ประธานสภาสำคัญยังไง? สำรวจคุณสมบัติ ที่มา และหน้าที่ตามกฎหมาย

หลังการเลือกตั้งปี 2566 การเลือกประธานสภาผู้แทนราษฎรจะเกิดขึ้นก่อนการเลือกนายกรัฐมนตรี การเลือกประธานสภาผู้แทนราษฎรนอกจากจะเป็นการเลือกผู้นำของ ส.ส. แล้ว รัฐธรรมนูญยังกำหนดให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นประธานรัฐสภาด้วย (รัฐธรรมนูญ มาตรา 80) ซึ่งมีหน้าที่ในการควบคุมการประชุมร่วมของรัฐสภาที่ประกอบด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) และสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) เช่น การประชุมเพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม การประชุมเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ ตามรัฐธรรมนูญ หมวด 16 การปฏิรูปประเทศ การประชุมเลือกนายกรัฐมนตรี (ประชุมร่วมกันเฉพาะกับ ส.ว. ชุดพิเศษ)
ตำแหน่งประมุขฝ่ายนิติบัญญัติหรือประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นอีกหนึ่งตำแหน่งสำคัญในทางการเมือง เนื่องจากตำแหน่งนี้เป็นหนึ่งในสามอำนาจอธิปไตยของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และมีบทบาทสำคัญในการคุมทิศทางของรัฐสภาที่ประกอบไปด้วยพรรคการเมืองและกลุ่มอำนาจต่างๆ
คุณสมบัติของประธานสภา ต้องไม่มีตำแหน่งในพรรคการเมือง
ส.ส. ทุกคนมีคุณสมบัติในการเป็นประธานสภาผู้แทนราษฎรทั้งสิ้น ไม่มีกฎหมายระบุวัยวุฒิ ว่าต้องอายุขั้นต่ำเท่าไร หรือต้องผ่านประสบการณ์อะไรมาบ้าง ขอแค่เป็นตัวแทนประชาชนจากการเลือกตั้งก็มีสิทธิเป็นประธานสภาผู้แทนราษฎร
ทั้งนี้รัฐธรรมนูญ มาตรา 116 วรรคสอง ระบุว่า ส.ส.คนใดที่ดำรงตำแหน่งประธานและรองประธานสภาผู้แทนราษฎรจะเป็นกรรมการบริหารหรือดำรงตำแหน่งใดในพรรคการเมืองในขณะเดียวกันไม่ได้ นอกจากนี้ มาตรา 118 (3) ยังห้ามดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี หรือข้าราชการการเมืองอื่นด้วย

เลือกประธานสภา ต้องออกเสียงโดยลับ ใช้แค่เสียงข้างมากธรรมดา
รัฐธรรมนูญ มาตรา 116 วรรคสอง กำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรมีประธานสภาคนหนึ่งและรองประธานสภาคนหนึ่งหรือสองคน กล่าวสภาผู้แทนราษฎรสามารถตั้งประธานและรองประธานรวมกันไม่เกินสามคน
สำหรับการเลือกประธานสภา ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2562 หมวด 1 กำหนดการเลือกประธานสภาและรองประธานสภา ไว้ว่า
ขั้นที่ 1 การเลือกประธานและรองประธานสภาครั้งแรก ให้ ส.ส.ที่มีอายุสูงสุดซึ่งอยู่ในที่ประชุมเป็นประธานชั่วคราว เพื่อดำเนินการเลือกประธานและรองประสภา
ขั้นที่ 2 ส.ส.แต่ละคนมีสิทธิเสนอชื่อ ส.ส.ได้หนึ่งชื่อ โดยการเสนอนั้นต้องมี ส.ส.รับรองไม่น้อยกว่า 20 คน ถ้ามี ส.ส.เสนอชื่อประธานสภาชั่วคราวเป็นชิงตำแหน่งประธานและรองประธานสภา ให้ ส.ส.ที่มีอายุสูงสุดในลำดับถัดไปเป็นประธานชั่วคราวของที่ประชุม
ขั้นที่ 3 ให้ ส.ส.ผู้ถูกเสนอชื่อ กล่าวแสดงวิสัยทัศน์ในการที่จะดำรงตำแหน่งต่อที่ประชุม โดยไม่มีการเปิดให้ ส.ส.คนอื่นอภิปรายแต่อย่างใด ถ้ามีการเสนอชื่อเพียงคนเดียว ให้ถือว่าผู้ถูกเสนอชื่อนั่นเป็นผู้ได้รับเลือก ถ้ามีการเสนอชื่อหลายชื่อ ให้ออกเสียงลงคะแนนเป็นการลับ เท่ากับว่าในทางสาธารณะ จะไม่สามารถทราบได้ว่า ส.ส. แต่ละคน โหวตใครเป็นประธานสภา
เมื่อเลือกประธานสภา เสร็จ จากนั้นก็ให้การเลือกรองประธานสภาต่อโดยให้ใช้วิธีการเช่นเดียวกันตามลำดับ คือให้เลือกรองประธานคนที่หนึ่งก่อน แล้วจึงเลือกรองประธานสภาคนที่สองต่อ
ขั้นที่ 4 ผู้ที่ได้รับคะแนนเสียงจาก ส.ส. มากที่สุดในแต่ละตำแหน่งจะได้รับการแต่งตั้งเป็นประธานและรองประธานสภา และเมื่อเลือกเสร็จแล้วให้แจ้งไปยังนายกรัฐมนตรีโดยเร็ว เพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงมีพระบรมราชโองการแต่งตั้ง

หน้าที่ประธานสภา ดูแลงานสภา คัดเลือกองค์กรอิสระ และกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ
เมื่อเปรียบเทียบการตำแหน่งประมุขฝ่ายบริหารอย่างนายกรัฐมนตรี ประมุขฝ่ายนิติบัญญัติอย่างประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือประธานรัฐสภา อาจไม่ได้มีอำนาจหรืองบประมาณที่เป็นรูปธรรมในการขับเคลื่อนหรือเปลี่ยนแปลงประเทศได้ แต่ก็มีความสำคัญในการกำหนดทิศทางประเทศทั้งในและนอกสภา
รัฐธรรมนูญ 2560 ยังกำหนดหน้าที่ต่างๆ ของประธานสภาผู้แทนราษฎรในฐานะประธานรัฐสภาไว้โดยมีที่สำคัญ เช่น
1) เป็นกรรมการสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และองค์กรอิสระ
2) เป็นรองประธานคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ
3) ทำหน้าที่ส่งร่างกฎหมายให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย กรณีสมาชิกรัฐสภา เห็นว่าข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
4) เป็นผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี และผู้นำฝ่ายค้าน
ในด้านความสัมพันธ์กับสถาบันพระมหากษัตริย์ประธานรัฐสภาถูกวางบทบาทสถานะเป็นตัวแทนความชอบธรรมในฐานะตัวกลางระหว่างสถาบันพระมหากษัตริย์กับประชาชน ดังจะเห็นบทบาทสำคัญที่ปรากฎในรัฐธรรมนูญ 2560 เช่น การลงนามรับสนองพระบรมราชโองการการต่างๆ ที่เกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์ เช่น แต่งตั้งประธานองคมนตรีหรือให้พ้นจากตำแหน่ง, แต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์, อัญเชิญองค์รัชทายาทขึ้นทรงราชย์เป็นพระมหากษัตริย์ และการแก้ไขกฎมณเฑียรบาล
สำหรับอำนาจหน้าที่โดยทั่วไปของประธานสภา ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2562 หมวด 2 ข้อ 9 ระบุว่า
1) เป็นประธานในที่ประชุม และต้องวางตนเป็นกลางในการปฏิบัติหน้าที่
2) กำกับดูแลการดำเนินกิจการของสภา
3) ควบคุมการรักษาความสงบเรียบร้อยในที่ประชุม ตลอดถึงบริเวณสภา
4) เป็นผู้แทนสภาในกิจการภายนอก
5) แต่งตั้งกรรมการเพื่อดำเนินกิจการใดๆ อันเป็นประโยชน์ต่อกิจการของสภา
6) หน้าที่และอำนาจอื่นตามที่มีกฎหมายบัญญัติไว้ หรือตามที่กำหนดไว้ในข้อบังคับนี้

หากสำรวจดูในข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2562 จะพบว่าประธานสภามีอำนาจหน้าที่อื่นๆ ในเชิงรายละเอียดที่สำคัญ เช่น

๐ จัดวาระการประชุม : ในข้อบังคับ ข้อ 23 จะกำหนดลำดับสำหรับการจัดวาระการประชุมไว้ และในวรรคสอง ก็เปิดช่องให้ประธานสภาใช้ดุลยพินิจได้ว่า หากเห็นว่าเรื่องใดเป็น “เรื่องด่วน” จะสามารถจัดไว้ในลำดับใดของระเบียบวาระการประชุมก็ได้ แต่ห้ามจัดไว้ก่อนเรื่องที่คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว
การจัดวาระของประธานสภา จึงมีความสำคัญ หากประธานสภาเห็นว่าเรื่องใด หรือร่างกฎหมายใดที่เป็น “เรื่องด่วน” ก็สามารถจัดไว้ในลำดับต้นๆ ของการพิจารณาได้ ซึ่งในทางปฏิบัติจากสภาผู้แทนราษฎรชุดที่ 25 ที่มาจากการเลือกตั้ง 2562 ส่วนใหญ่แล้วร่างกฎหมายที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี (ครม.) จะถูกจัดวาระอยู่ใน “เรื่องด่วน”
๐ วินิจฉัยว่าญัตติใดเป็นญัตติด่วนหรือไม่ : ในข้อบังคับ ข้อ 44 กำหนดนิยามของญัตติ ไว้ว่า ข้อเสนอใดๆ ที่มุ่งหมายให้สภาลงมติหรือชี้ขาดว่าจะปฏิบัติหรือดำเนินการอย่างไรต่อไป ซึ่งโดยหลักแล้ว ญัตติทั้งหลายจะต้องเสนอ “ล่วงหน้า” เป็นหนังสือต่อประธานสภา และมี ส.ส. รับรองไม่น้อยกว่าห้าคน
แต่ก็มีข้อยกเว้น ที่ไม่ต้องเสนอล่วงหน้าหรือเสนอเป็นหนังสือ สามารถเสนอได้เลย ด้วยวาจาได้ ในข้อ 54 กำหนดข้อยกเว้นไว้ เช่น การขอเปลี่ยนวาระการประชุม ญัตติที่ประธานอนุญาตตามที่เห็นสมควร หรือ ญัตติด่วน
นิยามของญัตติด่วน ถูกอธิบายไว้ในข้อ 50 ว่ากรณีที่เกี่ยวกับประโยชน์สำคัญของประเทศ หรือมีความจำเป็นรีบด่วนที่จะต้องรักษาความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือความมั่นคงของประเทศ หรือเพื่อจะขจัดเหตุใดๆ ที่กระทบกระเทือนต่อสรีภาพประชาชนอย่างร้ายแรง โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้สภาดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่ง ส.ส. สามารถเสนอญัตติด่วนได้
ทั้งนี้ ประธานสภา มีดุลยพินิจวินิจฉัยว่าญัตติใดเป็นญัตติด่วน หากประธานสภาวินิจฉัยว่าญัตตินั้นๆ ไม่ใช่ญัตติด่วน ก็จะต้องนำญัตตินั้นไปบรรจุเข้าระเบียบวาระการประชุมภายในเจ็ดวันนับแต่ได้รับญัตตินั้น ตามลำดับที่ยื่นก่อนหลัง อธิบายง่ายๆ ก็คือหากญัตติใดที่ประธานสภาวินิจฉัยว่าไม่ใช่ญัตติด่วน ก็ต้องไปต่อคิวในวาระประชุมเพื่อรอเข้าสู่การพิจารณาต่อไป แต่หากประธานวินิจฉัยว่าเป็นญัตติด่วน ญัตตินั้นก็มีโอกาสที่จะได้พิจารณาเร็วกว่า
ประธานสภายังมีหน้าที่ตามที่กฎหมายอื่นๆ กำหนด โดยเฉพาะในกลไกการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยภาคประชาชน โดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน สามารถเข้าชื่อกันเพื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมได้ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 (1) สำหรับการเสนอร่างพระราชบัญญัติ มาตรา 133 (3) กำหนดให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 10,000 คนสามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามรัฐธรรมนูญ หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย หรือหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ ได้ โดยกฎหมายที่กำหนดขั้นตอน-กลไก การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย คือ พระราชบัญญัติการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.2564
ประธานสภา มีบทบาทสำคัญหลายอย่างในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย โดยบทบาทที่สำคัญที่สุด คือการใช้ดุลยพินิจตีความว่าร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอมานั้น มีหลักการเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย หรือหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ หรือไม่ หากประธานสภาตีความว่าร่างกฎหมายนั้นมีหลักการไม่สอดคล้องกับหมวด 3 และหมวด 5 ร่างกฎหมายที่ประชาชนจะเข้าชื่อเสนอก็จะไปต่อไม่ได้ตามกระบวนการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
โดยรายละเอียดเรื่องนี้ กำหนดไว้ใน มาตรา 8 ขั้นตอนแรกสำหรับประชาชนที่จะเข้าชื่อเสนอกฎหมาย จะต้องจัดทำบัญชีรายชื่อผู้เชิญชวนไม่น้อยกว่า 20 คน และเอกสารอื่นๆ ได้แก่ ร่างพระราชบัญญัติ บันทึกหลักการและเหตุผล บันทึกวิเคราะห์สรุปสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติ เพื่อเสนอต่อประธานสภาให้พิจารณา หากประธานสภาเห็นว่า ร่างพระราชบัญญัติที่ประชาชนเข้าชื่อเสนอ มีหลักการที่เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย หรือหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ ประธานสภาก็จะแจ้งเป็นหนังสือให้ผู้เชิญชวนเริ่มเชิญชวนให้คนอื่นมาเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ แต่หากประธานสภาเห็นว่าร่างพระราชบัญญัติที่ผู้เชิญชวนเสนอมานั้นมีเนื้อหาไม่สอดคล้องกับ หมวด 3 หรือหมวด 5 ประธานสภาจะส่งเรื่องคืนกลับไปยังผู้เชิญชวน ผู้เชิญชวนก็จะไม่สามารถเชิญชวนให้คนอื่นเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายได้