ศาลรธน. ชี้ ให้มีประชามติ 3 ครั้ง แต่ครั้งที่ 1 และ 2 รวมกันได้ – รัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญโดยตรง

10 กันยายน 2568 ศาลรัฐธรรมนูญนัดวินิจฉัยคดีที่รัฐสภาส่งเรื่องให้พิจารณาว่าจะต้องทำประชามติตลอดกระบวนการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ ต้องทำทั้งหมดกี่ครั้ง และในขั้นตอนใดบ้าง ตามรัฐธรรมนูญ 2560มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) หลังจากมีข้อถกเถียงว่าตลอดเส้นทางการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ต้องทำประชามติกี่ครั้ง ระหว่าง 2 ครั้ง คือ 1) ประชามติหลังแก้รัฐธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 256 (8) และ 2) ประชามติหลังจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับแล้วเสร็จ กับอีกกรณี คือ ประชามติ 3 ครั้ง ที่เพิ่มขึ้นมาคือประชามติ “ก่อน” ที่รัฐสภาพิจารณาแก้รัฐธรรมนูญ เพื่อตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญมาจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่

คดีนี้เกิดขึ้นสืบเนื่องจากเปรมศักดิ์ เพียยุระ สมาชิกวุฒิสภา (สว.) และวิสุทธิ์ ไชยณรุณ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) พรรคเพื่อไทย ได้เสนอญัตติให้ส่งศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยอำนาจหน้าที่ของรัฐสภา เมื่อวันที่ 17 มีนาคม 2568 และรัฐสภามีมติส่งศาลให้วินิจฉัยปัญหานี้ นับเป็นครั้งที่สามที่รัฐสภาส่งเรื่องนี้ไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยจากครั้งแรกในปี 2564 และปี 2567

เนื่องจากคดีนี้เป็นคดีที่ไม่มีผู้ถูกร้อง จึงไม่มีการออกนั่งอ่านคำวินิจฉัยตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 76 วรรคสาม และให้ถือว่าวันที่ลงมติซึ่งปรากฏในคำวินิจฉัยเป็นวันอ่าน โดยศาลวินิจฉัยเป็นสองประเด็น ดังนี้

รัฐสภา “ไม่อาจ” ให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญโดยตรง

ประเด็นแรก ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 รัฐสภามีอำนาจริเริ่มหรือแสดงความต้องการเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือไม่

ศาลรัฐธรรมนูญมีมติ 5 ต่อ 2 วินิจฉัยว่า ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 รัฐสภามีอำนาจริเริ่มหรือแสดงความต้องการเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ แต่ต้องให้ประชาชนออกเสียงประชามติให้ความเห็นชอบว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหมหรือไม่เสียก่อน ทั้งนี้ การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะต้องเป็นไปตามบทบัญญัติหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ของรัฐธรรมนูญด้วย ซึ่งรัฐสภามีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ แต่รัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง

โดยตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเสียงข้างมาก จำนวน 5 คน คือ นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ อุดม สิทธิวิรัชธรรม วิรุฬห์ แสงเทียน นายจิรนิติ หะวานนท์ และนายนภดล เทพพิทักษ์ ส่วนตุลาการเสียงข้างน้อย จำนวน 2คน คือ บรรจงศักดิ์ วงศ์ปราชญ์ และสุเมธ รอยกุลเจริญ เห็นว่า ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 รัฐสภาไม่มีอำนาจริเริ่มหรือแสดงความต้องการเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เว้นแต่จัดให้มีการออกเสียงประชามติให้ความเห็นชอบว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ศาลรัฐธรรมนูญชี้ ให้มีประชามติ 3 ครั้ง แต่ครั้งที่ 1 และครั้งที่ 2 อาจรวมเป็นครั้งเดียวกันได้

ประเด็นที่สอง การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องมีการจัดให้มีการออกเสียงประชามติกี่ครั้ง 


ศาลรัฐธรรมนูญมีมติ 6 ต่อ 1 วินิจฉัยว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องจัดให้ประชาชนออกเสียงประชามติ 3 ครั้ง ได้แก่

1. ให้ประชาชนออกเสียงประชามติว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่

2. ให้ประชาชนออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ว่า มีวิธีการและเนื้อหาที่สำคัญอย่างไร และ

3. ภายหลังรัฐสภาจัดทำรางรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ให้ประชาชนออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่

อนึ่ง การออกเสียงประชามติครั้งที่ 1 และครั้งที่ 2 อาจรวมเป็นครั้งเดียวกันได้

โดยตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเสียงข้างมาก คือ นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ วิรุฬห์ แสงเทียน จิรนิติ หะวานนท์ นภดล เทพพิทักษ์ บรรจงศักดิ์ วงศ์ปราชญ์ สุเมธ รอยกุลเจริญ ส่วนอุดม สิทธิวิรัชธรรม เห็นว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องมีการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ 2 ครั้ง ได้แก่ ครั้งที่ 1 และครั้งที่ 3

ข้อสังเกตต่อคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 9/2568

1. คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ไม่ได้ให้ความชัดเจนต่อคำถามที่ถกเถียงกันมาตลอดหลายปีว่า การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่จะต้องทำประชามติกี่ครั้ง แต่เสียงข้างมาก บอกว่าครั้งที่ 1 และ 2 จะรวมกัน “ก็ได้” ซึ่งหมายความว่า จะทำประชามติ “2 ครั้งก็ได้ หรือทำ 3 ครั้งก็ได้”

ทั้งนี้เนื่องจากรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 256 (8) บังคับไว้แล้วว่า ในกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 256 เพื่อให้มีการเปิดทางไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับนี้ จำเป็นต้องทำประชามติอยู่ หลังจากรัฐสภาเห็นชอบในการแก้ไขแล้ว จะไม่ทำไม่ได้ ดังนั้นถ้า หากจะลดขั้นตอนให้ทำประชามติครั้งที่ 1 และครั้งที่ 2 รวมกันเพื่อไม่ให้ต้องเปลืองงบประมาณและเสียเวลา ก็ไม่สามารถนำการทำประชามติครั้งที่ 2 มารวมกับครั้งที่ 1 ได้ เพราะยังไม่เห็นร่างแก้ไขมาตรา 256 ที่รัฐสภาเห็นชอบให้ผ่านในวาระที่สาม ทางเลือกที่เป็นไปได้ที่จะทำประชามติ 2 ครั้ง จึงต้องเอาการทำประชามติครั้งที่ 1 ไปรวมกับครั้งที่ 2 คือ การทำประชามติ หลังจากที่รัฐสภาพิจารณาผ่านร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 256 เรียบร้อยแล้ว และตั้งคำถามให้แยกเป็นสองคำถามให้ประชาชนไปตอบในครั้งเดียว

2. คำวินิจฉัยฉบับที่ 9/2568 เป็นการขยายความจากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ซึ่งเคยวินิจฉัยชัดแล้วว่า ในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องทำประชามติ “ก่อน” 1 ครั้ง และเมื่อยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่แล้วเสร็จให้ทำประชามติ “อีกครั้งหนึ่ง” รวมเป็น 2 ครั้ง แต่คำวินิจฉัยฉบับนี้ เพิ่มการทำประชามติขึ้นมาเป็น 3 ครั้ง แต่เปิดช่องไว้ว่าจะทำเป็น 2 ครั้งก็ได้ ทำให้คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับ ไม่สอดคล้องกัน ทั้งที่ตุลาการที่ทำคำวินิจฉัยทั้ง 2 เรื่อง เป็นคนเดียวกันถึง 6 จาก 7 คน สะท้อนให้เห็นมาตรฐานที่เปลี่ยนไปเปลี่ยนมาขององค์กรนี้

อย่างไรก็ดี คำวินิจฉัยฉบับที่ 9/2568 เขียนรายละเอียดที่มีความชัดเจนกว่า ว่าการเดินหน้ากระบวนการต่อไป โดยยึดคำวินิจฉัยฉบับนี้ จึงเห็นรายละเอียดที่ศาลรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ได้มากกว่า

3. ในคำวินิจฉัยนี้ ศาลรัฐธรรมนูญยังเขียนไว้ด้วยว่า “รัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง” ซึ่งเป็นการแสดงความคิดเห็นเพิ่มเติมของศาลรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่การตอบคำถามอันเกิดจากปัญหาข้อขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของรัฐสภา ตามที่มีผู้ร้องยื่นคำถามไปให้ศาลรัฐธรรมนูญ

โดยหลักการแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญไม่ควรมีอำนาจกำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมให้รัฐสภาทำหรือไม่ทำอะไรได้ โดยที่ยังไม่เกิดความขัดแย้งขึ้นและโดยที่ไม่มีใครถาม และประโยคดังกล่าวนี้ยังก่อให้เกิดปัญหาการตีความได้อีกในอนาคต เพราะร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 256 ทั้งสองฉบับที่ค้างการพิจารณาอยู่ในรัฐสภา กำหนดให้ สสร. มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด การที่ศาลรัฐธรรมนูญกล่าวเช่นนี้ จึงยังต้องตีความต่อไปว่า รัฐสภาสามารถพิจารณาร่างแก้ไขทั้งสองฉบับนั้นต่อได้หรือไม่ หรือต้องออกแบบให้ผู้ร่างรัฐธรรมนูญมาจากวิธีการอื่นซึ่งมีความเชื่อมโยงกับประชาชนและมีความชอบธรรมพอสมควร

4. หลายประเทศในโลกเคยมีกระบวนการให้ประชาชนออกเสียงเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญโดยตรงมาแล้ว เช่น ชิลี และแอฟริกาใต้ ไอลอว์ขอยืนยันว่า กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่จะได้รับความเห็นพ้องต้องกันจากประชาชนทุกเฉดความคิดเห็น และให้ได้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่เป็นกติกากลางเพื่อการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งทางการเมือง ก็ต้องให้ประชาชนทุกคนได้มีส่วนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญโดยตรง ซึ่งคำวินิจฉัยที่ 4/2564 ก็เคยกล่าวไว้แล้วว่า “ประชาชนเป็นผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ” ดังนั้น การไม่ให้ประชาชนเป็นผู้เลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญโดยตรง จึงขัดกับคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่มีไว้ก่อนหน้านี้

หากมีกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยผู้ร่างมีที่มาอันไม่ชอบธรรม หรือมาจากคนกลุ่มเดียว หรือมาจากอำนาจทางการเมืองเพียงบางฝักบางฝ่าย ก็จะเกิดปัญหาความชอบธรรมและการยอมรับในร่างรัฐธรรมนูญที่ได้มา ไม่มีทางทำให้ได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ได้รับการยอมรับและเหมาะสมสำหรับการใช้แก้ปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองที่เป็นอยู่ในปัจจุบันได้