รัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ : สหรัฐกับไทย | ธเนศ อาภรณ์สุวรรณ
อาทิตย์ก่อนมีนักศึกษาติดต่อขอสัมภาษณ์ผมเรื่องการเปรียบเทียบระหว่างรัฐธรรมนูญสหรัฐกับไทย อันเป็นหัวเรื่องสำหรับวิทยานิพนธ์ดุษฎีบัณฑิตในมหาวิทยาลัยไทยแห่งหนึ่ง
ผมฟังแล้วก็สะดุดใจเพราะไม่เคยมีใครเคยศึกษาเปรียบเทียบรัฐธรรมนูญของสองประเทศนี้มาก่อนเลย
เมื่อลองคิดดูก็พบว่ามีข้อน่าศึกษาทำความเข้าใจได้ไม่น้อยเหมือนกัน แม้ว่าเมื่อมองผ่านๆ จะรู้สึกว่าทั้งสองประเทศนี้มันแตกต่างและไม่เหมือนกันมากเกินกว่าจะเอาเปรียบกันได้เลย
ยิ่งเรื่องราวทางการเมืองด้วยแล้วยิ่งไม่น่าทำได้เลย เพราะความรับรู้แบบพื้นๆ ของเราก็คงพอบอกได้ว่า สองประเทศมีระบอบและระเบียบการบ้านการเมืองที่แตกต่างตรงข้ามกันอย่างฟ้ากับดิน ไม่น่าจะเอามาเป็นตัวแบบในการศึกษาอะไรได้เป็นชิ้นเป็นอันได้เลย
ที่สำคัญคืออะไรที่สหรัฐทำได้และทำอยู่ มักเป็นเรื่องที่ไทยทำไม่ได้และไม่ค่อยได้ทำ
แต่เมื่อนักศึกษายืนยันว่าเขาต้องการค้นคว้าและศึกษาเปรียบเทียบในเรื่องนี้จริง ผมก็ยอมตามและเริ่มคิดตอบคำถามไปทีละข้อ
ข้อแรกอะไรคือหลักการหรือปรัชญาเบื้องหลังการร่างรัฐธรรมนูญสหรัฐและไทย
สำหรับรัฐธรรมนูญสหรัฐ ประเด็นนี้ตอบไม่ยาก เพราะว่าในประวัติศาสตร์การร่างรัฐธรรมนูญมีหลักการและแนวคิดปรัชญาหลายสำนักที่ประกอบเข้าในการร่างและสร้างรัฐธรรมนูญสหรัฐจนสำเร็จเสร็จสิ้น
ยิ่งกว่านั้นหลักการและแนวคิดปรัชญาอันเป็นกรอบให้แก่อุดมการณ์ทางการเมืองยังช่วยทำหน้าที่ในการประคับประคองและชี้นำการปฏิบัติ
ตั้งแต่การจัดตั้งรัฐบาลกลางขึ้นมาเป็นครั้งแรก ผ่านวิกฤตและอุปสรรคทั้งภายในประเทศและต่างประเทศ จนก่อร่างสร้างมหาชนรัฐแห่งแรกของโลกให้อยู่รอดมาได้จนถึงปัจจุบัน โดยไม่ต้องฉีกล้มล้างรัฐธรรมนูญฉบับแรกและฉบับเดียวเลย
แต่มีการเพิ่มบทแก้ไขเพิ่มเติมเข้าไปตามความจำเป็นของสถานการณ์ จนบทแก้ไขนั้นยาวกว่าตัวรัฐธรรมนูญเองเสียอีก
ปรัชญาการเมืองของผู้นำการเมืองอเมริกันที่ร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญหลักๆ ได้แก่ แนวคิดปรัชญาการเมืองสำนักสัญญาสังคม เช่น จอห์น ล็อค ในเรื่องสิทธิทางธรรมชาติและรัฐบาลมาจากสัญญาร่วมกันของประชาชน ร่วมกับมองเตสกิเออในเรื่องการถ่วงดุลอำนาจ
อีกสดมภ์หลักคือจริยธรรมโปรเตสแตนต์ที่ได้มาจากคณะผู้อพยพยุคแรกเช่นพวกพิวริตัน
กล่าวโดยรวมแล้ว รัฐธรรมนูญอเมริกันจึงเป็นการตกผลึกทางภูมิปัญญาของผู้นำการเมืองที่ประสานทฤษฎีการเมืองสมัยใหม่จากยุโรปเข้ากับความคิดท้องถิ่นที่เก็บรับมาจากประสบการณ์ในอาณานิคมอเมริกาเอง
กระนั้นก็ตาม กว่าสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญจะตกลงกันได้ก็ต้องมีการอภิปรายและตอบโต้กันในบทความรวม 85 ฉบับที่ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์ในนครนิวยอร์ก
ผู้เขียนบทความคือแกนนำสำคัญของขบวนการปฏิวัติได้แก่ อเล็กซานเดอร์ แฮมิลตัน เจมส์ แมดิสัน และจอห์น เจย์ ปมที่เป็นประเด็นของการโต้แย้งได้แก่เรื่องอำนาจรัฐบาลกลางกับรัฐบาลมลรัฐ ระหว่างอำนาจรัฐกับเสรีภาพปัจเจกบุคคล โดยฝ่ายสนับสนุนการให้อำนาจรัฐบาลกลางเหนือกว่ามลรัฐเรียกว่าฝ่ายเฟเดอรัลลิสต์ ฝ่ายตรงข้ามที่อยากให้มลรัฐมีอำนาจอันเป็นของตัวเองเรียกว่าแอนตี้-เฟเดอรัลลิสต์
อะไรคือความคิดการเมืองหลักของผู้ร่างรัฐธรรมนูญอเมริกัน
คำตอบหลายคนคงรู้แล้วว่าคืออะไร สั้นๆ คือเสรีภาพและทรัพย์สินของปัจเจกบุคคล (freedom and propertied individualism) ในที่นี้ผมอยากเปลี่ยนคำตอบไปหาว่าทำไมพวกนั้นถึงมีความคิดแปลกประหลาดอย่างนั้น
ประการแรกสังคมยุโรปตอนนั้นได้เปลี่ยนไปอย่างสิ้นเชิงจากสังคมฟิวดัลหรือศักดินาฝรั่งที่ขุนนาง เจ้าที่ดินขูดรีดภาษีและค่าเช่าจากชาวนา ยกระดับพัฒนาการมาสู่การเป็นระบบทุนนิยมเกษตรกรรม(agrarian capitalism) ในศตวรรษที่ 17 ซึ่งในที่สุดนำมาสู่สังคมทุนนิยมอุตสาหกรรมทีละก้าว
ผลพลอยได้ที่ติดมากับการเกิดสังคมทุนนิยมคือการมีชนชั้นนายทุน ขึ้นมาแข่งและแย่งชิงอำนาจรัฐไปจากเจ้าศักดินาชนชั้นขุนนางและเจ้าที่ดิน กับมีชนชั้นกรรมาชีพที่เป็นชาวนาในชนบทก่อนไปเป็นกรรมกรโรงงานในเมืองท้ายที่สุด
ข้อคิดสำคัญคือระบบการเมืองการปกครองแบบประชาธิปไตยกระฎุมพีนั้นเกิดและทำงานได้ดีในสังคมที่เป็นทุนนิยม และทำงานไม่ค่อยดีหรืออาจแทบไม่ค่อยได้เลยในสังคมที่ยังเป็นระบบศักดินาและสิทธิแบบจารีตประเพณี
นิพนธ์สำคัญของสำนักเศรษฐศาสตร์การเมืองคลาสสิคที่บรรยายถึงสภาพสังคมและการผลิตดังกล่าวได้แก่เรื่อง “ความมั่งคั่งของชาติ” (The Wealth of Nation 1776) ของ อดัม สมิธ เขียนตีพิมพ์ในปีที่อาณานิคมอเมริกาปฏิวัติเป็นเอกราชจากอังกฤษ
อะไรคือความคิดการเมืองของผู้ร่างรัฐธรรมนูญไทยทุกฉบับ
ตอบยาก เพราะที่ผ่านมาบรรดาผู้ร่างรัฐธรรมนูญแทบไม่ได้เขียนหรืออภิปรายถึงความคิดทางการเมืองของท่านในประเด็นใหญ่ของการประกอบสร้างเป็นรัฐธรรมนูญ นอกจากความเชื่อและศรัทธาเรียกว่าอุคมการณ์อย่างเป็นไปเองก็คงได้
นักนิติศาสตร์ เช่น อ.สมชาย ปรีชาศิลปะกุล วิเคราะห์แล้วจัดแบ่งรัฐธรรมนูญไทยออกเป็น 3 กลุ่ม กลุ่มแรก คือรัฐธรรมนูญแบบรัฐสภานิยม กลุ่มสอง คือรัฐธรรมนูญแบบอำนาจนิยม และสาม คือรัฐธรรมนูญผสมระหว่างแบบแรกกับแบบสองเรียกว่าแบบกึ่งรัฐสภากึ่งอำมาตยาธิปไตย
แนวความคิดทางการเมืองที่รองรับรัฐธรรมนูญจึงสะท้อนถึงหลักคิดของผู้ร่าง แบบรัฐสภานิยมมองว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน ความชอบธรรมของการเลือกตั้งโดยประชาชน
ดังนั้น รัฐสภาจึงเป็นที่มาของการจัดตั้งรัฐบาล (บริหาร) และดำเนินการปกครองภายใต้การควบคุมของรัฐสภา แบบนี้เห็นได้ว่าอำนาจนิติบัญญัติอยู่เหนืออำนาจบริหารและตุลาการ
ในความเป็นจริงของการเมืองไทย แทบไม่เคยเห็นรูปแบบนี้เลย นอกจากในยุคแรกภายใต้รัฐบาลพลเอกพหลพลพยุหเสนาที่รัฐบาลแพ้คะแนนเสียงในการผ่านกฎหมายแล้วประกาศยุบสภาเพื่อเลือกตั้งใหม่ รัฐธรรมนูญฉบับประชาชนปี 2540 ก็จัดอยู่ในแบบแรกนี้ได้ และเช่นเคยก็มีอายุแสนสั้นอีก
แบบที่สอง คือการให้ความชอบธรรมแก่การแต่งตั้งเหนือการเลือกตั้ง อำนาจปกครองแก่ฝ่ายบริหารและรัฐเหนือกว่าอำนาจอื่น เห็นได้ในรัฐธรรมนูญส่วนใหญ่หลังปี 2501 มาที่เป็นยุคทองของรัฐบาลภายใต้ทหารและข้าราชการประจำ
นวัตกรรมประหลาดในกลุ่มนี้คือการเพิ่มให้ “ระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข”
ที่เหลือคือแบบที่สาม อันเป็นการประนีประนอมอันเป็นผลมาจากอิทธิพลของปัจจัยภายนอกและเศรษฐกิจการเมืองระหว่างประเทศที่เปลี่ยนไป จำต้องยอมรับการเลือกตั้ง แต่รักษาการแต่งตั้งองค์กรอิสระ ข้าราชการประจำมีบทบาทมากเช่นเคย รวมทั้งสถาบันพระมหากษัตริย์
หวนกลับมาคิดถึงคำถามเรื่องหลักคิดและปรัชญาเบื้องหลังการร่างรัฐธรรมนูญอีกครั้ง ทำให้ผมลองคิดโดยเอาสภาพสังคมทางเศรษฐกิจการเมืองมาประกอบ
ผมพบว่าเราอาจอธิบายวิธีการและความคิดเศรษฐกิจการเมืองของปรีดี พนมยงค์ แกนนำหลักในการร่างและจัดตั้งรัฐบาลภายใต้คณะราษฎรขึ้นเป็นครั้งแรกภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง
นั่นคือปรีดีนำเอานิยามของประชาธิปไตยว่าคือ “แบบการปกครองที่ถือมติปวงชนเป็นใหญ่” (ปรีดี พนมยงค์, 2517) อันเป็นหลักการที่ยอมรับกันในขณะนั้น มาเป็นพื้นฐานของร่างธรรมนูญการปกครองปี 2475 และปรากฏในหลัก 6 ประการ ได้แก่ เอกราช เศรษฐกิจ ปลอดภัย เสมอภาค เสรีภาพและการศึกษา
จากนั้นยังนำเอาปัญหาเศรษฐกิจในประเทศมาประกอบการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ระบอบประชาธิปไตยอย่างมีสมรรถภาพ ว่าจำต้องสร้างระบบเศรษฐกิจที่ไปกันได้และรองรับระบบการเมืองแบบใหม่อย่างมีประสิทธิภาพ จึงให้ความสำคัญแก่การออกเค้าโครงการเศรษฐกิจเพื่อแก้ปัญหาเศรษฐกิจตกต่ำสมัยนั้นรวมถึงการเสนอปฏิรูปโครงสร้างระบบกรรมสิทธิ์ที่ดินและทุนใหม่ด้วย คือจำกัดการถือครองและใช้ประโยชน์จากปัจจัยการผลิตเหล่านั้น ด้วยการให้รัฐเป็นผู้ดูแลเหมือนกับระบบสหกรณ์ก้าวหน้า
เหล่านี้นำไปสู่การต่อต้านและวิพากษ์จากฝ่ายอนุรักษนิยมและคณะเจ้าเป็นการใหญ่ แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์การเมืองนี้สร้างความแตกแยกแม้ในคณะราษฎรกันเองด้วยก็ตาม
ไม่ต้องพูดถึงความขัดแย้งระหว่างคณะราษฎรกับคณะเจ้าที่นำไปสู่การประกาศปิดรัฐสภาและงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตราโดยพระยามโนปกรณ์ฯ นายกรัฐมนตรีคนนอกคณะราษฎรคนแรกที่หวังว่าจะเป็นคนกลางในการนำการเปลี่ยนผ่านก็ประสบมรสุมรัฐนาวาแรกก็แตกอย่างไม่อาจเยียวยาได้
ข้อคิดจากประวัติศาสตร์เปรียบเทียบอันนี้คือ ปรีดี พนมยงค์ กับคณะราษฎรพยายามกระทำการปรับสร้างให้สภาพเศรษฐกิจสอดรับกับระบบการเมืองใหม่ด้วยการออกเป็นกฎหมายเศรษฐกิจ
ซึ่งแม้ผลักดันให้ผ่านออกมาได้ (ซึ่งก็เป็นไปไม่ได้) การบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวก็ยากจะบรรลุผลตามเจตนารมณ์เพราะสิ่งที่ปรีดีจินตนาการนั้นคือการสร้างระบบเกษตรกรรมทุนนิยมภายใต้รัฐ อันเป็นระบบที่อังกฤษใช้เวลาเปลี่ยนผ่านถึง 2 ศตวรรษ ผ่านการกดขี่บังคับชาวนาแบบต่างๆ จนทำให้ส่วนหนึ่งกลายเป็นเจ้าของที่ดินและผู้ประกอบการได้ ส่วนอีกจำนวนหนึ่งก็ลดตัวลงมาเป็นกรรมาชีพที่สูญเสียกรรมสิทธิ์ในปัจจัยการผลิตไปจนหมดสิ้น
นั่นคือกระบวนการสร้างและผันแปรคนให้เข้ามาสู่วงจรการผลิตใหม่เป็นกระบวนการที่ต้องใช้เวลาและการต่อสู้ทางการเมืองที่ทำให้ชนชั้นหนึ่งแปรเปลี่ยนหรือหายไป และอีกหลายชนชั้นก่อรูปขึ้นมาแทนที่ ทั้งหมดไม่อาจเกิดและสร้างได้ด้วยการออกกฎหมายเพียงอย่างเดียว
กระนั้นก็ตามในปริมณฑลทางความคิด ปรีดีสามารถวางรากฐานให้แก่ระบอบประชาธิปไตยต่อไปข้างหน้าได้ในการสถาปนามหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง (มธก.)
ชัดเจนเช่นเดียวกับความมุ่งหมายในการออกเค้าโครงการเศรษฐกิจ ปรีดีต้องการขยายการศึกษาแบบใหม่ให้แก่ประชาชนเพื่อเป็นรากฐานแก่ความมั่นคงของประชาธิปไตยต่อไป ดังคำกล่าวในการเปิดมหาวิทยาลัยว่า
“…ยิ่งสมัยที่ประเทศของเราดำเนินการปกครองตามระบอบรัฐธรรมนูญเช่นนี้แล้ว เป็นการจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีมหาวิทยาลัยสำหรับประศาสน์ความรู้ ในวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองแก่พลเมืองให้มากที่สุดที่จะเป็นไปได้ เปิดโอกาสให้แก่พลเมืองที่จะใช้เสรีภาพในการศึกษากว้างขวางยิ่งขึ้นเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติสืบไป”
ข้อสรุปต่อประเด็นการเปรียบเทียบหลักการและปรัชญาความคิดในการร่างรัฐธรรมนูญสองประเทศนี้
ได้แก่ จุดยืนและผลประโยชน์ของปวงชนหรืออภิสิทธิ์ชน ที่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของคณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญ
สะท้อนฐานะทางชนชั้นซึ่งแสดงออกในอุดมการณ์ทางการเมือง
และทรรศนะต่ออนาคตของประเทศว่าจะเปลี่ยนผ่านไปสู่สังคมประชาธิปไตยหรือสังคมสมบูรณาญาสิทธิราชย์จำแลงต่อไป
นั่นคือจะร่างรัฐธรรมนูญของปวงชนจริงๆ หรือว่าโดยเนื้อแท้แล้วมันคือการร่าง “กฎหมายตราสามดวง” เท่านั้นเอง
https://twitter.com/matichonweekly/status/1552197630306177024
อ่านข่าวต้นฉบับได้ที่ : รัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ : สหรัฐกับไทย | ธเนศ อาภรณ์สุวรรณ
ติดตามข่าวล่าสุดได้ทุกวัน ที่นี่
– Website : https://www.matichonweekly.com