การจำกัดเวลาในการดำรงตำแหน่งผู้นำในโลกของเผด็จการ

ในห้วงขณะที่สังคมไทยคาดเดาผลคำพิพากษาในเรื่องของการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของพลเอกประยุทธ์กันไปต่างๆ นานา โดยเฉพาะข้อทางเลือกในการตีความในแง่ว่านับตั้งแต่เป็นนายกฯจากรัฐประหารนายกฯเมื่อมีรัฐธรรมนูญใหม่ หรือเป็นนายกฯเมื่อมีการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญใหม่

รวมทั้งการทำหน้าที่รักษาการตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของพลเอกประวิตรว่าทำอะไรได้บ้าง ทำอะไรไม่ได้บ้าง (หรือว่าแอบทำอะไรอยู่)

เรื่องที่อยากจะชวนคิดอาจไม่เกี่ยวกับประเทศไทยโดยตรง เพราะประเทศไทยชอบคิดในโหมดความไม่เหมือนใคร ทั้งที่จริงๆ แล้วอาจจะเป็นโหมดของการไม่ยอมรับการเปรียบเทียบมากกว่า เพราะกลัวว่าคนอื่นจะจับได้ว่าไอ้ที่ทำๆ หรือพยายามจะทำกันอยู่นั้นมันอย่างแย่ขนาดไหน

อยากจะเริ่มว่า ประเด็นเรื่องของการนับเวลาในการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่ทั้งเถียงทั้งลุ้นกันอยู่นั้นมันไม่ใช่เรื่องทางเทคนิคเท่านั้น

ถ้าจะเรียกว่าหลักรัฐศาสตร์ในการพิจารณาเรื่องการจำกัดเวลาในการดำรงตำแหน่งของผู้นำนั้น ผมจะแจ้งว่ามันไม่ได้แปลว่าจะมามั่ว หรือจะมาทำอะไรบ้าๆ บอๆ เพื่อผลักออกจากปริมณฑลทางกฎหมาย

แต่อยากจะชี้ว่า ในทางรัฐศาสตร์เขาก็มีการพิจารณาเรื่องของการจำกัดเวลาในการดำรงตำแหน่งของผู้นำเช่นกัน โดยเฉพาะในส่วนของกลุ่มวิชาที่ว่าด้วยเรื่องเผด็จการวิทยา

กล่าวง่ายๆ ก็คือแม้ในส่วนของโลกเผด็จการเองนั้นเขาไม่ได้จะอยู่กันในอำนาจยาวๆ แบบที่เราคิดกัน พวกเผด็จการที่พยายามสืบทอดอำนาจสุดท้ายไม่มีใครไม่ฉิบหายสักคน จะช้าหรือเร็วเท่านั้น

แต่ที่มันแย่คือกว่าพวกนี้จะฉิบหาย คนที่ฉิบหายก่อนคือประชาชนตลอดครับ

ดังนั้น การนำประเด็นเรื่องจุดตั้งต้นของการนับเวลาในการดำรงตำแหน่งของผู้นำมาพูด ในเงื่อนไขที่มันเป็นวิกฤตรัฐธรรมนูญ คือ มันไม่ชัดเจนจนต้องมาถกเถียงกัน มันไม่ใช่แค่เรื่องของการไม่รู้เรื่อง แต่มันแสดงให้เห็นว่าระบบเหตุผลของกฎหมายที่อยู่ในเรื่องนี้มันไม่ชัดตั้งแต่แรก มันอยู่ที่การตีความ และการตีความคือการต่อสู้เพื่อผลักดันขอบเขตของเรื่องให้มันเข้าใกล้หรือห่างไกลจากระบบคุณค่าบางอย่างที่คนตีความยึดถือ ไม่ใช่เชื่อว่ามันไม่มีคุณค่าอะไรนอกจากคุณค่าทางกฎหมายในตัวของมันเอง

เรามักเชื่อกันว่าเผด็จการคือพวกที่อยู่ค้ำฟ้า และไม่มีสิ่งที่เรียกว่าข้อจำกัดในเรื่องเวลาในการอยู่ในตำแหน่ง ทั้งที่จริงๆ แล้วพวกเผด็จการก็ตายกันไปไม่รู้เท่าไหร่ โดนยิง โดนฆ่าโดนหักหลัง โดนไล่เป็นหมูเป็นหมาก็มาก

จะเรียกอีกอย่างก็คือ ในโลกเผด็จการนั้นมันมีสองสิ่งที่ขัดแย้งกันแต่ดำรงอยู่ด้วยกัน คือในด้านหนึ่งเหมือนจะเป็นโลกที่ไม่มีข้อจำกัดทางอำนาจทั้งการใช้อำนาจ และการอยู่ในอำนาจ

แต่อีกด้านหนึ่งพวกเขาก็รู้ว่าอำนาจของพวกเขามันไม่เสถียร มันขึ้นลงและถูกท้าทายได้ทุกวันเพราะมันไม่มีกฎไม่มีเกณฑ์ที่ตายตัว หรือจะเรียกว่ากฎเกณฑ์คือการไม่มีกฎเกณฑ์นั่นแหละ หรือจะอธิบายอีกคำก็คือโลกของพวกเขามันเถื่อน

คำถามก็คือในโลกเผด็จการนั้นเรื่องของการจำกัดเวลาดำรงตำแหน่งทางการเมืองนั้นมี และสำคัญเช่นกัน เพราะมันเป็นเรื่องของการผลัดเปลี่ยนหมุนเวียนกันในการครองอำนาจในหมู่พวกเขาเอง และมันมีผลต่อเรื่องของการสืบทอดอำนาจในหมู่พวกเขาเอง

อธิบายง่ายๆ ก็คือแม้ว่าเรื่องของการจำกัดเวลาในการอยู่ในอำนาจนั้นจะมี แต่ไม่ได้มีในแง่ของการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน หรือเข้าใจว่าอำนาจอธิปไตย อำนาจสถาปนาเป็นของประชาชน

แต่มันมีเรื่องของการจำกัดเวลาในการดำรงตำแหน่งของผู้นำเผด็จการด้วยเงื่อนไขที่ว่าถ้าไม่จำกัดเวลาในการดำรงตำแหน่ง และมีกฎเกณฑ์ในการสืบทอดอำนาจ พวกกลุ่มคนที่ครองอำนาจนั้นก็อาจจะพังทลายลงได้ทั้งหมด ซึ่งอาจไม่ได้มาจากประชาชนลุกฮือเท่านั้น แต่อาจจะหมายถึงผู้นำกลุ่มอื่นๆ ก็สามารถขึ้นมาแทนที่ได้

ดังนั้น ในการที่เราจะพิจารณาเรื่องนี้ในบ้านเราที่ประชาธิปไตยกะพร่องกะแพร่งแต่มีเผด็จการอยู่ในกระแสเลือด ก็ต้องทำความเข้าใจก่อนว่าที่เขาเถียงกันเนี่ยประชาชนอยู่ตรงไหนของเรื่อง เมื่อกฎหมายมันไม่ชัดการอ้างอิงหลักกฎหมายที่เถียงกันได้หลายทางมันก็พิสูจน์แล้วว่ามันย่อมจะต้องมีหลักอื่นๆ เป็นอีกองค์ประกอบที่สำคัญ เช่นตั้งคำถามง่ายๆ ว่ารัฐธรรมนูญนั้นมันเป็นรัฐธรรมนูญที่มุ่งหวังจะให้อยู่ในระบอบการเมืองแบบไหน หรือเมื่อรัฐธรรมนูญที่มันถือกำเนิดมาจากระบอบเผด็จการแต่มุ่งหวังจะให้เปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยมันก็ต้องตีความไปทางประชาธิปไตยขึ้น

ตรงนั้นคือคุณค่าที่สำคัญของการตีความ

อธิบายง่ายๆ ว่าถ้าเจตนารมณ์มันคือการจำกัดอำนาจ แล้วจะหาช่องโหว่ตีความให้ไม่มีการจำกัดอำนาจไปทำแมวอะไร เว้นแต่จะทำให้เราเข้าไปหลงทางในมิติที่เรียกว่า การหมกมุ่นในกฎหมายจนเกินพอดี (legalism) เพิ่มเข้าไปในการถกเถียงเรื่อง rule of laws กับ rule by laws ที่ปวดหัวอยู่แล้ว

เรื่องนี้ไม่ใช่หลักการทางรัฐศาสตร์ที่หมายถึงความมั่ว แต่มันเป็นข้อถกเถียงในเรื่องปรัชญาการเมืองกับกฎหมาย ที่มีมานานแล้วว่าการตัดสินคดีบางอย่างนั้นทำได้ไหม ถ้าเรื่องนั้นไม่เคยเขียนมาก่อนด้วยซ้ำ หรือเรื่องนั้นไม่ใช่เรื่องที่ถูกมองว่าผิด

กลับมาที่เรื่องการจำกัดเวลาในการดำรงตำแหน่งผู้นำในโลกเผด็จการ สิ่งที่จะต้องย้ำอีกเรื่องก็คือ ในมุมของโลกเผด็จการนั้นสิ่งที่พวกเขาต้องการคือการอยู่ในอำนาจให้ได้นานที่สุด ดังนั้น เราก็ต้องมาพิจารณาว่า เมื่อเผด็จการต้องการรักษาอำนาจให้นานที่สุดแต่อำนาจของเขาไม่เสถียร พวกเขาก็ต้องพยายามรักษาอำนาจไว้ให้ได้นานที่สุด แต่จะต้องทำความเข้าใจด้วยว่าเผด็จการนั้นมีอยู่หลายประเภท และประเภทที่รักษาอำนาจได้ยาวนานที่สุดคือเผด็จการระดับองค์กร หรือพรรคนั่นแหละครับ

หมายถึงว่าเผด็จการในระดับพรรคนั้นจะให้ความสำคัญกับการอยู่ในอำนาจของผู้นำ เพราะสุดท้ายพวกเขาเป็นสมาชิกของพรรค ดังนั้น จึงต้องมีกฎหมุนเวียนเปลี่ยนการครองอำนาจอย่างจริงจัง

ในอีกด้านหนึ่ง เผด็จการที่ขึ้นสู่อำนาจจากการรัฐประหาร โดยทั่วไปจะต้องนำเสนอเงื่อนเวลาที่พวกเขาจะอยู่ในอำนาจให้ชัดเจน ไม่เช่นนั้นพวกเขาย่อมจะถูกโค่นได้เช่นกัน และขั้นตอนต่อไปจากการยึดอำนาจก็คือการพยายามสืบทอดอำนาจแบบที่มีการต่อรองกับกลุ่มผู้นำอื่นและประชาชน ไม่เช่นนั้นพวกเขาจะอยู่ในสภาวะที่มีอำนาจแต่ไร้เสถียรภาพเพราะต้องใช้อำนาจดิบทุกวัน และเมื่อเขามาจากรัฐประหารได้ กลุ่มอื่นก็สามารถมาจากรัฐประหารได้เช่นกัน

ระบอบเผด็จการจึงเริ่มที่จะมีการพยายามจำกัดอำนาจตัวเอง ผ่านกำหนดเวลาการดำรงอำนาจไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อเป็นเงื่อนไขที่จะสร้างพันธสัญญากับประชาชนส่วนหนึ่ง แต่อีกส่วนหนึ่งเพื่อสร้างกฎเกณฑ์ในโลกเผด็จการและในหมู่ชนชั้นนำด้วยกันเอง ทั้งในส่วนของการเคลื่อนออกจากเผด็จการในลาตินอเมริกา การเคลื่อนออกจากเผด็จการคอมมิวนิสต์ในยุโรปตะวันออก หรือการต่อรองกับผู้นำเผด็จการในแอฟริกา

ดังนั้น ต้องย้ำว่า เรื่องการจำกัดเวลาในการดำรงตำแหน่งนั้นเรามักคิดกันเองว่ามันมีไว้เพื่อจำกัดเผด็จการ แต่ในโลกของเผด็จการซึ่งเรานึกไปเองอีกว่าไม่มี เอาจริงแล้วเผด็จการก็ต้องการมันเหมือนกัน เพราะมันเป็นส่วนสำคัญในการสร้างกฎเกณฑ์ในการหมุนเปลี่ยนอำนาจในหมู่พวกเขาเองด้วย ไม่นับว่าเป็นส่วนหนึ่งของการสร้างพันธสัญญากับประชาชนในการอยู่ในอำนาจซึ่งมักจะมาจากวิธีพิเศษ

ด้วยเหตุนี้แทนที่จะมาเถียงกันเอาเป็นเอาตายว่าเมื่อกฎหมายไม่มี กฎหมายจะว่ายังไง ก็ต้องถามคนมีอำนาจดูแหละครับว่าถ้าพยายามจะอยู่กันแบบนี้ ยังจะยันกันด้วยหลักกฎหมายที่ไม่มีในกฎหมายไปได้แค่ไหน

ในมุมมองทางรัฐศาสตร์โดยเฉพาะการเมืองเปรียบเทียบ สิ่งที่จะพบในแบบแผนของการจำกัดเวลาของการดำรงตำแหน่งทางการเมืองโดยเฉพาะในโลกของเผด็จการนั้นยังมีเรื่องของการจำเป็นต้องสร้างขึ้นเพื่อเรียกการสนับสนุนหรือสร้างการยอมรับจากประเทศอื่นๆ ที่อาจมีอิทธิพลทางการเมือง เศรษฐกิจ และการทหารกับประเทศเผด็จการเหล่านั้น นอกเหนือจากเรื่องของการหมุนเวียนอำนาจกันเองในกลุ่ม หรือการป้องกันการท้าทายจากอำนาจนอกกลุ่ม ทั้งจากกลุ่มอำนาจอื่น และประชาชน

รวมไปถึงการประนีประนอมอำนาจกับกลุ่มอื่นๆ เพื่อให้สามารถอยู่ต่ออย่างได้เปรียบในปริมณฑลทางอำนาจอื่นๆ หรือเป็นช่องทางการลงสู่อำนาจแบบไม่โดนไล่เป็นหมูเป็นหมา หรือตามเช็กบิลในตอนจบ

ในแง่นี้การเปลี่ยนผ่านอำนาจจึงเกี่ยวข้องกับการกำหนดเรื่องของการสร้างข้อจำกัดในเรื่องเวลาในการดำรงตำแหน่งอย่างมาก แต่ในขณะเดียวกันเผด็จการที่พยายามอยู่ในอำนาจต่อโดยการแก้กฎหมายหรือรัฐธรรมนูญในข้อนี้ก็มีมากมาย และเรื่องนี้ก็ไม่ใช่ทำกันได้ทุกที่ เพราะมันเป็นข้อพิสูจน์ถึงความนิยมของตัวผู้นำนั้น

ที่สำคัญมันเป็นเสมือนการเปิดช่องทางให้มีการท้าทายอำนาจได้จากหลายฝ่าย ทั้งจากตัวเครือข่ายอำนาจของตัวผู้นำเอง ฝ่ายค้าน และประชาชน เพราะในการแก้ไขกฎหมายเหล่านี้จะต้องกระทำผ่านสภา และกระทำเป็นการสาธารณะ ดังนั้น การพยายามแก้กฎเกณฑ์ในเรื่องของการจำกัดอำนาจในการดำรงตำแหน่งของผู้นำเผด็จการจึงไม่ได้เป็นเรื่องที่จะเกิดขึ้นได้ง่าย และหลักประกันในการจะประสบความสำเร็จก็ไม่แน่ไม่นอน และมีต้นทุนที่ต้องจ่ายอยู่มากมาย แม้ว่าในประเทศใหญ่อย่างจีนและรัสเซียจะทำสำเร็จ แต่แซมเบีย เปรู ก็ไม่ผ่าน

อีกประการหนึ่งการที่เผด็จการนั้นพยายามสร้างการจำกัดเวลาในการดำรงตำแหน่งนั้น ไม่เสมอไปที่ทำให้พวกเขาเปลี่ยนผ่านเป็นประชาธิปไตย แต่พวกเขาอาจริเริ่มขึ้นเพื่อสร้างกฎเกณฑ์และความเป็นสถาบันของเขาในการรักษาอำนาจเผด็จการจากในระดับตัวบุคคล เป็นคณะเผด็จการ เครือข่ายเผด็จการ หรือพรรคเผด็จการได้

สิ่งสำคัญในการพิจารณาเรื่องของการจำกัดเวลาในการดำรงตำแหน่งในสังคมเผด็จการจึงมีความซับซ้อนและความเฉพาะตัวของมันเอง เพราะมันอาจไม่ใช่สัญญาณไปสู่ประชาธิปไตย แต่มันอาจเป็นสัญญาณของการหมุนเปลี่ยนอำนาจในหมู่พวกเขาเองก็อาจเป็นได้

จับตาให้ดีครับ

หมายเหตุ – บางส่วนพัฒนามาจาก N.Ezrow. 2019. Term Limits and Succession in Dictatorships. In A. Baturo and R. Elgie. Eds. The Politics of Presidential Limits. Oxford: Oxford University Press.

พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์