ส่องปัจจัยโครงการยักษ์ EEC หลังสุวรรณภูมิขยายศักยภาพ อู่ตะเภาปรับลงทุนตามอุปสงค์ กระทบสมมติฐานรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน

นับจากวันที่ลงนามสัญญาโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน เมื่อปี 2562 และต่อมาจนถึงโครงการพัฒนาสนามบินอู่ตะเภา ภูมิทัศน์ของโครงการโครงสร้างพื้นฐานในพื้นที่เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) ได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยสำคัญ ทั้งการขยายศักยภาพของสนามบินสุวรรณภูมิ การปรับรูปแบบการพัฒนาสนามบินอู่ตะเภาให้สอดคล้องกับอุปสงค์จริง (Demand-Driven Development) ตลอดจนผลกระทบจากโควิด-19 และการเปลี่ยนแปลงของอุตสาหกรรมการบิน ส่งผลให้สมมติฐานพื้นฐาน (Project Assumptions) ที่ใช้ในการออกแบบโครงการเมื่อปี 2562 แตกต่างจากข้อเท็จจริงในปัจจุบันอย่างชัดเจน

นักวิเคราะห์ด้านโครงสร้างพื้นฐานและการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน (PPP) มองว่าการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อการประเมินความคุ้มค่าของโครงการโครงสร้างพื้นฐานหลายโครงการใน EEC โดยเฉพาะโครงการพัฒนาสนามบินอู่ตะเภาและเมืองการบินภาคตะวันออก และโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน ซึ่งต่างถูกออกแบบบนสมมติฐานเดียวกันตั้งแต่เริ่มต้น

• สุวรรณภูมิขยาย จุดเปลี่ยนสมการ

ตามแผนแม่บทการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของ EEC เดิม สนามบินทั้ง 3 แห่งถูกกำหนดบทบาทไว้อย่างชัดเจน ได้แก่ ดอนเมืองเป็นสนามบินสำหรับเที่ยวบินภายในประเทศและสายการบินต้นทุนต่ำ สุวรรณภูมิเป็นสนามบินนานาชาติหลักของประเทศ และอู่ตะเภาเป็นสนามบินแห่งที่ 3 เพื่อรองรับการเติบโตของผู้โดยสารในอนาคต

อย่างไรก็ตาม ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) (AOT) ได้ลงทุนขยายสนามบินสุวรรณภูมิอย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้ศักยภาพการรองรับผู้โดยสารเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ ได้แก่ 1. การเปิดใช้อาคารเทียบเครื่องบินรองหลังที่ 1 (SAT-1) เพิ่มขีดความสามารถรองรับผู้โดยสารจากประมาณ 45 ล้านคน เป็น 60 ล้านคนต่อปี พร้อมระบบรถไฟฟ้าอัตโนมัติ(APM) เชื่อมอาคารหลัก 2. การเปิดใช้งานรันเวย์เส้นที่ 3 เพิ่มขีดความสามารถรองรับเที่ยวบินจากประมาณ 68 เที่ยวบิน เป็นประมาณ 94 เที่ยวบินต่อชั่วโมง 3. โครงการ East Expansion ซึ่งอยู่ระหว่างดำเนินการ จะเพิ่มศักยภาพรองรับผู้โดยสารเป็นประมาณ 70 ล้านคนต่อปี 4. แผนพัฒนา South Terminal มูลค่าลงทุน 13,520 ล้านบาท เพิ่มพื้นที่กว่า 81,000 ตารางเมตร รองรับผู้โดยสารเพิ่มขึ้นอีก 15 ล้านคนต่อปี ส่งผลให้สนามบินฯ สามารถรองรับได้ประมาณ 70 ล้านคนต่อไปโดยมีกำหนดก่อสร้างในปี 2570-2574

กล่าวอีกนัยหนึ่ง ตามแผนแม่บทในระยะยาว สนามบินสุวรรณภูมิจะมีศักยภาพรองรับผู้โดยสารเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง จากเดิม 45 ล้านคนไปสู่ 60 ล้านคน และมีเป้าหมายระยะยาวมากกว่า 120 ล้านคนต่อปี

นักวิเคราะห์ระบุว่า เมื่อสนามบินสุวรรณภูมิสามารถรองรับผู้โดยสารได้เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ความจำเป็นในการเร่งกระจายผู้โดยสารไปยังสนามบินอู่ตะเภาย่อมลดลงเมื่อเทียบกับสมมติฐานเดิมที่ใช้ในการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการเมื่อปี 2562

• อู่ตะเภาปรับแผน PPP จาก “สร้างล่วงหน้า” สู่ “สร้างตามอุปสงค์”

อีกหนึ่งการเปลี่ยนแปลงสำคัญ คือ การปรับแนวทางการลงทุนของโครงการพัฒนาสนามบินอู่ตะเภาและเมืองการบินภาคตะวันออก จากเดิมที่วางแผนก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ล่วงหน้า มาเป็นการทยอยลงทุนตามอุปสงค์จริง (Demand-Driven Development)

ภายหลังการเจรจาระหว่างภาครัฐและเอกชน กลุ่มกิจการค้าร่วม UTA ได้เสนอปรับลดขนาดการลงทุนในระยะแรก (Phase 1) โดยลดขนาดการรองรับผู้โดยสารในช่วงเริ่มต้นจากประมาณ 15.9 ล้านคน เหลือประมาณ 3 ล้านคนต่อปี พร้อมลงทุนเฉพาะโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นก่อน เพื่อลดภาระการลงทุนในระยะเริ่มต้นและให้สอดคล้องกับภาวะตลาดในปัจจุบัน

การขยายเฟสถัดไปจะดำเนินการเมื่อจำนวนผู้โดยสารแตะประมาณ 80% ของขีดความสามารถที่มีอยู่ หรือประมาณ 2.4 ล้านคนต่อปี โดยเป้าหมายระยะยาวของโครงการยังคงสามารถขยายรองรับผู้โดยสารได้สูงสุดประมาณ 60 ล้านคนต่อปี ตามแผนแม่บทเดิม

นักวิเคราะห์มองว่าการปรับรูปแบบดังกล่าวไม่ได้สะท้อนการลดบทบาทของสนามบินอู่ตะเภา แต่เป็นการปรับจังหวะการลงทุนให้สอดคล้องกับอุปสงค์ที่เกิดขึ้นจริง ลดความเสี่ยงของโครงการ และสอดคล้องกับหลักการลงทุนของโครงการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน

เมื่อเปรียบเทียบกับแนวคิดเดิม จะเห็นการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญ ได้แก่ 1. อาคารผู้โดยสาร จากเดิมก่อสร้างขนาดใหญ่ตั้งแต่เริ่มต้น ปรับเป็นเริ่มจากขนาดที่สอดคล้องกับอุปสงค์จริง 2. ความจุระยะแรก จากประมาณ 12-15 ล้านคนต่อปี ปรับเป็นประมาณ 3-4 ล้านคนต่อปี 3. การลงทุน จากลงทุนเต็มรูปแบบตั้งแต่เริ่มต้น ปรับเป็นทยอยลงทุนเป็นระยะ 4. การขยายโครงการ ยังคงยึดแผนแม่บทเดิม แต่จะเริ่มเมื่อจำนวนผู้โดยสารเข้าใกล้ขีดความสามารถของเฟสปัจจุบัน

• สมมติฐานใหม่ ส่งผลต่อการประเมินโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน

โครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน ถูกออกแบบภายใต้สมมติฐานสำคัญว่า สนามบินอู่ตะเภาจะเติบโตอย่างรวดเร็ว มีการเดินทางเชื่อมโยงระหว่างสนามบินทั้งสามแห่งเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง และการพัฒนา EEC จะสร้างอุปสงค์ใหม่จำนวนมาก

แต่ในช่วงหลายปีที่ผ่านมาปัจจัยพื้นฐานหลายประการได้เปลี่ยนแปลงไป ทั้งการขยายศักยภาพของสนามบินสุวรรณภูมิ การปรับรูปแบบการลงทุนของสนามบินอู่ตะเภา ความล่าช้าในการส่งมอบพื้นที่บางส่วนของโครงการรถไฟความเร็วสูง ผลกระทบจากโควิด-19 และการฟื้นตัวของเศรษฐกิจที่แตกต่างจากประมาณการเดิม

นักวิเคราะห์จึงมองว่าประมาณการจำนวนผู้โดยสารที่ใช้ประกอบการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการเมื่อปี 2562 อาจไม่สะท้อนสภาพตลาดในปัจจุบันอย่างครบถ้วน

เมื่อประมาณการผู้โดยสารเปลี่ยนแปลง ย่อมส่งผลต่อรายได้ค่าโดยสาร (Farebox Revenue) ซึ่งเป็นองค์ประกอบสำคัญของแบบจำลองทางการเงิน (Financial Model) ของโครงการ และเป็นหนึ่งในประเด็นที่ควรได้รับการพิจารณาภายใต้หลักการบริหารความเสี่ยงของโครงการ PPP

• บทเรียนของโครงการ PPP เมื่อสมมติฐานเปลี่ยน

กรณีของโครงการในพื้นที่ EEC สะท้อนลักษณะเฉพาะของโครงการโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ที่มีอายุสัมปทานยาวหลายสิบปี ซึ่งย่อมเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงของบริบททางเศรษฐกิจ เทคโนโลยี นโยบายภาครัฐ และสภาพตลาดตลอดช่วงอายุโครงการ

ไม่ว่าจะเป็นการขยายศักยภาพของสนามบินสุวรรณภูมิ การปรับรูปแบบการพัฒนาสนามบินอู่ตะเภา ผลกระทบจากโควิด-19 การเปลี่ยนแปลงของอุตสาหกรรมการบิน หรือจังหวะการพัฒนาเศรษฐกิจในพื้นที่ EEC ล้วนเป็นปัจจัยภายนอกที่ส่งผลต่อสมมติฐานเดิมของโครงการ โดยไม่ได้เกิดจากการดำเนินการของคู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเพียงลำพัง

นักวิเคราะห์ระบุว่า ในหลายประเทศ เมื่อสมมติฐานพื้นฐานของโครงการ PPP เปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญ รัฐและเอกชนมักใช้กลไกการทบทวนและเจรจาปรับเงื่อนไขสัญญาภายใต้กรอบกฎหมายและหลักธรรมาภิบาล เพื่อรักษาสมดุลของการแบ่งปันความเสี่ยง และทำให้โครงการสามารถเดินหน้าต่อได้ภายใต้สภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไป โดยยังคงรักษาวัตถุประสงค์ของโครงการและประโยชน์สาธารณะเป็นสำคัญ

website : mgronline.com
facebook : MGRonlineLive
twitter : @MGROnlineLive
instagram : mgronline
line : MGROnline
youtube : MGR Online VDO