กฎหมายการฟื้นฟูธรรมชาติ (Nature Restoration Law): ความพยายามฟื้นสมดุลระบบนิเวศระดับทวีปของสหภาพยุโรป
เมื่อวันที่ 17 มิถุนายนที่ผ่านมา คณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรป (European Council) ได้ให้การรับรองอย่างเป็นทางการต่อกฎหมายว่าด้วยการฟื้นฟูธรรมชาติ (Nature Restoration Law) ในระดับทวีปฉบับแรกของโลก กฎหมายฉบับนี้มีเป้าหมายที่จะวางมาตรการเพื่อฟื้นฟูพื้นที่ระบบนิเวศทางบกและทะเลของสหภาพยุโรปให้ได้อย่างน้อย 20% ภายในปี 2030 และฟื้นฟูระบบนิเวศที่จำเป็นต้องได้รับการฟื้นฟูทั้งหมดให้แล้วเสร็จภายในปี 2050
การรับรองกฎหมายดังกล่าวนับว่าเป็นพัฒนาการทางนโยบายที่สำคัญมาก เพราะกฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดเป้าหมายและพันธกรณีที่เฉพาะเจาะจง และมีผลผูกพันทางกฎหมายสำหรับการฟื้นฟูธรรมชาติในแต่ละระบบนิเวศที่ระบุไว้ ตั้งแต่ระบบนิเวศทางบก ทางทะเล น้ำจืด ไปจนถึงระบบนิเวศในเมือง แม้แต่การกำหนดให้ประเทศสมาชิกต้องมีมาตรการเพิ่มประชากรผีเสื้อในทุ่งหญ้า เพิ่มประชากรนกป่า เพิ่มการกักเก็บคาร์บอนในพื้นที่เกษตร ยุติการสูญเสียพื้นที่สีเขียวในเมือง หรือแม้แต่การรื้อเขื่อนรื้อฝายเพื่อทำให้แม่น้ำอย่างน้อย 25,000 กิโลเมตรได้กลับมาไหลได้อย่างอิสระอีกครั้ง
ย้อนกลับไปเมื่อ 2 ปีที่แล้ว คณะกรรมาธิการยุโรป (European Commission) ได้นำเสนอ ‘กฎหมายการฟื้นฟูธรรมชาติ’ (Nature Restoration Law) ฉบับใหม่ที่มุ่งฟื้นฟูระบบนิเวศอันเสื่อมโทรมให้กลับคืนสู่สภาพที่สมบูรณ์และยั่งยืน กฎหมายนี้ถือเป็นเครื่องมือทางกฎหมายฉบับแรกที่มีเป้าหมายเพื่อการฟื้นฟูธรรมชาติในระดับทวีป
การเสนอกฎหมายครั้งนี้มีที่มาจากพันธกรณี ‘กลยุทธ์ความหลากหลายทางชีวภาพ 2030’ (EU Biodiversity Strategy for 2030) และ ‘กฎหมายสภาพภูมิอากาศยุโรป’ (European Climate Law) ที่สหภาพยุโรปได้ประกาศไว้ในปี 2020 ซึ่งกำหนดให้ฟื้นฟูระบบนิเวศที่เสื่อมโทรมอย่างน้อย 20% ของพื้นที่บนบกและในทะเลภายในปี 2030 และหยุดยั้งและฟื้นฟูความเสื่อมถอยของความหลากหลายทางชีวภาพ
กฎหมายฉบับนี้ถือเป็นผลงานที่เป็นรูปธรรมของสหภาพยุโรปในการสนับสนุนกรอบงานคุนหมิง-มอนทรีออลว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพของโลก (Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework) ภายใต้อนุสัญญาความหลากหลายทางชีวภาพ และเป็นองค์ประกอบสำคัญของ European Green Deal หรือข้อตกลงสีเขียวของยุโรป ซึ่งหวังให้การฟื้นฟูธรรมชาติเป็นตัวขับเคลื่อนการฟื้นฟูเศรษฐกิจสีเขียว (green recovery) หลังการระบาดของโควิด-19 อีกด้วย
ที่ผ่านมาสหภาพยุโรปได้ออกกฎหมายเพื่อปกป้องความหลากหลายทางชีวภาพมาแล้ว เช่น กฎหมายคุ้มครองแหล่งอาศัยตามธรรมชาติ (Habitats Directive) และกฎหมายอนุรักษ์นก (Birds Directive) อย่างไรก็ตามแม้จะมีความก้าวหน้าบ้าง แต่สถานการณ์ความหลากหลายทางชีวภาพของยุโรปก็ยังคงถดถอยลงอย่างต่อเนื่อง
จากรายงานสถานภาพธรรมชาติล่าสุดของสหภาพยุโรปในปี 2020 พบว่า 81% ของแหล่งที่อยู่อาศัยตามธรรมชาติอยู่ในสถานะ ‘ไม่น่าพอใจ’ ในขณะที่ 1 ใน 3 ของประชากรผึ้งและผีเสื้อในยุโรปก็ลดลงอย่างต่อเนื่อง ภายใต้แรงกดดันจากกิจกรรมมนุษย์ ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดิน มลพิษ การใช้ทรัพยากรเกินขีดจำกัด และการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
นอกจากความสูญเสียในเชิงนิเวศวิทยาแล้ว ความเสื่อมโทรมของธรรมชาติยังส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจและคุณภาพชีวิตของประชาชนชาวยุโรป มีการประเมินว่าการสูญเสียความหลากหลายทางชีวภาพและบริการจากระบบนิเวศ ก่อให้เกิดผลเสียหายเป็นมูลค่ากว่า 50,000 ล้านยูโรต่อปี และส่งผลต่อภาคธุรกิจที่พึ่งพาธรรมชาติ เช่น การท่องเที่ยว การประมง การเกษตร และการผลิตเภสัชภัณฑ์
ดังนั้นกฎหมายการฟื้นฟูธรรมชาติฉบับใหม่จึงต้องการเติมเต็มกรอบนโยบายและข้อกฎหมายที่มีอยู่เดิม และเพิ่มประสิทธิภาพในการฟื้นฟูระบบนิเวศที่เสียหายให้เป็นไปอย่างเป็นรูปธรรมมากขึ้น
Frans Timmermans รองประธานบริหารของคณะกรรมาธิการยุโรปชาวเนเธอร์แลนด์ แกนนำสำคัญในการผลักดัน European Green Deal และ Climate Action อธิบายว่า “วิกฤตการณ์ด้านสภาพภูมิอากาศและความหลากหลายทางชีวภาพได้เกิดขึ้นแล้ว สิ่งเหล่านี้ส่งผลร้ายต่อประชาชนของเรา ส่งผลร้ายต่อเกษตรกรของเรา และส่งผลร้ายต่อแนวโน้มทางเศรษฐกิจของธุรกิจต่างๆ ระบบนิเวศของยุโรปเป็นฐานรากของชีวิตและเศรษฐกิจของเรา เราไม่สามารถปล่อยให้ระบบนิเวศเหล่านี้เสื่อมโทรมต่อไปได้อีกแล้ว เราต้องหยุด กลับมาฟื้นฟู และหวังว่าจะสร้างการเปลี่ยนแปลงได้ทันเวลา”
ร่างกฎหมายการฟื้นฟูธรรมชาติถูกเผยแพร่เมื่อวันที่ 22 มิถุนายน 2022 หลังจากมีการทำประชาพิจารณ์และปรึกษาหารือกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลายฝ่ายเป็นเวลาหนึ่งปี จุดมุ่งหมายหลักเพื่อให้เกิดการฟื้นฟูในวงกว้างและทันต่อการแก้ปัญหา โดยมีส่วนสำคัญที่ครอบคลุมประเด็นต่างๆ ดังนี้
1. กำหนดเป้าหมายการฟื้นฟูระบบนิเวศหลักในยุโรปที่มีผลผูกพันทางกฎหมาย ทั้งแหล่งที่อยู่อาศัยตามธรรมชาติและชนิดพันธุ์ที่ได้รับการคุ้มครอง แนวปะการัง หญ้าทะเล พื้นที่เมือง ป่าไม้ พื้นที่ชุ่มน้ำ ระบบแม่น้ำ และพื้นที่เกษตรกรรม ให้กลับมาอยู่ในสภาพที่ดีและมีความยืดหยุ่น (resilience) ภายในปี 2030
2. กำหนดให้ประเทศสมาชิกยุโรปต้องจัดทำ ‘แผนการฟื้นฟูธรรมชาติแห่งชาติ’ (National Restoration Plan) ภายใน 2 ปี เพื่อกำหนดมาตรการในการบรรลุเป้าหมายการฟื้นฟู พร้อมกับการรายงานและตรวจสอบโดยต้องมีการระบุพื้นที่เป้าหมาย ตัวชี้วัด และการแนวทางดำเนินการอย่างชัดเจน
3. ให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมและการวางแผนร่วมกันระหว่างภาครัฐ ท้องถิ่น และภาคประชาสังคม เพื่อกำหนดแนวทางปฏิบัติและแบ่งปันองค์ความรู้ ทั้งในรูปแบบ ‘เครือข่ายการฟื้นฟูยุโรป’ (European restoration network) และ ‘แพลตฟอร์มการฟื้นฟูยุโรป’ (European restoration platform)
4. จัดสรรแหล่งเงินทุนสนับสนุนจากโครงการ LIFE ซึ่งเป็นกองทุนสิ่งแวดล้อมของสหภาพยุโรป รวมถึงกองทุนการเกษตร กองทุนภูมิภาค และกองทุนโครงสร้างพื้นฐาน โดยเสนอให้จัดสรรอย่างน้อย 100,000 ล้านยูโร จากงบประมาณปี 2021-2027 มาให้การสนับสนุนการฟื้นฟูระบบนิเวศ
5. ส่งเสริมให้เกิดการพัฒนาธุรกิจและการลงทุนที่เป็นมิตรต่อธรรมชาติ อาทิ ส่งเสริมการเกษตรเชิงนิเวศ การใช้แนวทางการแก้ปัญหาที่ใช้ธรรมชาติเป็นพื้นฐาน (Nature-based solution) ในการรับมือกับภัยพิบัติและการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ รวมถึงการลดการใช้สารเคมีและปุ๋ยเกินความจำเป็น
6. เสนอรูปแบบการติดตามและประเมินผล ด้วยการสร้างฐานข้อมูลการฟื้นฟูและการรายงานอย่างเป็นระบบ เชื่อมต่อกับดัชนีชี้วัดตามกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้เกิดแนวทางบูรณาการและลดภาระการรายงานของประเทศสมาชิก ซึ่งรวมถึงการมีคณะกรรมการผู้เชี่ยวชาญด้านการฟื้นฟูคอยให้คำแนะนำเชิงวิชาการด้วย
“ข้อเสนอของเราภายใต้กฎหมายฉบับนี้เป็นเรื่องเกี่ยวกับการ ‘ฟื้นฟู’ ธรรมชาติ ไม่ใช่แค่เรื่องการปกป้องธรรมชาติและขยายพื้นที่คุ้มครองให้มากขึ้น สิ่งที่เราต้องการและจำเป็นคือ การเพิ่มความสมบูรณ์และความยืดหยุ่นของภาคเกษตรกรรม พื้นที่บกและพื้นที่ทางทะเลอื่นๆ
“หากปราศจากการปรับปรุงความหลากหลายทางชีวภาพ กับการสร้างระบบนิเวศที่แข็งแกร่งและยืดหยุ่นมากขึ้น ก็แทบเป็นไปไม่ได้เลยที่จะมีหลักประกันว่าการผลิตอาหาร เศรษฐกิจชีวภาพ และความเป็นอยู่ของเกษตรกรในยุโรปจะมีความมั่นคง หรือแม้แต่การบรรลุความเป็นกลางทางคาร์บอนที่เป็นเป้าหมายร่วมกัน” Frans Timmermans กล่าวตอนหนึ่งในการประชุมคณะกรรมาธิการ
ผลการประเมินผลกระทบเบื้องต้นของคณะกรรมาธิการยุโรปพบว่า กฎหมายการฟื้นฟูธรรมชาตินี้จะสามารถเพิ่มการดูดซับคาร์บอนไดออกไซด์ได้ถึง 310 ล้านตันภายในปี 2030 อีกทั้งยังช่วยประหยัดค่าเสียหายจากภัยพิบัติได้ถึง 18,275 ล้านยูโรต่อปี และลดความเสี่ยงต่อการเกิดโรคระบาดจากสัตว์สู่คน นอกจากนี้การฟื้นฟูธรรมชาติยังช่วยให้เกิดธุรกิจและการจ้างงานใหม่ๆ อาทิ การท่องเที่ยว การทำฟาร์ม การจัดการพื้นที่อนุรักษ์ รวมถึงการสร้างงานที่เกี่ยวข้องกับการปกป้องฟื้นฟูธรรมชาติได้ราว 20,000 ตำแหน่ง
นอกจากนี้การฟื้นฟูธรรมชาติตามกฎหมายฉบับนี้ยังสอดคล้องกับกฎหมายอื่นๆ ของสหภาพยุโรป เช่น กฎหมายป่าไม้ยุโรป กฎหมายสภาพภูมิอากาศ กฎหมายการค้าที่เป็นธรรมต่อสิ่งแวดล้อม และกฎหมายลดการใช้สารเคมี เพื่อผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจสีเขียวและสังคมคาร์บอนต่ำอย่างเป็นองค์รวม
น่าสนใจที่กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้ตั้งเป้ากว้างๆ ให้ดูดีเท่านั้น แต่มีการระบุเป้าหมายที่ค่อนข้างเฉพาะเจาะจงเลยทีเดียว ซึ่งรวมถึงพื้นที่เกษตรกรรม พื้นที่ป่าไม้ และระบบนิเวศในเมืองด้วย อาทิ ประเทศสมาชิกจะต้องกำหนดมาตรการที่มุ่งเน้นการส่งเสริมอย่างน้อยสองในสามตัวชี้วัดเหล่านี้ประกอบด้วย ประชากรผีเสื้อในทุ่งหญ้า ปริมาณคาร์บอนอินทรีย์ในแร่ธาตุของดินในแปลงเกษตร และสัดส่วนของพื้นที่เกษตรกรรมที่มีลักษณะทางภูมิทัศน์ที่มีความหลากหลายสูง
อีกทั้งการเพิ่มประชากรนกป่าและการรับประกันว่าจะต้องไม่มีการสูญเสียพื้นที่สีเขียวในเมือง (urban green spaces) และพื้นที่เรือนยอดต้นไม้ (tree canopy cover) จนถึงสิ้นปี 2030 ยังเป็นหนึ่งในมาตรการสำคัญของกฎหมายฉบับใหม่นี้ รวมทั้งมาตรการเพื่อฟื้นฟูพื้นที่พรุที่ถูกระบายน้ำออก และเพิ่มต้นไม้ให้ได้อย่างน้อย 3 พันล้านต้นทั่วทวีปภายในปี 2030
ที่ยิ่งน่าสนใจคือ การกำหนดว่าประเทศสมาชิกต้องมีมาตรการกำจัดสิ่งกีดขวางที่มนุษย์สร้างขึ้น (man-made barrier) เพื่อทำให้แม่น้ำอย่างน้อย 25,000 กิโลเมตร ต้องกลับมาเป็นแม่น้ำที่ไหลได้อย่างอิสระ (free-flowing rivers) ภายในปี 2030
อย่างไรก็ตาม กฎหมายการฟื้นฟูธรรมชาติก็ยังมีเสียงวิพากษ์วิจารณ์จากบางภาคส่วน โดยเฉพาะภาคอุตสาหกรรมและเกษตรกรรม ที่กังวลว่ากฎหมายฉบับนี้จะสร้างภาระต้นทุนและข้อจำกัดมากเกินไป บางฝ่ายมองว่าเป้าหมายการฟื้นฟูที่ 20% นั้นไม่เพียงพอ ในขณะที่บางฝ่ายก็มองว่ายากเกินไปที่จะบรรลุ นอกจากนี้ยังมีข้อถกเถียงเกี่ยวกับสถานะทางกฎหมายและบทลงโทษหากไม่สามารถปฏิบัติตาม รวมถึงความชัดเจนของคำจำกัดความและระเบียบวิธีการประเมินผลด้วย
แต่ถึงกระนั้น เมื่อชั่งน้ำหนักแล้ว กฎหมายการฟื้นฟูธรรมชาติก็ยังได้รับการยอมรับว่าเป็นก้าวสำคัญที่จำเป็นต้องดำเนินการ อย่างที่ Virginijus Sinkevičius กรรมาธิการด้านสิ่งแวดล้อมของสหภาพยุโรปชาวลิทัวเนีย กล่าวระหว่างการอภิปรายกฎหมายฉบับนี้ในการประชุมสภาครั้งหนึ่ง
“การสูญเสียธรรมชาติที่ผ่านมา ทำให้เราจำเป็นต้องมีกฎหมายที่เข้มแข็งและมีผลผูกพันเพื่อฟื้นฟูธรรมชาติของยุโรปกลับคืนมา กฎหมายนี้จะช่วยให้เราทำให้ยุโรปกลับมาเป็นทวีปที่มีระบบนิเวศอันอุดมสมบูรณ์ มีความสามารถในการรองรับการเปลี่ยนแปลงในอนาคต ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อประชาชนและเศรษฐกิจของเราในระยะยาว”
อลัน มารอน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการเปลี่ยนผ่านสภาพภูมิอากาศ สิ่งแวดล้อม พลังงาน และประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมของรัฐบาลกรุงบรัสเซลส์ แสดงความยินดีที่กฎหมายฉบับนี้ผ่านการรับรองอย่างเป็นทางการ หลังจากผ่านการเห็นชอบระหว่างรัฐสภายุโรปและคณะมนตรีมาเป็นเวลาเกือบปีแล้ว
“ผมยินดีกับการลงมติรับรองกฎหมายฟื้นฟูธรรมชาติในวันนี้ นี่คือผลของการทำงานหนักที่ได้รับการตอบแทนแล้ว ไม่มีเวลาพักในการปกป้องสิ่งแวดล้อมของเรา วันนี้คณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรปกำลังเลือกที่จะฟื้นฟูธรรมชาติในยุโรป ด้วยการปกป้องความหลากหลายทางชีวภาพและสภาพแวดล้อมการดำรงชีวิตของพลเมืองยุโรป มันเป็นหน้าที่ของเราที่จะตอบสนองต่อความเร่งด่วนจากการล่มสลายของความหลากหลายทางชีวภาพในยุโรป และยังทำให้สหภาพยุโรปสามารถบรรลุพันธกรณีระหว่างประเทศ คณะผู้แทนยุโรปจะสามารถเข้าร่วมการประชุม COP ครั้งต่อไปได้อย่างสง่างาม”
กฎหมายนี้ทำให้ทวีปยุโรปกลายเป็นผู้นำด้านการฟื้นฟูระบบนิเวศในระดับโลก และเป็นต้นแบบให้กับภูมิภาคอื่นๆ ได้นำไปปรับใช้ต่อไปซึ่งจะมีส่วนสำคัญในการบรรลุเป้าหมายการอยู่ร่วมกับธรรมชาติ อย่างสอดคล้องและเป็นหนึ่งเดียวในวาระ 2050 ตามข้อตกลงความหลากหลายทางชีวภาพโลกฉบับใหม่อีกด้วย
อ้างอิง
New social and environmental reporting rules for large companies