ผ่านฉลุย! สส. ยืนยันร่างแก้พ.ร.บ.ประชามติฯ ปลดล็อกใช้เสียงข้างมากธรรมดา หลังยืดเยื้อเหตุ สว. ตีรวนอยากใช้เสียงข้างมากสองชั้น

16 กรกฎาคม 2568 สภาผู้แทนราษฎรมีวาระลงมติยืนยันร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. (ร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ) ซึ่งผ่านการยับยั้งร่างไว้ 180 วันตามมาตรา 137 (3) ของรัฐธรรมนูญ 2560 จากความเห็นที่ไม่ตรงกันระหว่างสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา โดยมีพริษฐ์ วัชรสินธุ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) พรรคประชาชน และจาตุรนต์ ฉายแสง สส. พรรคเพื่อไทย เป็นผู้ยื่นเสนอญัตติดังกล่าว

เวลา 13.45 น. สภาผู้แทนราษฎรได้มีมติยืนยันร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับที่ผ่านสภาผู้แทนราษฎร ปลดล็อกหลังเกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้น (Double Majority) ใช้เสียงข้างมากธรรมดา (Simple Majority) ด้วยคะแนนเสียง 375 เสียง งดออกเสียง 80 เสียง และไม่ลงคะแนน 1 เสียง เข้าสู่ขั้นตอนการประกาศใช้ต่อไป

สาระสำคัญของร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับที่สภาผู้แทนราษฎรยกขึ้นมาเพื่อลงมติอีกครั้ง คือ แก้ไขพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 ซึ่งกำหนดไว้ว่า การจะทำประชามติจะมีข้อยุติได้ ต้องใช้เสียงข้างมากสองชั้น คือ 1) มีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงประชามติเกินกว่ากึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียง และ 2) มีผลการออกเสียงประชามติเกินกว่ากึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิ เปลี่ยนเป็นเสียงข้างมากธรรมดา ให้ถือเสียงข้างมากของผู้มาออกเสียง การแก้ไขพ.ร.บ.ประชามติฯ จะมีผลต่อกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และเปิดทางไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ที่อาจจะต้องทำประชามติถึงสองครั้ง คือประชามติตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 256 (8) และประชามติหลังจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ หรืออย่างมากสามครั้ง

ก่อนหน้านี้ ประเด็นการทำประชามติเป็นหนึ่งในนโยบาย “คำมั่นสัญญา” ของพรรคการเมืองต่างๆ ในสนามการเลือกตั้ง ทั้งฝั่งที่เสนอหลักการเสียงข้างมากธรรมดา อย่างพรรคเพื่อไทยและพรรคประชาชน และฝั่งที่ยืนยันหลักการเสียงข้างมากสองชั้น อย่างพรรคภูมิใจไทย จนนำมาสู่ความขัดแย้งและเหตุการณ์ “ยื่น-แก้-ยับยั้ง” ยาวนานข้ามปีของสมัยประชุมแห่งรัฐสภา

วันที่ 21 สิงหาคม 2567 สภาผู้แทนราษฎรมีมติเห็นชอบร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ในวาระสาม ซึ่งมีเนื้อหาปลดล็อกเงื่อนไขเสียงข้างมากสองชั้นไปใช้เสียงข้างมากธรรมดา แต่ถูกพลิกกลับโดยมติเสียงข้างมากของวุฒิสภาซึ่งยืนยันให้ใช้ระบบเสียงข้างมากสองชั้น ในกรณีการทำประชามติแก้รัฐธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนูญ 256 (8) ,และประชามติในกรณีที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) มีมติในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

เมื่อวุฒิสภาลงมติเพื่อแก้ไขร่างและส่งกลับมาที่สภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาอีกครั้งในการประชุมเมื่อวันที่ 9 ตุลาคม 2567 สส. ส่วนใหญ่มีมติ “ไม่เห็นชอบ” กับร่างดังกล่าว นำไปสู่การตั้งคณะกรรมาธิการร่วมกันระหว่างสองสภา (กมธ.ร่วมฯ) เพื่อพิจารณากฎหมายนี้อีกครั้ง อันประกอบด้วย สส. และ สว. ฝ่ายละ 14 เสียง ผลปรากฏว่า กรรมาธิการเสียงข้างมากอันประกอบด้วยเสียงของ สว. และสส. ภูมิใจไทยสองเสียง ได้ยืนยันเนื้อหาตามที่ สว. ได้แก้ไขไว้ และได้ส่งร่างกลับมาให้แต่ละสภาพิจารณาอีกครั้ง

โดยวุฒิสภาเห็นชอบร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับที่ผ่านกมธ.ร่วมฯ เมื่อวันที่ 17 ธันวาคม 2567 แต่ในขณะที่สส. ส่วนใหญ่มีมติไม่เห็นชอบร่างดังกล่าว ในการประชุมเมื่อวันที่ 18 ธันวาคม 2567 ส่งผลให้ร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ถูกยับยั้งไว้เป็นเวลา 180 วัน ตามผลของรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 137 (3)

โดยในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร มีสส. ผลัดเปลี่ยนอภิปรายสนับสนุนให้ลงมติยืนยันร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับที่ผ่านการพิจารณาจากสภาผู้แทนราษฎร พริษฐ์ วัชรสินธุ อภิปรายว่า ร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ เคยได้รับความเห็นชอบในวาระสามจาก สส. เสียงข้างมากมาแล้ว แต่ถูกยับยั้งไว้ตามมาตรา 137 (3) จากความขัดแย้งทางความเห็นของ สส. และ สมาชิกวุฒิสภา (สว.) ซึ่งนับเป็นครั้งที่หก ที่พริษฐ์ต้องลุกขึ้นมาอภิปรายร่างดังกล่าวในสภาแห่งนี้

เหตุผลสำคัญของการแก้ไขร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ พริษฐ์ได้อธิบายว่า ไม่ใช่ว่า จะทำให้การทำประชามติ “ผ่าน” ง่ายขึ้น แต่เป็นเพราะเพื่อให้ประชามติในเรื่องรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องอื่นใดมีความเป็นธรรมมากขึ้น ระหว่างผู้ที่อยากให้ผ่าน และผู้ที่อยากให้ประชามติไม่ผ่าน เนื่องจากเสียงข้างมากธรรมดา จะเป็นการปิดช่องไม่ให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งได้ประโยชน์จากการรณรงค์ให้ไม่ไปใช้สิทธิลงคะแนนประชามติ หากแต่เป็นกติกาที่จะทำให้ทุกฝ่ายมีแรงจูงใจที่ตรงไปตรงมาในการรณรงค์ทางความคิดของตนเอง และเชิญชวนผู้ที่คิดคล้ายกันให้ออกไปลงคะแนนเสียงประชามติ

พริษฐ์ระบุว่า ตนหวังเป็นอย่างยิ่งว่า ในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรนี้ซึ่งเคยลงมติรับรองร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับเสียงข้างมากธรรมดา เมื่อ 21 สิงหาคม 2567 จะยังคงยืนยันจุดยืนเดิมของตน และร่างกฎหมายฉบับนี้จะสามารถผ่านความเห็นชอบของสภาไปได้ และบังคับใช้

พริษฐ์กล่าวต่อไปว่า “เพียงแค่ประเทศเรามีพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับใหม่นั้น ไม่เพียงพอครับ ถ้าเราอยากให้ประเทศเราดีขึ้น เราทุกฝ่ายในสภาแห่งนี้ รวมถึงรัฐบาลก็ต้องมาร่วมกันมองไปข้างหน้าครับ ว่าเราจะใช้ประโยชน์จากพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับใหม่อย่างไร เพื่อแก้ไขปัญหาให้กับประชาชนได้”

พริษฐ์กล่าวต่อไปว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญรายมาตราในประเด็นที่เป็นสาระสำคัญ ก็ต้องผ่านการทำประชามติตาม พ.ร.บ.ประชามติฯ และการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ก็ต้องผ่านการทำประชามติเช่นกัน ไม่ว่าจะสองครั้ง หรือสามครั้ง ตามร่างกฎหมายฉบับนี้ สิ่งที่ทุกคนในที่นี้และรัฐบาลต้องคิด ตกผลึก และเดินหน้าต่อให้เร็ว คือ จะแก้ปัญหาเรื่องรัฐธรรมนูญอย่างไร เมื่อไร และด้วยคำถามอะไร ซึ่งโจทย์นี้ รัฐบาลไม่ควรใช้เวลานาน และโอกาสนี้เองจะเป็นโอกาสการจัดทำประชามติเรื่องรัฐธรรมนูญไปพร้อมกัน อันเป็นการอำนวยความสะดวกต่อประชาชน ประหยัดงบประมาณแผ่นดิน และเป็นแนวทางที่ร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับใหม่ จะช่วยทำให้ผู้ปฏิบัติงานสามารถจัดทำประชามติได้อย่างสะดวก

พริษฐ์ยังอภิปรายต่อไปว่า หากมีผู้กังวลว่า สว. ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งจะไม่ยกมือให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญ การมีประชามติจากประชาชนว่า อยากเห็นรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จากสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) สว. จะกล้าโหวตสวนมติประชาชนหรือไม่

พริษฐ์ทิ้งท้ายว่า หากร่างพ.ร.บ. ประชามติฯ ผ่านความเห็นชอบจาก สส. ได้ นี่ไม่ใช่วันแห่งการเฉลิมฉลอง แต่เป็นวันที่ต้องมีคำตอบให้ประชาชนว่าเราจะแก้ปัญหารัฐธรรมนูญอย่างไร โดยยืนยันว่า พรรคประชาชนมีข้อเสนอไว้พร้อม ทั้งร่างรัฐธรรมนูญที่ยื่นไว้พร้อมแล้ว ทั้งยังมีญัตติเรื่องการทำประชามติที่ค้างไว้แรมปี โดยหวังว่าหลังจากสภารับร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับนี้ รัฐบาล นำโดยนายกรัฐมนตรี และรัฐบาลจะมีคำตอบต่อสังคมว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยเร็ว

ด้านจาตุรนต์ ฉายแสง อภิปรายว่า การพิจารณาร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ นั้นเป็นเรื่องที่ต้องพิจารณาโดยเร็ว เนื่องจากมีการยื่นเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญให้พิจารณาว่าจะต้องลงประชามติกันกี่ครั้ง เมื่อใดบ้าง ซึ่งหากมีข้อยุติแล้ว และร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ยังพิจารณาไม่เสร็จสิ้น ก็จะต้องลงประชามติกันด้วยกติกาเดิมที่มีอยู่ ซึ่งจะเป็นอุปสรรคต่อการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

จาตุรนต์อภิปรายว่า การทำประชามติรัฐธรรมนูญ 2550 และรัฐธรรมนูญ 2560 ก็มีกติกาว่าให้ใช้เสียงข้างมากเป็นอันผ่าน โดยไม่กำหนดว่าต้องเป็นเสียงข้างมากสองชั้น เมื่อศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าต้องทำประชามติ โดยไม่ได้วินิจฉัยต่อไปว่าต้องมีเสียงข้างมากกี่ชั้น ก็ต้องย้อนไปดูว่า รัฐธรรมนูญที่ใช้อยู่นี้ใช้กติกาประชามติอย่างไร และหากต้องทำประชามติกันอีก ก็ไม่ควรใช้หลักเกณฑ์ที่ต่างกัน และเป็นเหตุผลที่หนักแน่นในการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร นำไปสู่การลงมติของสส. ที่เห็นชอบร่างพ.ร.บ. ประชามติฯ สามวาระเมื่อปี 2567 และยืนยันหลักการเสียงข้างมากธรรมดามาโดยตลอด

จาตุรนต์มองว่า กติกาประชามติแบบเสียงข้างมากสองชั้น เอื้อให้ผู้ที่ไม่ออกเสียง และผู้ที่ไม่เห็นด้วยกับการทำประชามติกลายเป็นพวกเดียวกัน ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับการแก้รัฐธรรมนูญก็สามารถรณรงค์ให้ไม่ออกไปใช้สิทธิลงประชามติ ทำให้การทำประชามติแก้ไขรัฐธรรมนูญมีคนไปใช้สิทธิน้อยมาก และทำให้แม้เสียงเห็นชอบจะมีมากกว่า แต่การทำประชามติก็เป็นอันตกอยู่ดีจากหลักการนี้

โดยหลักการทำนองเดียวกันนี้ หากนำไปใช้ในการทำประชามติในเรื่องอื่นๆ ก็จะเป็นไปได้ยากเช่นกัน และไม่สามารถทำให้กลไกประชามติเป็นกลไกสำคัญในการแก้ไข เปลี่ยนแปลง และพัฒนาบ้านเมืองตามความต้องการของประชาชนได้ นำไปสู่ความขัดแย้งทางความเห็นของสองสภา และทำให้มีการยับยั้งร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ไว้ก่อน

“ถ้าพูดกันให้เข้าใจง่ายๆ เนื่องจากว่าหากเห็นชอบไปตามร่างที่ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมาธิการร่วมกันระหว่างสองสภา ก็จะเป็นการปิดประตูหรือตอกฝาโลงการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นเรื่องที่จะเป็นปัญหาใหญ่หลวงสำหรับการเมืองไทย” จาตุรนต์กล่าว

ขัตติยา สวัสดิผล สส. พรรคเพื่อไทย อภิปรายว่า หากเราถือว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่คือเป้าหมายสำคัญทางการเมืองไทยในห้วงเวลานี้ การรับร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ก็เป็นอีกหนึ่งหมุดหมายสำคัญที่ทำให้เข้าใกล้เป้าหมายนี้ได้มากขึ้น โดยพรรคเพื่อไทยในฐานะแกนนำรัฐบาลได้ยืนยันคำมั่นสัญญานี้ไว้ แต่ยอมรับว่า มีอุปสรรคเชิงโครงสร้างและกฎหมายต่างๆ ที่ขัดขวางอยู่ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กฎหมายประชามติที่มีหลักเกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้นที่เป็นกับดักทางกฎหมาย การปรับเกณฑ์เสียงข้างมากมาเป็นเสียงข้างมากธรรมดา ควรได้รับการสนับสนุน ด้วยเหตุผลสามข้อ คือ หนึ่ง หลักเกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้น เปิดช่องให้กลุ่มที่ไม่ต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญใช้เป็นกลยุทธ์ให้เกิดการนอนหลับทับสิทธิได้ สอง ตามหลักประชาธิปไตย ควรให้น้ำหนักกับเสียงของผู้ที่ออกมาใช้สิทธิ และไม่ควรให้การนอนหลับทับสิทธิมีผลด้วย และสาม รัฐธรรมนูญ 2560 ก็เคยผ่านประชามติ แบบเสียงข้างมากธรรมดามาก่อน ประชามติจึงควรเป็นกลไกที่ทำให้ประชาชนได้ออกมาตัดสินใจ

ณัฐวุฒิ บัวประทุม สส. พรรคประชาชน อภิปรายสนับสนุนว่า ร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับใหม่ ซึ่งไม่ได้กล่าวถึงผลของการลงคะแนนเสียงเท่านั้น แต่ยังกล่าวถึงสามส่วนด้วยกัน คือ หนึ่ง การลงคะแนน โดยเฉพาะการออกเสียงที่ถือเป็นข้อยุติ ให้ใช้หลักเกณฑ์เสียงข้างมากธรรมดา สอง การออกเสียงประชามติแต่ละครั้งใช้งบประมาณสูง จึงสามารถให้ทำประชามติไปพร้อมกันกับการเลือกตั้งท้องถิ่นต่างๆ ได้ และสาม ในกรณีการเข้าชื่อของประชาชนเสนอคำถามประชามติของประชาชน สามารถทำออนไลน์ได้

ณัฐวุฒิอภิปรายอีกว่า ตลอดสี่ปีที่ผ่านมานับแต่พ.ร.บ.ประชามติฯ ประกาศใช้ ยังไม่ปรากฏว่ามีการทำประชามติในประเด็นใดเลย นี่จึงเป็นโอกาสที่จะทบทวนกติกาเพื่อนำไปสู่การเปิดประตูบานแรก และปิดปากคนที่จะปิดประตูแล้วบอกว่า ไม่มีเงื่อนไขที่จะนำไปสู่การแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับอีกต่อไป นี่จึงเป็นอีกหนึ่งกติกาสำคัญที่จะนำไปสู่การเปิดช่อง คืนสิทธิในการตัดสินใจว่าประชาชนจะเห็นด้วยกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ จึงยืนยันสนับสนุนให้ผ่านร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับเสียงข้างมากธรรมดา ให้เป็นกติกาในการแก้ไขรัฐธรรมนูญต่อไป

ด้านแนน บุณย์ธิดา สมชัย สส. พรรคภูมิใจไทย อภิปรายแตกต่างจาก สส. รายอื่นๆ โดยระบุว่า พรรคภูมิใจไทยได้ยืนยันอีกครั้งว่า เห็นด้วยกับการออกเสียงประชามติ แต่หากต้องยืนยันเนื้อหา พรรคภูมิใจไทยยังคงมีความกังวลในการออกเสียงประชามติที่จะใช้เสียงจำนวนเท่าไรก็ได้ในประเด็นต่างๆ ทำให้พรรคไม่สามารถบอกได้ว่าจะเห็นด้วยกับร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ได้อย่างเต็มปาก โดยกังวลว่าจำนวนผู้มีสิทธิลงคะแนนต้องมี “ชั้นกรอง” ในการออกเสียง หากต้องลงประชามติต่อเรื่องที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงของประเทศ การใช้เสียงข้างมากสองชั้นจะปลอดภัยกว่า ให้สามารถประกาศออกไปได้อย่างชัดเจนว่านี่คือเสียงส่วนใหญ่ที่มีเสียงออกมาใช้สิทธิที่เกินครึ่งหนึ่ง ในประชามติแต่ละเรื่อง