‘เอกนิติ’ พับแผนปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ “อัตราเดียว” ชี้อาจขัดรัฐธรรมนูญ มาตรา 169 (1)
‘เอกนิติ’ พับแผนปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่เหลือ “อัตราเดียว” ชี้อาจขัดรัฐธรรมนูญ มาตรา 169 (1) ห้าม ครม.อนุมัติงาน/โครงการที่มีผลผูกพันคณะรัฐมนตรีชุดถัดไป
ในช่วงเวลาที่รัฐบาลกำลังระดมทรัพยากรทุกวิถีทาง เพื่อขับเคลื่อนนโยบายเศรษฐกิจและเติมเงินเข้าสู่ระบบ เพื่อแก้ปัญหา “เศรษฐกิจติดหล่ม” จากปัจจัยหลายประการ ซึ่งรวมถึงการจัดเก็บรายได้รัฐที่ไม่พอกับรายจ่าย ทำให้รัฐบาลจำเป็นต้องใช้งบประมาณขาดดุลมาอย่างต่อเนื่องยาวนาน และหนึ่งในสาเหตุหลักคือโครงสร้างภาษีที่บิดเบี้ยว กลายเป็นโจทย์ใหญ่ที่ไม่อาจมองข้ามได้ โดยเฉพาะโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่ แบบ 2 อัตราที่ถูกใช้มาต่อเนื่องหลายปี แต่ผลลัพธ์ที่ได้กลับสวนทางกับเป้าหมาย ทั้งในแง่ของรายได้ภาษี และมิติทางสังคม
ย้อนกลับไปนับตั้งแต่มีการปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ให้มี 2 ลำดับขั้น หรือ “2 เทียร์” ในปี พ.ศ. 2560 จนถึงปัจจุบัน มีการปรับโครงสร้างภาษีไป 2 ครั้ง ภายใต้หลักการจัดเก็บภาษีแบบผสม กล่าวคือ กรมสรรพสามิตจะภาษีบุหรี่ทั้งตามประมาณ (Specific Rate) และตามมูลค่า (Ad Valorem Rate) รวมกัน
ครั้งแรก เมื่อปี 2560 กรมสรรพสามิตนำโครงสร้างภาษีแบบผสมมาใช้ในการจัดเก็บภาษีบุหรี่ โดยเก็บภาษีตามปริมาณมวนละ 1.20 บาท หรือ ซองละ 24 บาทก่อน จากนั้นก็จะเก็บภาษีตามมูลค่า ซึ่งแบ่งออกเป็น 2 อัตรา โดยใช้ “ราคาขายปลีกแนะนำ” ตามที่ผู้ประกอบการแจ้งต่อกรมสรรพสามิต เป็นฐานในการคำนวณภาษี หากผู้ประกอบการตั้งราคาขายปลีกไม่เกินซองละ 60 บาท เสียภาษีตามมูลค่าในอัตรา 20% ของราคาขายปลีก แต่ถ้าตั้งราคาขายปลีกเกินซองละ 60 บาท เสียภาษีที่อัตรา 40% ของราคาขายปลีก เริ่มมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 16 กันยายน 2560 เป็นต้นไป (ปีงบประมาณ 2561)
ครั้งที่ 2 เมื่อปี 2564 กรมสรรพสามิต ปรับขึ้นอัตราภาษีบุหรี่ ทั้ง 2 ขา คือ เก็บภาษีตามปริมาณเพิ่มเป็นมวนละ 1.25 บาท หรือ ซองละ 25 บาท ส่วนการจัดเก็บภาษีตามมูลค่านั้นได้มีการปรับราคาขายปลีกแนะนำขึ้นจากซองละ 60 บาท เป็นซองละ 72 บาท ถ้าผู้ประกอบการตั้งราคาขายปลีกไม่เกินซองละ 72 เสียภาษีในอัตรา 25% ของราคาขายปลีก แต่ถ้าตั้งราคาขายปลีกเกินซองละ 72 บาท เสียภาษี 42% ของราคาขายปลีก เริ่มบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2564 เป็นต้นไป (ปีงบประมาณ 2565)
การปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ ครั้งที่ 2 นี้ ตามเจตนารมณ์เดิม คือ การเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบภาษีอัตราเดียวและประคับประคองผู้ประกอบการรายใหญ่ในประเทศ แต่ผลกระทบที่แท้จริงกลับกลายเป็น“การบิดเบือนกลไกตลาด” เกิดปรากฏการณ์ที่ไม่คาดคิดตามมา เช่น การปรับลดราคาบุหรี่ เพื่อลดต้นทุนทางภาษี เนื่องจากผู้ผลิตและผู้นำเข้าต่างพยายามกดราคาขายปลีกให้ต่ำกว่า 72 บาท เพื่อเสียภาษีในอัตราที่ต่ำกว่า ส่งผลให้จัดเก็บภาษีได้ไม่เต็มเม็ดเต็มหน่วย
ยิ่งไปกว่านั้นการขึ้นอัตราภาษีแบบก้าวกระโดด ทำให้บุหรี่เถื่อนทะลัก เพราะเมื่อกำแพงภาษี ทำให้ราคาบุหรี่ถูก-แพงต่างกันมาก ช่องว่างนี้กลายเป็นโอกาสทองของ “บุหรี่ผิดกฎหมาย” ที่หนีภาษีทะลักเข้ามาตามชายแดน ส่งผลกระทบต่อภาพรวมของอุตสาหกรรมยาสูบ โดย 8 ปีที่ผ่านมา (ปี 2561-2568) อัตราการบริโภคบุหรี่ที่เสียภาษีถูกต้องตามกฎหมายลดลงไป 28% กว่า 1 ใน 4 ของตลาดการบริโภคบุหรี่ในประเทศ ขณะที่การบริโภคที่ผิดกฎหมายเพิ่มสูงขึ้นถึง 326% ส่งผลทำให้รายได้รัฐวูบลงอย่างหนัก
แม้ว่าจำนวนคนที่สูบบุหรี่จะลดลงไป 899,724 คน แต่ก็ใกล้เคียงกับจำนวนคนที่สูบบุหรี่ไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้นมา 889,363 คน นอกจากนี้ยังมีกลุ่มผู้บริโภคระดับล่างหันไปสูบยาเส้นมวนเอง ซึ่งมีราคาถูกกว่าบุหรี่สำเร็จรูป โดยมีจำนวนผู้ที่สูบยาเส้นมวนเองเพิ่มขึ้นมา 423,448 คน แต่รายได้รัฐที่จัดเก็บได้กลับลดลงต่อเนื่อง เพราะผลพวงจากการเพิ่มขึ้นของอัตราการบริโภคบุหรี่ผิดกฎหมาย และช่องว่างของโครงสร้างภาษีที่ทำให้ผู้ผลิตบุหรี่ “มุดเทียร์” หนีลงไปหาราคาประหยัด เพื่อเสียภาษีน้อยกว่า ซ้ำเติมการจัดเก็บรายได้ของรัฐอย่างต่อเนื่อง
โดยในปีงบประมาณ 2560 กรมสรรพสามิตเคยเก็บภาษีบุหรี่ได้สูงสุด 68,603 ล้านบาท แต่หลังจากที่มีการเปลี่ยนเป็นโครงสร้างภาษีแบบ 2 อัตรา ในปีงบประมาณ 2568 กรมสรรพสามิตเก็บภาษีบุหรี่ได้แค่ 47,488 ล้านบาท ตลอด 8 ปีที่ผ่านมา ทำให้มียอดความเสียหายสะสมเพิ่มสูงขึ้นประมาณ 69,559 ล้านบาท จึงเป็นที่น่าเสียดายโอกาสในการนำเงินจำนวนนี้ไปใช้พัฒนาประเทศ หรือ เพิ่มพื้นที่ทางการคลังระยะยาว
สายตาเกือบทุกคู่ในแวดวงเศรษฐกิจกำลังจับจ้องไปที่ ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ในฐานะหัวเรือใหญ่ผู้กุมบังเหียนในการหารายได้เข้าคลัง การปฏิรูปภาษีบุหรี่ให้เป็น ‘อัตราเดียว’ (Single Tier) คือ ทางออกที่ได้รับการยอมรับในระดับสากล และก่อนหน้านี้ ดร.เอกนิติ เองก็เป็นผู้ปูทางเสนอไว้ตั้งแต่ดำรงตำแหน่งอธิบดีกรมสรรพสามิตแล้ว
ล่าสุด นายพรชัย ฐีระเวช อธิบดีกรมสรรพสามิต ได้แถลงความคืบหน้าเรื่องการปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ ครั้งที่ 3 ก่อนที่รัฐบาลนายอนุทิน ชาญวีรกูล ประกาศยุบสภาว่า ขณะนี้กรมสรรพสามิตได้ยกร่างกฎกระทรวงกำหนดพิกัดอัตราภาษีสรรพสามิต (ฉบับที่…) พ.ศ. เสร็จเรียบร้อย และส่งไปถามความเห็นหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเกี่ยวกับเรื่องการปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ 2 อัตรา ให้เหลืออัตราเดียว โดยมีเหตุผลหลัก 3 ประการ ตามที่กรมสรรพสามิตเคยแถลงข่าวก่อนหน้านี้ คือ
- เพื่อความเป็นธรรม ขจัดความลักลั่นและป้องกันการใช้กลยุทธ์ด้านราคาเพื่อเลี่ยงภาษี
- เพื่อสุขภาพ อัตราเดียวช่วยให้การควบคุมราคาบุหรี่มีประสิทธิภาพ ลดจำนวนสิงห์อมควันหน้าใหม่ได้จริง และ
- เพื่อเงินในคลัง การปรับเป็นอัตราเดียวที่เหมาะสมจะช่วยดึงรายได้ที่หายไปกลับคืนมาสู่กระทรวงการคลังได้ทันที โดยไม่ต้องรอพึ่งพาเพียงการกู้เงิน
นายพรชัย กล่าวว่า “การปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ครั้งนี้ ไม่จำเป็นต้องนำเสนอต่อที่ประชุมรัฐสภา กรมสรรพสามิตนำเสนอเป็นกฎกระทรวง ตามกำหนดการเดิมคาดว่าจะนำร่างกฎกระทรวง ฯ เสนอที่ประชุม ครม.ภายในเดือนมกราคม 2569 จากนั้นก็จะส่งให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาตรวจทานเสร็จ ก็สามารถประกาศใช้ได้ทันที”
แม้สถานการณ์การเมืองจะไม่เอื้ออำนวย ภายหลังรัฐบาลประกาศยุบสภา แต่ถ้าไปดูแนวปฏิบัติในการออกกฎหมายใหม่ หากนำเสนอเป็นร่างพระราชบัญญัติที่เป็นเรื่องนโยบายที่มีผลผูกพันต่อ ครม.ชุดต่อไป ไม่สมควร นำเสนอ ครม.ในระหว่างยุบสภา แต่ถ้านำเสนอเป็นร่างอนุบัญญัติ เช่น พระราชกฤษฎีกา ร่างกฎกระทรวง ร่างระเบียบ ซึ่งกำหนดรายละเอียดการปฏิบัติให้เป็นไปตามที่กฎหมายแม่บทให้อำนาจไว้ ย่อมดำเนินการได้ตามปกติ ทั้งนี้ หากมีผลเป็นการเพิ่มภาระงบประมาณและการคลัง หรือ ทำให้สูญเสียรายได้ของรัฐ ไม่สามารถดำเนินการได้ เว้นแต่ที่กำหนดไว้แล้วในงบประมาณรายจ่ายประจำปี
การปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ให้เหลืออัตราเดียวในครั้งนี้ โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560 ซึ่งให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังออกกฎกระทรวง กำหนดอัตราภาษีสรรพสามิตได้ไม่เกินเพดานอัตราภาษีที่กำหนดไว้ท้ายพระราชบัญญัติ และการปรับโครงสร้างภาษีอัตราเดียวครั้งนี้ ไม่เป็นการเพิ่มภาระงบประมาณ และภาระทางการคลังในอนาคต ในทางตรงข้าม กลับเพิ่มรายได้ให้กับรัฐบาล และยังแก้ปัญหากลไกราคาที่บิดเบี้ยวที่ก่อให้เกิดกระทบต่อภาพรวมของอุตสาหกรรมยาสูบทั้งระบบ
และล่าสุดนี้ ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ให้สัมภาษณ์ “ไทยพับลิก้า” ว่า “เรื่องการปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ให้เหลืออัตราเดียวนั้น จริงๆแล้วผมอยากทำ แต่เมื่อพิจารณาประเด็นข้อกฎหมายแล้ว เข้าใจว่าไม่สามารถดำเนินการต่อไปได้ เพราะอาจจะไปขัดกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 169 (1) ที่กำหนดการปฏิบัติหน้าที่ของ ครม.ในช่วงยุบสภาว่า “จะต้องไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติงาน หรือ โครงการ ที่มีผลเป็นการสร้างความผูกพันกับคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป เว้นแต่ที่กำหนดไว้แล้วในงบประมาณรายจ่ายประจำปี” ซึ่งการดำเนินการในลักษณะดังกล่าวนี้ ที่ประชุม ครม.สั่งห้ามดำเนินการอย่างเด็ดขาด”