"โอฬาร" ชงปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นไทย เปลี่ยนรัฐรวมศูนย์สู่รัฐกระจายอำนาจ

">

วันที่ 26 ก.ค.2569 รศ.ดร.โอฬาร ถิ่นบางเตียว อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยบูรพา เผยแพร่บทความเรื่อง

" ข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นไทยเพื่อจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางและท้องถิ่นให้สอดคล้องกับบริบทประเทศใน ศตวรรษที่ 21

การปฏิรูปโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นของประเทศไทยจำเป็นต้องตั้งอยู่บนหลักการของการกระจายอำนาจ (Decentralization) และการสร้างประชาธิปไตยท้องถิ่น (Local Democracy) ที่ให้อำนาจในการกำหนดทิศทางการพัฒนาพื้นที่เป็นของประชาชนในท้องถิ่นอย่างแท้จริง

ทั้งนี้โครงสร้างการบริหารราชการส่วนภูมิภาคที่ดำรงอยู่ในปัจจุบันยังคงสะท้อนลักษณะของรัฐรวมศูนย์ (Centralized State) ที่ให้อำนาจการบริหารพื้นที่แก่ข้าราชการประจำที่ได้รับการแต่งตั้งจากรัฐบาลกลาง ไม่ว่าจะเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด ปลัดจังหวัด หัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัด นายอำเภอ และปลัดอำเภอ ฯลฯ

บุคคลเหล่านี้ไม่ได้มีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในพื้นที่ จึงไม่ได้มีความสัมพันธ์เชิงความรับผิดชอบทางการเมือง (Political Accountability) ต่อประชาชนในท้องถิ่นโดยตรง

ภายใต้โครงสร้างดังกล่าว ประชาชนไม่สามารถใช้อำนาจทางการเมืองในการให้คุณหรือให้โทษแก่ผู้บริหารพื้นที่ได้ผ่านกระบวนการเลือกตั้ง แม้ว่าการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการจะก่อให้เกิดปัญหาการใช้อำนาจโดยมิชอบ การทุจริต การเลือกปฏิบัติ หรือการกดขี่ประชาชนก็ตาม

กลไกการตรวจสอบส่วนใหญ่ยังคงเป็นการตรวจสอบภายในระบบราชการหรือโดยรัฐบาลกลาง ที่มักมีข้อจำกัดทั้งด้านความเป็นอิสระและประสิทธิภาพ ส่งผลให้การบริหารราชการส่วนภูมิภาคขาดความเชื่อมโยงกับหลักการประชาธิปไตยและการปกครองตนเองของท้องถิ่น

ด้วยเหตุนี้ จึงเสนอให้ยกเลิกโครงสร้างการบริหารราชการส่วนภูมิภาคในรูปแบบ “จังหวัด” และ “อำเภอ” ที่เป็นหน่วยงานของรัฐส่วนกลาง และปรับเปลี่ยนไปสู่ระบบการปกครองท้องถิ่นที่มีฐานะเป็นองค์กรปกครองตนเอง โดยเปลี่ยนชื่อ “จังหวัด” เป็น “นคร” และเปลี่ยนชื่อ “อำเภอ” เป็น “เมือง” เพื่อสะท้อนการเปลี่ยนผ่านจากระบบราชการรวมศูนย์ไปสู่ระบบการปกครองที่ประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยในระดับพื้นที่

ภายใต้ข้อเสนอดังกล่าวให้ยกเลิกองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล ที่มีลักษณะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่แยกส่วนและซ้ำซ้อนกับภารกิจของราชการส่วนภูมิภาค และปรับโครงสร้างใหม่เป็นการปกครองท้องถิ่นสองชั้น ประกอบด้วยระดับนครและระดับเมือง

ระดับแรก ได้แก่ “นคร” ซึ่งมีฐานะเทียบเท่าจังหวัดเดิม ผู้บริหารสูงสุด คือ “ผู้ว่าการนคร” มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนทั้งนคร ทำหน้าที่กำหนดนโยบายและบริหารการพัฒนาในภาพรวมของพื้นที่นคร ทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม โครงสร้างพื้นฐาน และการประสานงานระหว่างเมืองต่าง ๆ ภายในนคร ขณะเดียวกันให้มี “สภานคร” โดยสมาชิกมาจากการเลือกตั้งตามเขตเลือกตั้งที่จัดสรรตามสัดส่วนประชากร ทำหน้าที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติ อนุมัติงบประมาณ ออกข้อบัญญัตินคร และตรวจสอบการใช้อำนาจของผู้ว่าการนคร เพื่อสร้างระบบถ่วงดุลอำนาจตามหลักประชาธิปไตย

ระดับที่สอง ได้แก่ “เมือง” ซึ่งมีฐานะเทียบเท่าอำเภอเดิม โดยมี “นายกเมือง” มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในเขตเมือง ทำหน้าที่กำหนดนโยบายและบริหารจัดการบริการสาธารณะ การพัฒนาเศรษฐกิจฐานราก การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ การวางผังเมือง และการยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนในพื้นที่ ส่วน สภาเมือง มาจากการเลือกตั้งของประชาชนเช่นเดียวกัน มีหน้าที่ตราข้อบัญญัติเมือง อนุมัติงบประมาณ และตรวจสอบการบริหารงานของนายกเมือง เพื่อให้เกิดความโปร่งใสและความรับผิดชอบต่อสาธารณะ

นอกเหนือจากการปรับโครงสร้างองค์กรทางการเมืองแล้ว ยังเสนอให้จัดตั้ง “สภาพลเมือง” ทั้งในระดับนครและระดับเมือง เพื่อเป็นสถาบันประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) ที่เปิดโอกาสให้ประชาชน ภาคประชาสังคม องค์กรชุมชน ภาคธุรกิจ และกลุ่มวิชาชีพ เข้ามามีบทบาทในการเสนอแนะนโยบาย ร่วมวางแผนพัฒนาพื้นที่ ติดตามการดำเนินงานขององค์กรปกครองท้องถิ่น และร่วมประเมินผลการบริหารงานของฝ่ายบริหาร

กลไกดังกล่าวจะทำหน้าที่เชื่อมโยงประชาธิปไตยแบบตัวแทน (Representative Democracy) กับประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม ทำให้การบริหารท้องถิ่นมีความชอบธรรม โปร่งใส และตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนมากยิ่งขึ้น

ในระดับระหว่างนคร เสนอให้จัดตั้ง“คณะกรรมการบริหารภูมิภาค” ประกอบด้วยผู้ว่าการนครจากทุกนครภายในภูมิภาคเดียวกัน ทำหน้าที่กำหนดทิศทางการพัฒนาและยุทธศาสตร์ระดับภูมิภาค บูรณาการการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน การบริหารทรัพยากรธรรมชาติ การจัดการสิ่งแวดล้อม การคมนาคม และการพัฒนาเศรษฐกิจในลักษณะที่สอดคล้องกับบริบททางภูมิศาสตร์ เศรษฐกิจ และสังคมของแต่ละภูมิภาค แนวทางดังกล่าวจะทำให้การกำหนดนโยบายการพัฒนามีพื้นฐานจากความต้องการและศักยภาพของพื้นที่ (Place-based Governance) มากกว่าการกำหนดจากส่วนกลางเพียงฝ่ายเดียว

นอกจากการปรับโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบนครและเมืองแล้ว ควรกำหนดให้มีองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ สำหรับพื้นที่ที่มีบริบททางเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม ภูมิศาสตร์ หรือยุทธศาสตร์การพัฒนาที่แตกต่างจากพื้นที่ทั่วไป

ทั้งนี้เนื่องจากบางพื้นที่มีลักษณะเฉพาะที่ก่อให้เกิดความซับซ้อนในการบริหารจัดการ และไม่สามารถใช้รูปแบบการบริหารราชการแบบเดียวกันกับพื้นที่ทั่วไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ

พื้นที่ที่สมควรได้รับการจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ได้แก่ เมืองท่องเที่ยวที่มีนักท่องเที่ยวจำนวนมากและต้องรองรับการจัดบริการสาธารณะในระดับสูง เมืองประวัติศาสตร์หรือเมืองที่มีอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรมและชาติพันธุ์ที่โดดเด่น พื้นที่อุตสาหกรรมที่ต้องเผชิญกับความท้าทายด้านการจัดการสิ่งแวดล้อมและโครงสร้างพื้นฐาน ตลอดจนพื้นที่เกาะหรือพื้นที่ที่มีข้อจำกัดด้านภูมิศาสตร์ซึ่งต้องการรูปแบบการบริหารที่มีความยืดหยุ่นและเหมาะสมกับสภาพพื้นที่

องค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษดังกล่าวควรได้รับการกำหนดฐานะทางกฎหมายและอำนาจหน้าที่ ที่แตกต่างจากองค์กรปกครองท้องถิ่นทั่วไป โดยมีอำนาจในการกำหนดนโยบาย การวางแผนพัฒนา การจัดบริการสาธารณะ การบริหารทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม การบริหารงบประมาณ การจัดเก็บรายได้ และการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นที่สอดคล้องกับบริบทเฉพาะของพื้นที่

ทั้งนี้ ภายใต้กรอบของรัฐธรรมนูญและกฎหมายของประเทศ เพื่อให้สามารถบริหารจัดการปัญหาและพัฒนาพื้นที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพและตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในพื้นที่อย่างแท้จริง

การจัดตั้งองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษจึงเป็นการออกแบบโครงสร้างการปกครองที่ยึดหลักความแตกต่างของพื้นที่ (Territorial Differentiation) และหลักการบริหารที่สอดคล้องกับบริบทเชิงพื้นที่ โดยยอมรับว่าพื้นที่แต่ละแห่งมีศักยภาพ ข้อจำกัด และความต้องการในการพัฒนาที่แตกต่างกัน

ดังนั้น การกำหนดระดับอำนาจและรูปแบบการบริหารที่มีความยืดหยุ่นและเหมาะสมกับลักษณะเฉพาะของแต่ละพื้นที่ จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารราชการ ส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในระดับท้องถิ่น และเสริมสร้างขีดความสามารถขององค์กรปกครองท้องถิ่นในการรับมือกับปัญหาที่มีความซับซ้อนและมีลักษณะเฉพาะได้อย่างมีประสิทธิผล

ภายใต้โครงสร้างใหม่นี้ บทบาทของรัฐบาลกลางควรการปรับเปลี่ยนจากการเป็นผู้ควบคุมการบริหารราชการในทุกพื้นที่ มาเป็นผู้กำหนดนโยบายระดับมหภาคและภารกิจที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ร่วมของประเทศ

ได้แก่ การรักษาความมั่นคงแห่งชาติ การต่างประเทศ การบริหารเศรษฐกิจมหภาค การคลังของรัฐ ระบบยุติธรรม มาตรฐานการบริการสาธารณะระดับชาติ และการจัดสรรทรัพยากรระหว่างพื้นที่ ขณะที่การบริหารจัดการบริการสาธารณะและการพัฒนาเชิงพื้นที่ควรเป็นอำนาจของนครและเมืองที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน

ข้อเสนอดังกล่าวมีเป้าหมายสำคัญในการเปลี่ยนผ่านจากระบบราชการรวมศูนย์ไปสู่ระบบการปกครองท้องถิ่นที่ยึดหลักการปกครองตนเอง (Local Self-Government) สร้างความรับผิดชอบทางการเมืองของผู้บริหารที่มีต่อประชาชน เพิ่มประสิทธิภาพในการจัดบริการสาธารณะ ลดความซ้ำซ้อนของโครงสร้างการบริหารราชการ และส่งเสริมให้ประชาชนมีบทบาทเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยในระดับพื้นที่อย่างแท้จริง อันจะนำไปสู่การพัฒนาประชาธิปไตยท้องถิ่นที่เข้มแข็งและการสร้างความสมดุลระหว่างรัฐบาลกลางกับองค์กรปกครองท้องถิ่นในบริบทของรัฐประชาธิปไตยสมัยใหม่