ประชาธิปไตยในพรรคการเมือง

ภายใต้การปกครองระบอบประชาธิปไตยที่อำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน ในการใช้อำนาจของประชาชนจะเป็นการใช้อำนาจผ่านระบอบตัวแทนที่มาจากการเลือกตั้ง เข้าไปเป็นปากเป็นเสียงแทนตนได้ในรัฐสภา อีกทั้งรัฐธรรมนูญยังได้กำหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยผ่านการจัดตั้งพรรคการเมือง และสามารถสังกัดเป็นสมาชิกของพรรคการเมืองที่ตนชื่นชอบได้ ซึ่งเป็นวิถีทางของประชาธิปไตย

แต่เหนือสิ่งอื่นใด คำว่า ‘ประชาธิปไตย’ นั้นควรจะมาจากพรรคการเมืองก่อน เนื่องจากพรรคการเมืองคือการส่งต่อเจตจำนงและอุดมการณ์ของประชาชน ดังนั้น พรรคการเมืองในอุดมคติควรเป็นองค์กรจัดตั้งที่สามารถปฏิบัติหน้าที่ หรือดำเนินกิจการได้โดยอิสระ ปราศจากการครอบงำ หรือชี้นำโดยบุคคลใดบุคคลหนึ่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และประชาชนสามารถมีส่วนร่วมในการจัดตั้งพรรคการเมือง เพื่อไม่ให้ศูนย์รวมทางอุดมการณ์แห่งนี้ กลายเป็นธุรกิจการเมือง ซึ่งจะนำไปสู่อันตรายต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตย หากมีบ้านเล็ก-บ้านใหญ่ และการส่งต่อความเป็นนักการเมืองระดับ DNA เกิดขึ้น จนกลายเป็นการเมืองในระบอบอุปถัมภ์

เพราะปรากฏการณ์ดังกล่าวจะส่งผลให้มีการ ‘ล็อกมง’ จนทำให้เห็นว่า ใครคือผู้มีอิทธิพล มีอำนาจการต่อรองในพรรคการเมือง

ดังนั้นแล้วก่อนจะป่าวประกาศนโยบายประชาธิปไตยออกสู่ภายนอก ประชาธิปไตยควรจะเริ่มต้นในพรรคการเมืองก่อน

สำหรับหลักการประชาธิปไตยในพรรคการเมือง สามารถสะท้อนให้เห็นได้จากข้อบังคับของพรรคการเมืองต่างๆ ทำให้เราได้เห็นธรรมเนียมหรือข้อปฏิบัติที่อาจกล่าวได้ว่า เป็นเนื้อแท้ของพรรคการเมือง ถึงแม้ว่าพรรคการเมืองจะอยู่ภายใต้กฎหมายเดียวกันคือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560

แต่ในส่วนของการนำมาปรับใช้เป็นข้อบังคับของพรรคการเมือง ในแต่ละพรรคก็สามารถสื่อออกมาให้ได้อยางแตกต่าง จนเห็นถึงธรรมชาติของพรรคการเมืองแต่ละพรรคได้ ซึ่งบทความนี้ได้เก็บข้อมูลจากข้อบังคับของแต่ละพรรคการเมืองที่เป็นผู้เล่นหลักในหน้าการเมืองไทย ว่ามีข้อสังเกตใดบ้างที่น่าสนใจ

ว่าด้วยข้อบังคับพรรคการเมืองเชิงเปรียบเทียบ

ทุกพรรคการเมืองที่ทำการลงสมัครรับเลือกตั้งทั่วไปจะต้องมีการจัดทำข้อบังคับของพรรคการเมืองซึ่งหลักการจะต้องสอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตยและเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งในส่วนของโครงสร้างของข้อบังคับของพรรคต่างๆ จะประกอบไปด้วย ชื่อพรรค สัญลักษณ์ คำประกาศอุดมการณ์ซึ่งทำให้เห็นจุดยืนของพรรค นโยบายพรรคด้านต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นด้านการเมืองการบริหาร เศรษฐกิจ สังคม การศึกษา แรงงาน ฯลฯ และจะประกอบไปด้วยข้อบังคับของพรรคต่างๆ ทั้งโครงสร้างของพรรค การบริหารจัดการ คณะกรรมการพรรคการเมือง กระบวนการสรรหาผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งทั้งแบบแบ่งเขตและบัญชีรายชื่อ เรื่องการจัดการทรัพย์สินของพรรค วินัยจริยธรรมสมาชิก

ข้อสังเกตคือ พรรคก้าวไกลได้มีการระบุไว้ในข้อบังคับพรรคว่าด้วยเรื่องประชาธิปไตยภายในพรรค ซึ่งจะปรากฏอยู่ในหมวด 5 ของข้อบังคับพรรคก้าวไกล ซึ่งบทความนี้จะชี้ให้เห็นถึงมุมมองของความเป็นประชาธิปไตยในพรรคการเมืองผ่านข้อบังคับพรรคการเมืองในด้านของการกำหนดโครงสร้างการบริหารพรรคการเมือง กรรมการบริหารและหัวหน้าพรรค โดยเฉพาะการสรรหาผู้ลงสมัครรับเลือกตั้ง ซึ่งอาจกล่าวได้ว่า บางพรรคการเมือง คณะผู้บริหารพรรคสามารถมีอำนาจในการคัดเลือกผู้สมัครลงเลือกตั้งได้โดยแท้ และอาจเป็นการเอื้อประโยชน์ต่อพวกพ้องของตน

โครงสร้างการบริหารพรรค

พรรคการเมืองทุกพรรคจะได้มีการดำเนินกิจการโดยใช้การประชุมใหญ่ของสมาชิกพรรคเพื่อลงมติ โดยเฉพาะกิจการสำคัญต่างๆ ของพรรคการเมือง ข้อสังเกตคือ ในพรรคประชาธิปัตย์จะได้มีการกำหนดถึงองค์ประชุมในการประชุมใหญ่ ซึ่งประกอบไปด้วยสมาชิกพรรคที่ในอดีตเคยมีตำแหน่งทางการเมืองต่างๆ ทั้งส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น เช่น สมาชิกที่เป็นอดีตผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร รัฐมนตรี นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด นายกเทศมนตรี ซึ่งเมื่อพิจารณาแล้ว จะเห็นได้ว่า พรรคประชาธิปัตย์ยังคงมุ่งรักษาความสัมพันธ์อันดีกับกลุ่มการเมืองเก่าแก่

อีกทั้งในการบริหารงานของพรรคการเมืองจะมีคณะกรรมการบริหารพรรคการเมือง อันประกอบไปด้วย หัวหน้าพรรค เลขาธิการพรรค เหรัญญิกพรรค นายทะเบียนสมาชิกพรรค และกรรมการบริหารอื่นๆ ผู้เป็นกรรมการบริหารพรรคเป็นผู้รับผิดชอบการดำเนินกิจการของพรรค ซึ่งมีที่มาจากการเสนอชื่อและลงคะแนนเลือกตั้งในที่ประชุมใหญ่ โดยแต่ละพรรคการเมืองสามารถกำหนดจำนวนกรรมการบริหารของพรรคได้

ดังนั้นในแต่ละพรรคการเมืองจะมีจำนวนกรรมการบริหารพรรคที่ไม่เท่ากัน เช่น พรรคเพื่อไทยมีการกำหนดให้คณะกรรมการบริหารพรรคไม่น้อยกว่า 9 คนแต่ไม่เกิน 29 คน พรรคก้าวไกลมีจำนวนไม่น้อยกว่า 5 คน พรรคพลังประชารัฐจำนวนไม่น้อยกว่า 11 คนแต่ไม่เกิน 30 คน ส่วนพรรคภูมิใจไทยได้กำหนดไว้ในข้อบังคับพรรคการเมืองเพิ่มเติมถึงการเสนอชื่อบุคคลผู้สมควรเป็นกรรมการบริหารพรรคว่า ต้อง ‘มีการคํานึงถึงความอาวุโสทางการเมือง ความรู้ความสามารถและประสบการณ์ความเหมาะสมและการเสียสละให้กับพรรค’

ซึ่งผู้ดำรงตำแหน่งกรรมการบริหารมักจะเป็นบุคคลที่มีอิทธิพลในพรรคการเมือง เนื่องจากกรรมการบริหารนอกจากมีอำนาจในการบริหารกิจการของพรรคแล้ว กรรมการบริหารพรรคยังมีบทบาทตามกฎหมายในการเป็นคณะกรรมการสรรหาบุคคลผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งประจำเขตพื้นที่และแบบบัญชีรายชื่อด้วย

คณะกรรมการสรรหาผู้ลงสมัครเลือกตั้ง

หากพิจารณาถึงหลักในข้อนี้จะทำให้เห็นความเป็นการเมืองแบบไทยอย่างมาก ในกระบวนการสรรหาตามกฎหมายพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 ได้มีการกำหนดว่า ให้แต่ละพรรคการเมืองจัดตั้งคณะกรรมการสรรหา ซึ่งมีที่มาจากการเลือกตั้งในที่ประชุมใหญ่ เช่นพรรคเพื่อไทยที่มีคณะกรรมการสรรหาจากการเลือกตั้ง แต่หัวหน้าพรรคจะมีอำนาจเป็นผู้คัดเลือกกรรมการบริหารที่เข้ามาเป็นคณะกรรมการสรรหา โดยคณะกรรมการสรรหาประกอบด้วยสัดส่วนได้แก่ หนึ่ง กรรมการบริหารพรรคไม่เกินกึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการสรรหาทั้งหมด สอง หัวหน้าพรรคสาขา สาม ตัวแทนพรรคประจำจังหวัด โดยแต่ละพรรคการเมืองจะมีจำนวนของคณะกรรมการสรรหาไม่เท่ากัน

ข้อสังเกตคือ พรรคการเมืองจะมีการกำหนดสัดส่วนของคณะกรรมการสรรหาที่มาจากกรรมการบริหารพรรคไว้เป็นจำนวนมากที่สุดเท่าที่กฎหมายกำหนดไว้ เช่น พรรคภูมิใจไทย พรรคพลังประชารัฐ และพรรคประชาธิปัตย์กำหนดให้มีคณะกรรมการสรรหาจำนวน 11 คน โดยมีการกำหนดชัดเจนเลยว่ามาจากคณะกรรมการบริหารจำนวน 5 คน และกรรมการสรรหาจากส่วนอื่น 6 คน (ไม่เกินกึ่งหนึ่ง) ส่วนพรรคประชาธิปัตย์ยังกำหนดสัดส่วนคณะกรรมการสรรหาที่มาจากสมาชิกที่เคยเป็นกรรมการบริหารพรรคหรือสมาชิกที่เคยเป็นรัฐมนตรีหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวน 1 คน และพรรคพลังประชารัฐได้กำหนดจำนวนคณะกรรมการสรรหาเท่ากันที่ 11 คนและมีการกำหนดในข้อบังคับว่า มาจากกรรมการบริหารพรรคจำนวน 4 คน และกรรมการสรรหาจากส่วนอื่น 7 คน ขณะที่พรรครวมไทยสร้างชาติกำหนดให้มีคณะกรรมการสรรหาจำนวนไม่เกิน 20 คน และพรรคเพื่อไทยกำหนดให้มีจำนวนไม่น้อยกว่า 15 คนแต่ไม่เกิน 25 คน

คณะกรรมการสรรหามีบทบาทในการคัดเลือกผู้สมัครลงเลือกตั้งทั้งแบบแบ่งเขตและบัญชีรายชื่อ อีกทั้งคณะกรรมการสรรหาที่เป็นกรรมการบริหารพรรคด้วยยังมีอำนาจในการพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลผู้ได้รับการเสนอชื่อให้เป็นผู้สมัครลงเลือกตั้งอีกด้วย โดยวิธีการคัดเลือกนั้น พรรคก้าวไกล พรรคประชาธิปัตย์ และพรรคภูมิใจไทย มิได้ระบุชัดถึงวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกที่จะเป็นผู้สมัครรับเลือกตั้ง เพียงแต่ระบุไว้เป็นกว้างๆ ว่า การคัดเลือกสมาชิกเพื่อส่งเข้าสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ให้เป็นไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง หรือตามระเบียบที่คณะกรรมการบริหารพรรคกําหนด ส่วนพรรคอื่นๆ ได้มีจำแนกชัดโดย 2 วิธีคือ

วิธีที่หนึ่งแบบลงคะแนนเสียง

พรรคการเมืองที่ใช้วิธีการนี้ได้แก่ พรรคพลังประชารัฐ โดยการคัดเลือกผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง จะใช้วิธีการลงคะแนนเสียง โดยคณะกรรมการสรรหาจะส่งรายชื่อผู้ที่มีคุณสมบัติไปยังพรรคสาขาหรือตัวแทนพรรคการเมือง และจัดประชุมให้สมาชิกพรรคลงคะแนน 1 คน 1 เสียง และให้ผู้ที่มีคะแนนสูงสุดในแต่ละเขต จะได้รับการพิจารณาเป็นผู้มีสิทธิลงสมัครรับเลือกตั้ง ส่วนการคัดเลือกผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ พรรคการเมืองจะมีการจัดทำบัญชีรายชื่อส่งให้สาขาพรรคการเมือง หรือตัวแทนพรรคการเมืองประจำจังหวัด โดยคำนึงถึงความหลากหลายทางเพศ และมีการกระจายของภูมิภาคต่างๆ

จากนั้นคณะกรรมการสรรหาจะเสนอรายชื่อผู้มีคุณสมบัติแจ้งไปยังคณะกรรมการบริหารพรรค หัวหน้าสาขาพรรค ตัวแทนพรรคระดับจังหวัดและสมาชิก ให้ทราบโดยทั่วกัน และคณะกรรมการสรรหาจะได้จัดทำบัญชีรายชื่อไม่เกิน 150 ชื่อ และส่งไปยังสาขาการเมืองและตัวแทนพรรคการเมืองประจำจังหวัด เพื่อทำการเลือกตั้ง โดยให้สมาชิกมีสิทธิลงคะแนนเลือกได้ไม่เกิน 15 รายชื่อใน 150 รายชื่อนั้น และเรียงลำดับผู้มีสิทธิลงสมัครรับเลือกตั้งโดยเรียงตามลำดับผลคะแนนจากมากที่สุดไปน้อยที่สุด

วิธีที่สอง แบบลงมติเห็นชอบ

โดยพรรครวมไทยสร้างชาติและพรรคเพื่อไทยได้มีการบัญญัติไว้ในข้อบังคับพรรค ว่าการคัดเลือกผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งแบบแบ่งเขตและแบบบัญชีรายชื่อ จะใช้วิธีการให้คณะกรรมการสรรหาตรวจสอบคุณสมบัติ แล้วส่งรายชื่อผู้สมัครให้หัวหน้าสาขาพรรคการเมืองหรือตัวแทนพรรคการเมืองประจำจังหวัดจัดการประชุมสมาชิกพรรค เพื่อรับฟังความเห็นและให้สมาชิกลงมติเห็นชอบไม่เห็นชอบ และให้ส่งรายชื่อผู้สมัครนั้นไม่ว่าจะได้รับการเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบไปยังคณะกรรมการสรรหา เพื่อพิจารณาและให้ความเห็น ก่อนส่งไปยังคณะกรรมการบริหารพรรคเมืองพิจารณาให้ความเห็นชอบ

ข้อสังเกตของการสรรหาโดยลงมติเห็นชอบจะเห็นได้ว่า กรรมการบริหารพรรคมีบทบาทมากในการสรรหา ทั้งอาจเป็นกรรมการผู้สรรหาและเป็นคณะกรรมการในการพิจารณา เพื่อให้ความเห็นชอบและมีอำนาจในการจัดลำดับผู้สมัครที่เห็นว่าเหมาะสมในการเป็นผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ ซึ่งบุคคลที่อยู่ในลำดับต้นๆ ของบัญชีย่อมมีโอกาสมากกว่าผู้สมัครในลำดับล่าง

ดังนั้นปัจจัยใดบ้าง ที่ทำให้พรรคการเมืองขาดประชาธิปไตยภายในพรรค

1. การเมืองแบบอุปถัมภ์ เป็นสาเหตุหลักที่ทำให้ขาดประชาธิปไตยภายในพรรค ไม่ว่าจะเป็นการที่ผู้นำพรรคส่งลูก หลาน ญาติพี่น้อง เพื่อสืบทอดตำแหน่งในเขตเลือกตั้งของตนเอง และพรรคการเมืองที่ขาดความเป็นประชาธิปไตยภายในพรรค จะทำให้พรรคการเมืองกลายเป็นโครงสร้างเผด็จการแบบปิด ซึ่งขัดกับเจตนารมย์ของรัฐธรรมนูญ ที่ให้สิทธิพลเมืองทุกคนในการเข้าถึงโอกาสทางการเมืองที่เท่าเทียมกัน และการมีส่วนร่วมในการเมืองและการเลือกตั้ง

2. การบูชาตัวบุคคล การเมืองแบบบูชาตัวบุคคลทำให้เกิดความบกพร่องในกระบวนการตัดสินใจโดยอิสระ เนื่องจากมีแนวโน้มว่าอาจถูกทำให้คล้อยตามได้ง่าย และบูชาในตัวนักการเมืองจนเกินไปอาจทำให้มองข้ามหลักการที่ถูกต้องตามครรลองประชาธิปไตย

แล้วอะไรที่ช่วยส่งเสริมการสร้างประชาธิปไตยในพรรคการเมือง?

1. ความโปร่งใสในพรรคการเมืองสามารถสะท้อนได้จากการจัดโครงสร้างพรรค พรรคการเมืองควรมีกระบวนการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ หรือแม้แต่การคัดเลือกผู้สมัครเลือกตั้ง ควรมีการคัดเลือกโดยมีเกณฑ์ที่เหมาะสม ที่คำนึงถึงการมีส่วนร่วมของสมาชิกพรรคทุกกลุ่ม ลดการใช้อำนาจตัดสินใจของคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งในพรรคการเมือง

2. มีความรับผิดชอบทางการเมืองภายในพรรคการเมือง ผู้ที่ถูกเชื่อว่าได้กระทำผิดข้อบังคับของพรรคหรือกระทำความผิดต่อกฎหมาย ต้องมีกระบวนการพิสูจน์ความจริง เปิดโอกาสให้มีการโต้แย้ง และหากมีการกระทำผิดจริง จะต้องมีการลงโทษที่เหมาะสมภายในพรรค และไม่ให้เกิดความรู้สึกการได้รับการเลือกปฏิบัติ หากเป็นบุคคลสำคัญในพรรคการเมือง

3. ส่งเสริมการกระจายอำนาจ การรวมศูนย์อำนาจเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาพัฒนาประชาธิปไตย ตั้งแต่การเมืองระดับภายในพรรค ไปจนถึงการเมืองระดับชาติ การรวมศูนย์การปกครองไว้ในที่เดียวเป็นการกีดกันการตัดสินใจที่ทำให้ตกไปอยู่กลุ่มคนบางกลุ่มมากเกินไป