเมือง เทคโนแครตช่วยแก้ปัญหาเฉพาะหน้าได้ แต่ไม่สามารถสร้างความยั่งยืนทางการเมืองได้ถ้าระบบพรรคยังขัดแย้งเหมือนเดิม

3) เทคโนแครตไม่ควรเป็นคำอ้างเพื่อเลี่ยงความรับผิดชอบ ในไทย ผู้เชี่ยวชาญบางคนถูกใช้เป็น “โล่” ให้รัฐบาล แต่การเมืองยุโรปใช้เทคโนแครตเป็น “สะพาน” ไม่ใช่ “กำแพง”

4) การแต่งตั้งเทคโนแครตต้องมีภารกิจและระยะเวลาแน่นอน ยุโรปมักให้เทคโนแครตเข้ามาเพื่อแก้วิกฤตเฉพาะจุดในเวลาไม่นาน ไม่ใช่ให้ครองตำแหน่งยาวจนกลายเป็นชนชั้นปกครองใหม่

5) ระบบพรรคการเมืองไทยต้องพัฒนาความสามารถของตัวเอง งานวิจัยจำนวนมากชี้ว่า การดึงผู้เชี่ยวชาญมาทำทุกอย่าง ทุกเวลา ทำให้ระบบพรรคหยุดนิ่ง ไม่สร้างบุคลากรใหม่ๆ และไม่ยอมพัฒนาความสามารถของตนเอง

จะทำให้ติดอยู่ในวัฏจักร “พึ่งคนเก่ง” แทนที่จะสร้าง “ระบบที่เก่ง”

บทส่งท้าย : ไทยต้องการเทคโนแครตแบบไหน?

หากถามว่าไทยควรใช้เทคโนแครตไหม? คำตอบคือ ควร แต่ควรเลือกให้ถูกเรื่อง ถูกเวลา ถูกคน

เทคโนแครตไทยควรเป็นผู้เชี่ยวชาญที่ทำงานภายใต้ระบอบประชาธิปไตย เป็นผู้ช่วยสร้างความเชื่อมั่น ไม่ใช่ผู้สร้างความชอบธรรมให้ความไม่ชอบธรรม เป็นผู้ฟื้นฟูเสถียรภาพไม่ใช่ผู้กดทับประชาธิปไตย และ ผู้ทำงานเฉพาะทาง ไม่ใช่ผู้นำแทนตัวแทนประชาชน

ไทยมีผู้เชี่ยวชาญเก่งๆ มากมายในทุกสาขา สิ่งที่เรายังขาดคือ นักการเมืองที่รู้จักใช้เทคโนแครตให้ถูกวิธี

ไม่ใช่ใช้เป็น “อาวุธ” ในการต่อรองอำนาจ ไม่ใช่ใช้เป็น “ฉากหน้า” เพื่อความนิยม แต่ใช้เพื่อเสริมสร้างความแข็งแรงของประเทศและความไว้วางใจของประชาชน

และ เทคโนแครตที่ดีไม่ใช่ “คนนอกเหนือการเมือง” แต่คือ ผู้เชี่ยวชาญที่รู้ว่าตัวเองอยู่ในระบบการเมือง เข้าใจข้อจำกัดของมัน และพร้อมทำงานร่วมกับผู้แทนประชาชน ไม่ใช่แทนผู้แทนประชาชน

สุดท้าย เทคโนแครตจะดีหรือร้าย ไม่ได้ขึ้นอยู่กับว่าเขาเก่งแค่ไหน แต่ขึ้นอยู่กับว่า การเมืองตั้งใจใช้เขาทำเพื่อใคร เพื่อประชาชน หรือเพื่อพวกพ้อง

และนี่คือคำถามใหญ่ที่การเมืองไทยต้องตอบให้ได้ในยุคนี้

อ่านข่าวต้นฉบับได้ที่ : เทคโนแครต : บทเรียนจากยุโรป และไทยควรเรียนรู้อะไรบ้าง

ติดตามข่าวล่าสุดได้ทุกวัน ที่นี่
– Website : https://www.matichon.co.th/weekly