World Bank ชี้วิกฤติพลังงาน-ความไม่แน่นอนรั้งการเติบโตภูมิภาค EAP รัฐต้องมีมาตรการเข้มแข็งควบคู่ปฏิรูปเชิงลึก

รายงานธนาคารโลก (World Bank) คาดการณ์ เศรษฐกิจภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก (East Asia and Pacific:EAP )มีแนวโน้มชะลอตัวในปี 2569 ท่ามกลางแรงกดดันจากปัจจัยภายนอกที่รุนแรงขึ้น ทั้งความขัดแย้งในตะวันออกกลาง มาตรการกีดกันทางการค้า และความไม่แน่นอนเชิงนโยบาย ขณะที่มีสัญญาณบวกจากกระแสการลงทุนด้านปัญญาประดิษฐ์ (AI) แม้ภูมิภาคอาจยังไม่พร้อมใช้ประโยชน์ได้เต็มที่

วันที่ 8 เมษายน 2569 ธนาคารโลก (World Bank) จัดแถลงข่าวออนไลน์แบบมีเงื่อนไขห้ามเผยแพร่ (embargoed) ล่วงหน้า ก่อนการเปิดตัว รายงาน East Asia and Pacific Economic Update ฉบับเดือนเมษายน 2026 ของธนาคารโลก โดยนาย อาดิตยา แมตทู (Aaditya Mattoo) ผู้อำนวยการฝ่ายวิจัย กลุ่มวิจัยเพื่อการพัฒนา ธนาคารโลก

นายอาดิตยา แมตทูระบุว่า ประเทศส่วนใหญ่ในภูมิภาคจะมีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจในปี 2569 ต่ำกว่าปี 2567 ทั้งในจีนและประเทศอื่น ๆ โดยมีสาเหตุหลักจากการชะลอตัวของเศรษฐกิจโลกและแรงกระแทกจากภายนอก อย่างไรก็ตาม แนวโน้มในปี 2570 มีโอกาสฟื้นตัว หากปัจจัยลบ เช่น ความตึงเครียดทางภูมิรัฐศาสตร์และความไม่แน่นอนทางเศรษฐกิจเริ่มคลี่คลาย

“ในปี 2570 หลายประเทศมีแนวโน้มจะกลับมาเติบโตอีกครั้ง ด้วยความหวังที่ว่าอุปสรรคต่าง ๆ ที่ฉุดรั้งการเติบโตในปีนี้จะลดความสำคัญลง แม้จะยังไม่หายไปทั้งหมดก็ตาม ไม่ว่าจะเป็นความขัดแย้งในตะวันออกกลาง หรือบรรยากาศความไม่แน่นอนทั่วโลกที่ปกคลุมการพัฒนามาอย่างต่อเนื่อง” นายแมตทูกล่าว

3 ปัจจัยหลักฉุดรั้งการเติบโต

นายแมตทู ระบุถึงปัจจัยสำคัญที่ส่งผลกระทบต่อภูมิภาค ดังนี้

• ความขัดแย้งในตะวันออกกลาง: ส่งผลให้ราคาน้ำมันและก๊าซธรรมชาติพุ่งสูงขึ้น ซึ่งอาจสูงกว่าช่วงก่อนวิกฤตถึง $20 ต่อบาร์เรล กระทบต่อต้นทุนการผลิต อาหาร และปุ๋ย รวมถึงสร้างความปั่นป่วนในห่วงโซ่อุปทาน
  
• ข้อจำกัดทางการค้า: การคงอยู่ของมาตรการกำแพงภาษี โดยเฉพาะจากสหรัฐฯ ซึ่งยังคงอยู่ในระดับสูงกว่าปี 2025 ส่งผลกระทบโดยตรงต่อรายได้ที่แท้จริงของประเทศผู้ส่งออก เช่น เวียดนาม
  
• ความไม่แน่นอนของนโยบาย: ความผันผวนที่ไม่สามารถคาดเดาได้ส่งผลเสียต่อการลงทุน การจ้างงาน และทำให้เกิดการจ้างงานแบบสัญญาจ้างชั่วคราวมากขึ้น

“สองปัจจัยแรกถือเป็นด้านลบที่ภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกต้องเผชิญอย่างหนักเป็นพิเศษ เนื่องจากพึ่งพาพลังงานและการค้าสูงมาก ในทางกลับกัน พัฒนาการเชิงบวกหนึ่งที่เกิดขึ้นทั่วโลกคือ กระแสความนิยมในปัญญาประดิษฐ์ (AI) อย่างไรก็ตาม สิ่งที่กังวลก็คือ ในขณะที่ภูมิภาคมีความเสี่ยงต่อปัจจัยลบมากกว่าที่อื่น กลับอาจมีความพร้อมน้อยกว่าในการตักตวงผลประโยชน์จากปัจจัยบวกเหล่านี้”

นายแมตทูยืนยันว่า ภูมิภาคนี้สามารถกำหนดเส้นทางของตนเองได้แม้จะมีปัจจัยภายนอกเหล่านี้ก็ตาม โดยการเลือกใช้ นโยบายเศรษฐกิจมหภาคที่สมเหตุสมผล ซึ่งรวมถึงการสนับสนุนภาคธุรกิจและประชาชนในปัจจุบัน ตลอดจนการปฏิรูปโครงสร้างในเชิงลึกที่จะช่วยให้ภูมิภาคสามารถฟื้นตัวจากวิกฤตครั้งนี้ได้ เหมือนดังที่เคยประสบความสำเร็จมาแล้วในหลายวิกฤตที่ผ่านมา

นายแมตทูเจาะลึกไปที่ปัจจัยภายนอกที่สำคัญทั้ง 3 ประการ โดยระบุว่า ความเสี่ยงด้านภูมิรัฐศาสตร์พุ่งสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว เช่นเดียวกับราคาน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ และที่น่ากังวลคือ หากมองไปในอนาคตตามข้อมูลจากตลาดซื้อขายล่วงหน้า โดยเฉพาะราคาน้ำมันดิบล่วงหน้า ราคาน้ำมันอาจสูงขึ้นถึง 20 ดอลลาร์ต่อบาร์เรลภายในหนึ่งปีข้างหน้า เมื่อเทียบกับช่วงก่อนเกิดวิกฤตปัจจุบัน

ผลกระทบจะส่งผ่านไปยังภูมิภาคผ่านหลายช่องทาง ได้แก่

• ต้นทุนที่สูงขึ้น: ทั้งต้นทุนการผลิต พลังงาน ปุ๋ย และอาหาร
• การหยุดชะงักของห่วงโซ่อุปทาน: ไม่ว่าจะเป็นปัญหาบริเวณจุดยุทธศาสตร์การเดินเรือ (Choke points) หรือค่าขนส่งที่สูงขึ้น ซึ่งอาจกระทบต่ออุตสาหกรรมชิปและลามไปสู่ห่วงโซ่การผลิตทั้งหมด
• ภาวะทางการเงินที่ตึงตัว: ส่วนต่างอัตราดอกเบี้ยที่กว้างขึ้น การย้ายเงินทุนไปสู่สินทรัพย์ที่ปลอดภัย และต้นทุนการกู้ยืมที่สูงขึ้น ซึ่งจะยับยั้งการลงทุน ทั้งความไม่แน่นอน ความเชื่อมั่นทางธุรกิจที่อ่อนแอ และการลงทุนที่ต่ำจะส่งผลเสียต่อการเติบโตของเศรษฐกิจโลก
• รายได้จากแรงงานต่างแดนลดลง: ภูมิภาคนี้ โดยเฉพาะประเทศอย่างฟิลิปปินส์ที่พึ่งพาเงินโอนกลับประเทศอย่างมาก จะได้รับผลกระทบจากเงินโอนจากแถบอ่าวเปอร์เซียที่ลดลง ซึ่งในกรณีของฟิลิปปินส์นั้นคิดเป็นสัดส่วนสูงถึง 1.5% ของ GDP

สุดท้ายนี้ วิกฤตการค้าน้ำมันจะส่งผลกระทบต่อผู้มีรายได้น้อยรุนแรงที่สุด เนื่องจากต้องใช้จ่ายเงินได้ในสัดส่วนที่สูงไปกับค่าน้ำมัน

ไทย-ลาว-กัมพูชา กลุ่มเสี่ยงสูง

แต่ละประเทศจะได้รับผลกระทบมากน้อยเพียงใดนั้น ขึ้นอยู่กับว่าประเทศเหล่านั้นมีความเสี่ยงมากแค่ไหนในแง่ของการพึ่งพาการค้าน้ำมัน ความเปราะบางจากอัตราเงินเฟ้อหรือการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดที่มีอยู่เดิม รวมถึงพื้นที่ในการดำเนินนโยบาย (Policy Space) ทั้งในด้านการเงินและการคลังที่จะใช้ในการรับมือผลกระทบ

จากการพิจารณารายประเทศ กลุ่มที่มีความพร้อมน้อยกว่าหรือมีความเสี่ยงสูงกว่า ซึ่งได้แก่ สปป.ลาว, มองโกเลีย, ไทย และกัมพูชา รวมถึงกลุ่มประเทศในหมู่เกาะแปซิฟิก เช่น สหพันธรัฐไมโครนีเซีย, ตูวาลู, หมู่เกาะมาร์แชลล์ และคิริบาส จัดเป็นกลุ่มประเทศหรือระบบเศรษฐกิจที่มีความเสี่ยงค่อนข้างสูง

“หากพิจารณาในด้านความเปราะบางที่สะท้อนผ่านความต้องการเงินทุนจากภายนอก จะเห็นได้ว่า สปป.ลาว และมองโกเลีย ยังคงมีเด่นชัดในแง่นี้ และเมื่อดูไปที่พื้นที่ในการดำเนินนโยบาย สปป.ลาว ก็ยังคงเป็นที่น่าจับตาในเรื่องของหนี้สาธารณะที่มีอยู่เดิม ซึ่งไปจำกัดขีดความสามารถในการสนับสนุนทางการคลังเพิ่มเติม เช่นเดียวกับประเทศในหมู่เกาะแปซิฟิกที่มีความสามารถในการแบกรับหนี้ได้ต่ำ” นายแมตทูกล่าว

นโยบายช่วยเหลือต้องตรงเป้า

เมื่อพิจารณาสถานการณ์เช่นนี้ รัฐบาลต่าง ๆ จึงเริ่มรับมือในด้านการคลังผ่านวิธีการต่าง ๆ ได้แก่ การอุดหนุนราคาพลังงานการโอนเงินช่วยเหลือโดยตรง (Cash transfers) การสนับสนุนเฉพาะทางในภาคเกษตรกรรม เพื่อปกป้องเกษตรกรจากผลกระทบ เช่น ราคาปุ๋ยที่พุ่งสูงขึ้น

นอกจากนี้ ยังมีการปรับเปลี่ยนรูปแบบการทำงาน เช่น การให้ทำงานจากที่บ้าน (Work from home) ซึ่งทั้งหมดนี้อย่างที่ทราบกันดีว่า จะส่งผลกระทบในเชิงลบต่อระบบเศรษฐกิจ

ยกตัวอย่างเช่น เมื่อผู้คนทำงานจากที่บ้าน ก็ไม่ได้ออกไปรับประทานมื้อเที่ยงตามโรงอาหารหรือร้านอาหาร และไม่ได้ใช้ระบบขนส่งสาธารณะ ซึ่งสิ่งเหล่านี้จะส่งผลกระทบเชิงลบต่อผลผลิตมวลรวม (Output) และประการสุดท้าย เริ่มเห็นสัญญาณของมาตรการทางการค้าบางอย่าง เช่น การที่จีนจำกัดการส่งออกปุ๋ย ซึ่งทั้งหมดนี้จะส่งผลกระทบต่อราคาสินค้าในประเทศอื่น ๆ ที่ต้องพึ่งพาการนำเข้าจากจีน

“คำถามสำคัญในภาพรวมสำหรับทุกประเทศก็คือ ควรให้ความช่วยเหลือมากน้อยเพียงใด และควรช่วยใครบ้าง?” นายแมตทูกล่าวและว่า ในจุดนี้ ประสบการณ์จากช่วงโควิดและวิกฤติที่ผ่านมาสอนให้รู้ว่า แทนที่จะให้ความช่วยเหลือแบบเหมาเข่ง (Broad-based support) เหมือนที่บางประเทศในภูมิภาคเพิ่งทำไปเมื่อไม่นานมานี้ การให้ ความช่วยเหลือแบบเจาะจงเป้าหมาย (Targeted support) จะดูสมเหตุสมผลมากกว่า โดยมุ่งเน้นไปที่กลุ่มคนยากจน รวมถึงกลุ่มที่เปราะบางในชนชั้นกลาง และกลุ่มธุรกิจขนาดเล็กไปจนถึงขนาดกลางบางส่วน ทั้งนี้ก็เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดสภาวะความเดือดร้อนทางเศรษฐกิจที่รุนแรงจนเกินไป

นอกจากนี้ ยังต้องป้องกันไม่ให้เกิด “แผลเป็นทางเศรษฐกิจ” (Scarring) ซึ่งจะไปบั่นทอนความสามารถในการฟื้นตัวของผู้คน แต่ในขณะเดียวกัน ความช่วยเหลือดังกล่าวจะต้องอยู่ในระดับที่พอเหมาะ เพื่อไม่ให้สถานการณ์หนี้โดยรวมของประเทศแย่ลงไปกว่าเดิม และเพื่อไม่เป็นการบีบให้ต้องขึ้นอัตราดอกเบี้ย ซึ่งจะไปยับยั้งการลงทุนและทำลายการเติบโตในระยะยาว จนกลายเป็นอุปสรรคต่อการฟื้นตัวในที่สุด

“ดังนั้น รัฐบาลจำเป็นต้องรักษาสมดุลดังกล่าวทั้งในด้านนโยบายการคลังและนโยบายการเงิน อย่างไรก็ตาม สิ่งที่เผชิญไม่ได้มีเพียงแค่ผลกระทบจากเหตุการณ์นี้เท่านั้น เพราะวิกฤติที่เกิดจากความขัดแย้งในตะวันออกกลางนี้ ซ้ำเติมลงบนผลกระทบจากนโยบายการค้าที่มีอยู่เดิม รวมถึงบรรยากาศความไม่แน่นอนของนโยบายการค้าโลกอีกด้วย” นายแมตทูกล่าว

ปัญหาที่แท้จริงคือ “ความไม่แน่นอน”

ภาษีศุลกากรในสหรัฐฯ เพิ่มสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ แม้ว่าคำตัดสินของศาลฎีกาจะทำให้ภาษีเหล่านั้นลดลง แต่หลังจากนั้นก็มีการบังคับใช้ภาษีชุดใหม่เพิ่มเข้ามา ปัญหาก็คือในปัจจุบัน หลายประเทศยังคงต้องเผชิญกับอัตราภาษีที่สูงกว่าช่วงก่อนปี 2568 อยู่ดี

นอกจากนี้ ส่วนต่างของอัตราภาษีระหว่างประเทศต่าง ๆ กับประเทศจีนก็แคบลงอย่างมาก ซึ่งการที่ต้องเผชิญกับภาษีที่สูงขึ้นกว่าเดิมเช่นนี้ ย่อมส่งผลกระทบเชิงลบต่อรายได้ที่แท้จริง (Real income)

ประเทศอย่างเวียดนามซึ่งพึ่งพาการส่งออกเป็นหลักได้รับความเสียหายอย่างเห็นได้ชัด จึงคาดการณ์ว่ารายได้ของเวียดนามอาจลดลงถึง 1% เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงของระบอบการค้าในปัจจุบัน

“แต่หากละเรื่องภาษีไว้ หรือแม้แต่ข่าวดีเรื่องแนวโน้มการหยุดยิงในตะวันออกกลาง ปัญหาที่แท้จริงคือ “ความไม่แน่นอน” เพราะไม่รู้เลยว่านโยบายการค้าจะเป็นอย่างไรต่อไป หรือโลกจะเปลี่ยนไปในทิศทางไหน ซึ่งความไม่แน่นอนในภาพรวมได้พุ่งสูงขึ้นมาก รวมถึงความไม่แน่นอนเชิงนโยบายการค้าด้วย” นายแมตทูกล่าว

“ความไม่แน่นอนนี้อาจก่อให้เกิดต้นทุนในการพัฒนาที่สูงยิ่งกว่ามาตรการเฉพาะหน้าอย่างเรื่องนโยบายการค้าเสียอีก เราประเมินว่ามันส่งผลเสียต่อทั้งการลงทุนและการจ้างงาน และที่น่าสนใจคือ มันยังส่งผลต่อ “คุณภาพของงาน” อีกด้วย เพราะเมื่อบริษัทต่าง ๆ ตกอยู่ในสภาวะไม่แน่นอน ก็มักจะเลือกใช้สัญญาจ้างแบบชั่วคราว ดังนั้นในบรรยากาศเช่นนี้ คนทำงานจึงไม่เพียงแต่จะมีโอกาสได้งานลดลง แต่ยังมีโอกาสน้อยลงที่จะได้งานที่ดีและมั่นคง” นายแมตทูกล่าว

โอกาสท่ามกลางวิกฤติ: AI และนโยบายอุตสาหกรรม

ทั้งความขัดแย้ง ข้อจำกัดทางการค้า และความไม่แน่นอน ล้วนเป็นปัจจัยลบ แต่นายแมตทูกล่าวว่า ปัจจัยบวกที่พอจะเป็นความหวังได้คือ กระแสการเติบโตของ AI ซึ่งช่วยดึงยอดการส่งออกของภูมิภาคให้สูงขึ้น “สินค้าส่งออกที่มีความเคลื่อนไหวคึกคักที่สุดของภูมิภาคในตอนนี้ก็คือ สินค้าที่เกี่ยวข้องกับ AI”

“สิ่งที่น่าสนใจคือ เราเห็นการลงทุนในภูมิภาคเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะในส่วนของ Data Center ที่เกี่ยวข้องกับ AI และเห็นได้ชัดเจนมากในประเทศอย่างมาเลเซีย นับเป็นข่าวดี ที่ว่าภูมิภาคของเรากำลังได้รับอานิสงส์จากกระแส AI โลก” นายแมตทูกล่าว

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่น่ากังวลก็คือ ตามหลักการแล้ว AI จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการผลิต (Productivity) ได้อย่างมหาศาล ซึ่งหมายความว่าประเทศต่างๆควรจะอยู่ในจุดที่สามารถตักตวงประโยชน์จาก AI ได้ แต่ที่น่าเป็นห่วงคือ “ภูมิภาคของเราอาจจะยังไม่มีความพร้อมเพียงพอ เพราะเรายังขาด ทักษะเสริม (Complementary skills) ที่จำเป็นมากพอ ไม่ว่าจะเป็นทักษะทางเทคนิคหรือทักษะด้านอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง”

แม้แต่ทักษะพื้นฐานที่เป็นรากฐานสำคัญก็ยังถือว่าอ่อนแอ ในประเทศที่มีรายได้สูงอย่างมาเลเซีย เด็ก 4 ใน 10 คนยังไม่สามารถอ่านและทำความเข้าใจข้อความที่เหมาะสมตามวัยได้ ส่วนข้อมูลการแพร่ขยายของ AI ในจีนนั้น ตัวชี้วัดของธนาคารโลกยังไม่สมบูรณ์นัก จึงขอเว้นส่วนนั้นไว้

สำหรับประเทศอื่น ๆ ในภูมิภาคที่เหลือ สิ่งที่น่ากังวลคือ ความอ่อนแอของโครงสร้างพื้นฐานและทักษะ ซึ่งอาจไปจำกัดความสามารถของภูมิภาคในการกอบโกยประโยชน์จากการเพิ่มผลิตภาพครั้งใหญ่ที่น่าจะได้รับจาก AI

“จากที่ได้ฉายภาพให้เห็นถึงสิ่งที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน รวมถึงปัจจัยบวกและปัจจัยลบต่าง ๆ แล้ว ต้องยอมรับว่าภูมิภาคนี้เผชิญกับคลื่นการเปลี่ยนแปลงที่ถาโถมเข้ามาอย่างต่อเนื่อง (Succession of shocks) เริ่มตั้งแต่ วิกฤติกำแพงภาษี ตามมาด้วย วิกฤติโควิด จากนั้นก็เป็น สงครามยูเครน และในตอนนี้เรากำลังเผชิญกับความขัดแย้งครั้งใหม่อีกครั้ง ซึ่งทั้งหมดนี้กำลังบั่นทอนการเติบโตของเศรษฐกิจลง” นายแมตทูกล่าว

วิกฤติที่ถาโถมเข้ามาอย่างต่อเนื่องนี้กำลังกัดเซาะการเติบโตของเศรษฐกิจ แต่ก็ยังมีความหวังว่ามีหลายสิ่งที่สามารถลงมือทำได้ เพราะถึงแม้สภาพแวดล้อมภายนอกจะไม่เอื้ออำนวยอย่างเต็มที่ แต่หากมีการตัดสินใจดำเนินนโยบายภายในประเทศที่ถูกต้อง ภูมิภาคนี้ก็จะสามารถกลับคืนสู่เส้นทางแห่งการเติบโตและมีความเข้มแข็งในการปรับตัวได้อีกครั้ง

“ในอดีตที่ผ่านมา ภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิกถือว่ามีความยืดหยุ่นทางเศรษฐกิจที่ดีเยี่ยม แต่อุปสรรคความท้าทายในปัจจุบันอาจทำให้ความเปราะบางทางเศรษฐกิจเพิ่มสูงขึ้นและฉุดรั้งการเติบโตของผลิตภาพ” นายแมตทู ล่าว “มาตรการสนับสนุนที่เหมาะสมต่อประชาชนและภาคธุรกิจจะช่วยรักษาการจ้างงานในวันนี้ ขณะที่การกลับมาดำเนินการปฏิรูปเชิงโครงสร้างที่เคยหยุดชะงักอีกครั้งคือปัจจัยที่จะช่วยปลดล็อกการเติบโตในอนาคตได้”

นายแมตทูกล่าวถึง “ความเหลื่อมล้ำทางดิจิทัลในด้าน AI” (AI divide) ว่า เป็นประเด็นที่น่ากังวลเพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ สำหรับภูมิภาคนี้ และกำลังบั่นทอนผลิตภาพ (Productivity)

ในสภาวะแวดล้อมเช่นนี้ รัฐบาลต่าง ๆ มักจะหันไปใช้ นโยบายอุตสาหกรรม (Industrial policy) โดยพยายามสนับสนุนบริษัทในประเทศในเชิงรุกเพื่อหวังจะฟื้นฟูผลิตภาพและการเติบโตให้กลับมาอีกครั้ง ในระดับโลกนั้นจะเห็นได้ว่า ตั้งแต่ช่วงประมาณปี 2562 มีมาตรการเหล่านี้ผุดขึ้นมาเป็นจำนวนมาก รวมถึงในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกด้วย จะเห็นได้ว่าแม้แต่ประเทศอย่างญี่ปุ่นและเกาหลีใต้ก็มีการให้สิทธิประโยชน์เพื่อจูงใจด้านการส่งออกมากขึ้น ส่วนจีนให้เงินอุดหนุนมหาศาล ขณะที่เวียดนาม ไทย และประเทศอื่น ๆ หันไปใช้มาตรการปกป้องทางการค้า

“คำถามก็คือ เรามองการเพิ่มขึ้นของมาตรการเหล่านี้อย่างไร เป็นการขับเคลื่อนเชิงบวกที่จะช่วยเติมพลังใหม่ ๆ ให้กับอุตสาหกรรม หรือเป็นแรงขับที่สร้างความบิดเบือน (Distortion) กันแน่ ซึ่งข้อมูลที่พบนั้นยังมีทั้งบวกและลบปนกันไป และในรายงานฉบับนี้มีข้อมูลจำนวนมาก” นายแมตทูกล่าว

โดยเฉพาะในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อที่แต่ละประเทศกำลังมองหาวิธีส่งเสริมการฟื้นตัวที่แข็งแกร่ง มาตรการเหล่านี้มีความหลากหลายมาก เช่น อินโดนีเซียที่พยายามใช้ข้อจำกัดด้านการส่งออก เพื่อส่งเสริมอุตสาหกรรมปลายน้ำ (Downstreaming) ในกลุ่มอุตสาหกรรมทรัพยากรอย่างโลหะ เป็นต้น

ด้านเวียดนามกำลังพยายามสร้างกำลังคนเพื่อเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรมเซมิคอนดักเตอร์ ส่วนประเทศไทยก็ต้องการเปลี่ยนผ่านจากอุตสาหกรรมเครื่องยนต์สันดาปภายใน ซึ่งไทยเคยประสบความสำเร็จในการเข้าไปอยู่ในห่วงโซ่คุณค่าที่เกี่ยวข้องมาอย่างยาวนาน ไปสู่อุตสาหกรรมยานยนต์ไฟฟ้า (EV) และประเทศอย่างมาเลเซียที่มีแผนแม่บทอุตสาหกรรมฉบับใหม่ ซึ่งมุ่งเน้นการยกระดับบทบาทของมาเลเซียในห่วงโซ่คุณค่าของอุตสาหกรรมชิป

นายแมตทูยกสองตัวอย่างที่ชัดเจนมาก ได้แก่ เกาหลีใต้ที่เคยใช้นโยบายอุตสาหกรรมสำหรับอุตสาหกรรมหนัก ซึ่งเห็นได้ชัดว่าช่วยเพิ่มผลผลิต (Output) เพิ่มผลิตภาพแรงงาน และเพิ่มการจ้างงาน และในภาพรวมเมื่อพิจารณาจากต้นทุนในการสนับสนุนเทียบกับผลประโยชน์ที่ได้รับ มีหลักฐานที่แน่นหนาชี้ให้เห็นว่านโยบายนี้ก่อให้เกิดผลประโยชน์ในเชิงบวก

ที่น่าสนใจอีกข้อหนึ่งคือ มีการจัดสรรการสนับสนุนมากขึ้นไปยังจุดที่คาดว่าจะให้ผลตอบแทนสูงกว่า ซึ่งเป็นผลมาจากความเข้มแข็งของระบบสถาบัน โครงสร้างพื้นฐานที่ดีในหลายพื้นที่ ทักษะที่ตรงตามความต้องการ รวมถึงความพยายามในการขจัดนโยบายที่แย่ออกไป

“ในกรณีนี้เราจึงเห็นตัวอย่างของนโยบายอุตสาหกรรมที่มีทั้งประสิทธิผล (Effective) และประสิทธิภาพ (Efficient)” นายแมตทูกล่าว

ส่วนในประเทศจีน มีการแทรกแซงนโยบายอุตสาหกรรมที่ได้ผลอย่างน่าสนใจในอุตสาหกรรมต่อเรือ จากเดิมที่จีนเคยมีส่วนแบ่งการตลาดไม่ถึง 10% แต่ปัจจุบันพุ่งสูงขึ้นเกือบ 50% แล้ว ซึ่งชัดเจนว่าได้ผลลัพธ์ที่ดีมาก (Effective)

อย่างไรก็ตาม มีหลักฐานจากการศึกษาวิจัยอย่างละเอียดที่สุดชิ้นหนึ่งเกี่ยวกับนโยบายอุตสาหกรรมนี้กลับชี้ให้เห็นว่า ผลประโยชน์ที่ได้รับนั้นยังน้อยกว่าต้นทุนที่เสียไป “นโยบายนี้ยังขาดความคุ้มค่าหรือไม่มีประสิทธิภาพ (Efficient) นั่นเอง”

ในปัจจุบัน หลายประเทศไม่มีฐานะทางการเงินที่มั่งคั่งพอ (Financial largesse) ที่จะทุ่มเงินไปกับนโยบายอุตสาหกรรมประเภทที่ให้ผลลัพธ์ดีแต่ไม่คุ้มค่า ดังนั้น จึงเป็นเรื่องสำคัญมากที่ต้องตระหนักว่า นโยบายอุตสาหกรรมอาจดูเหมือนสร้างผลประโยชน์มหาศาลได้ในบางแง่มุม

“ดังในกรณีของอินโดนีเซียที่กลายเป็นประเด็นที่น่าตั้งคำถาม การส่งออกโลหะปลายน้ำของอินโดนีเซียพุ่งสูงขึ้นจริง แต่คำถามที่น่าสนใจคือ ต้องแลกมาด้วยต้นทุนเท่าไหร่ นี่คือประเด็นที่เราต้องพิจารณาอย่างละเอียดรอบคอบเมื่อเราคิดจะใช้มาตรการแทรกแซงต่าง ๆ” นายแมตทูกล่าว

นอกจากนี้ ยังมีประเด็นที่น่าสนใจในบางด้าน เช่น ในประเทศจีน การที่รัฐให้สัญญาจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐพร้อมสิทธิ์ในการเข้าถึงข้อมูลของรัฐ ได้ช่วยให้บริษัท AI ของจีนสามารถพัฒนาซอฟต์แวร์เชิงพาณิชย์ที่เกี่ยวข้องขึ้นมาได้ ซึ่งไม่ได้เป็นประโยชน์แค่กับบริษัทจีนเท่านั้น แต่ประเทศกำลังพัฒนาที่มีรายได้น้อยอีกหลายแห่ง ก็กำลังหันมาใช้ โมเดล AI แบบเปิด (Open-source AI models) ของจีน แทนที่จะใช้โมเดล AI ที่มีลิขสิทธิ์เฉพาะ (Proprietorial models) ซึ่งต้นกำเนิดมาจากระบบเศรษฐกิจอื่น

นายแมตทูกล่าวว่า ในบางครั้งนโยบายอุตสาหกรรมอาจส่งผลบวกที่กระจายออก (spillover) ไปยังประเทศอื่น ๆ แต่ในบางครั้ง ก็อาจส่งผลเสียโดยการไปทำลายขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศอื่นได้เช่นกัน

นายแมตทูสรุปด้วยผลการวิจัยที่ชี้ให้เห็นว่า นโยบายอุตสาหกรรมแบบมุ่งเป้า” (targeted interventions) จะได้ผลก็ต่อเมื่อถูกออกแบบมาเพื่อแก้ “ความล้มเหลวของตลาด” อย่างแท้จริง ไม่ว่าจะเป็นปัญหาที่ธุรกิจเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้จำกัดจากตลาดการเงินที่ไม่สมบูรณ์ หรือการขาดการประสานงานระหว่างผู้ประกอบการในห่วงโซ่การผลิต ซึ่งทำให้การลงทุนไม่เกิดขึ้นอย่างเต็มศักยภาพ

อย่างไรก็ตาม รายงานย้ำว่า นโยบายลักษณะนี้จะ “ได้ผลจริง” ก็ต่อเมื่อมีเงื่อนไขพื้นฐานรองรับ ได้แก่

• แรงงานที่มีทักษะ (ทุนมนุษย์)
• โครงสร้างพื้นฐานที่เพียงพอ
• สถาบันที่มีคุณภาพ แข้มแข็ง

พร้อมกันนั้น ภาครัฐจำเป็นต้อง “ล้าง” นโยบายที่เป็นอุปสรรคออกไป เช่น ข้อจำกัดทางการค้า กฎระเบียบที่บิดเบือนตลาด และอุปสรรคต่อการลงทุน

รายงานชี้ว่า แม้นโยบายอุตสาหกรรมแบบเฉพาะจุดจะมีศักยภาพสูง แต่จะยิ่งมีประสิทธิภาพมากขึ้น หากดำเนินควบคู่ไปกับการพัฒนา “สินค้าสาธารณะพื้นฐาน” และการขตัดความบิดเบือนเชิงนโยบาย

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ “เขตเศรษฐกิจพิเศษเพื่อการส่งออก” (Export Processing Zones) ซึ่งมักประสบความสำเร็จ เนื่องจากมีทั้งโครงสร้างพื้นฐานที่ดี กฎระเบียบเอื้อต่อธุรกิจ และบางกรณีมีแรงจูงใจทางภาษี ทำให้กลายเป็น “พื้นที่แห่งประสิทธิภาพ” ท่ามกลางระบบเศรษฐกิจโดยรวม

ภูมิภาค EAP ขยายตัว 4.2% ในปี 2569

รายงาน East Asia and Pacific Economic Update ฉบับเดือนเมษายน 2026 ของธนาคารโลก ซึ่งให้ความสำคัญเป็นพิเศษกับ “นโยบายอุตสาหกรรมในยุคดิจิทัล” นำเสนอประเด็นสำคัญ 3 ประการ ได้แก่

• ภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิกกำลังรับมือกับแรงกระแทกจากเศรษฐกิจโลกอย่างไร พร้อมยังคงรักษาความยืดหยุ่นได้
• การเปลี่ยนผ่านสู่ดิจิทัลและปัญญาประดิษฐ์ (AI) กำลังปรับเปลี่ยนรูปแบบการเติบโตและการค้าในภูมิภาคอย่างไร
• เหตุใด “ผลิตภาพ” และ “การจ้างงาน” จึงเป็นความท้าทายนโยบายหลักในระยะต่อไป

รายงานการอัปเดตเศรษฐกิจภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก (East Asia and the Pacific: EAP) ของกลุ่มธนาคารโลกที่เผยแพร่ในวันนี้ระบุว่าการเติบโตในภูมิภาค EAP ชะลอตัวลงในปี 2569 เนื่องจากผลกระทบจากปัจจัยภายนอก

เศรษฐกิจในภูมิภาคคาดว่าจะขยายตัวในอัตราที่ชะลอลงเหลือร้อยละ 4.2 ในปี 2569 จากเดิมที่อยู่ที่ร้อยละ 5.0 ในปี 2568 โดยเป็นผลจากวิกฤตการณ์ด้านพลังงานที่มีสาเหตุมาจากความขัดแย้งในตะวันออกกลาง ซึ่งทำให้ผลกระทบเชิงลบจากมาตรการกีดกันทางการค้าที่อยู่ในระดับสูง ความไม่แน่นอนของนโยบายเศรษฐกิจโลก และปัญหาเศรษฐกิจภายในประเทศยิ่งทวีความรุนแรงขึ้น

สำหรับจีน ซึ่งเป็นเศรษฐกิจขนาดใหญ่ที่สุดของภูมิภาค คาดว่าการเติบโตจะชะลอลงจากร้อยละ 5.0 ในปี 2568 ลงมาเหลือร้อยละ 4.2 ในปี 2569 และร้อยละ 4.3 ในปี 2570 โดยเป็นผลจากอุปสงค์ภายในประเทศที่อ่อนแอ ความท้าทายในภาคอสังหาริมทรัพย์ที่ยังดำเนินไปอย่างต่อเนื่อง รวมถึงภาวะชะลอตัวของเศรษฐกิจโลกที่ทำให้การเติบโตของภาคการส่งออกหดตัวลง ส่วนอัตราการเติบโตของประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคคาดว่าจะลดลงเหลือร้อยละ 4.1 ในปี 2569 ก่อนจะฟื้นตัวกลับมาอยู่ที่ร้อยละ 5.0 ในปี 2570 จากความตึงเครียดทางภูมิรัฐศาสตร์ที่จะเริ่มคลี่คลายและความไม่แน่นอนที่ลดลง

“เศรษฐกิจของภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิกยังคงเติบโตได้ดีกว่าหลายส่วนของโลก แม้กระทั่งในช่วงเวลาที่เต็มไปด้วยความไม่แน่นอน” คาร์ลอส เฟลิเป้ ฮารามิโย รองประธานธนาคารโลก ประจำภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก กล่าว “อย่างไรก็ตาม การที่จะรักษาระดับการเติบโตได้นั้น ประเทศต่างๆ จำเป็นต้องเผชิญหน้ารับมือกับความท้าทายเชิงโครงสร้าง และคว้าโอกาสจากยุคดิจิทัลเพื่อยกระดับผลิตภาพและสร้างงานมากขึ้น”

ผลกระทบจากความขัดแย้งในตะวันออกกลางจะแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศตามระดับการพึ่งพาการนำเข้าพลังงาน ความเปราะบางที่มีอยู่เดิม และความยืดหยุ่นของนโยบายเศรษฐกิจ หากความขัดแย้งดังกล่าวยืดเยื้อและทวีความรุนแรง ก็อาจส่งผลให้ความตึงเครียดทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นและการเติบโตของภูมิภาคหดตัวลง โดยหากราคาพลังงานเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องไปจนถึงร้อยละ 50 อาจทำให้รายได้ของครัวเรือนในภูมิภาคลดลงได้ถึงร้อยละ 3-4 ทั้งนี้ มาตรการช่วยเหลือแบบเจาะจงกลุ่มเป้าหมาย ไม่ว่าจะเป็นประชาชนผู้มีรายได้น้อยและกลุ่มเปราะบาง รวมถึงวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม จะสามารถช่วยบรรเทาผลกระทบได้โดยไม่เป็นการสร้างภาระทางการคลังมากจนเกินไป

รายงานยังระบุว่าการส่งออกและการลงทุนที่เกี่ยวข้องกับปัญญาประดิษฐ์ (AI) ที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วถือเป็นจุดที่มีสัญญาณเชิงบวกในปี 2568 โดยเฉพาะในมาเลเซีย ไทย และเวียดนาม นอกจากนี้ปัญญาประดิษฐ์ยังมีศักยภาพในการช่วยยกระดับผลิตภาพ แต่อย่างไรก็ดี การนำปัญญาประดิษฐ์มาใช้ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิกยังอยู่ในระดับที่จำกัด เนื่องจากช่องว่างด้านโครงสร้างพื้นฐานดิจิทัลและทักษะแรงงาน ปัจจุบันมีเพียงร้อยละ 13-17 ของบริษัทย่อยของบริษัทข้ามชาติในจีนและไทยเท่านั้นที่มีการใช้ปัญญาประดิษฐ์ ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนเพียงหนึ่งในสามของประเทศอุตสาหกรรม

ประเด็นพิเศษในรายงานยังชี้ให้เห็นว่า นโยบายอุตสาหกรรมสามารถช่วยเร่งให้เศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิกเติบโตเร็วขึ้นและสร้างงานที่มีผลิตภาพสูงขึ้นได้หากอยู่ภายใต้เงื่อนไขที่เหมาะสม มาตรการสนับสนุนแบบมุ่งเป้าในบางอุตสาหกรรมโดยเฉพาะดังที่เกิดขึ้นในสาธารณรัฐเกาหลี มาเลเซีย และล่าสุดในเวียดนาม ประสบความสำเร็จได้เนื่องจากประเทศเหล่านี้ได้ยกระดับรากฐานทางเศรษฐกิจ ไม่ว่าจะเป็นด้านโครงสร้างพื้นฐาน การศึกษา และสถาบันกำกับดูแล ไปพร้อมๆ กับการเปิดเสรีด้านการค้าและการลงทุน

ในทางกลับกัน มาตรการสนับสนุนภาคธุรกิจในบางประเทศยังมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลไม่มากนักเนื่องจากยังมีข้อจำกัดจากรากฐานทางเศรษฐกิจที่อ่อนแอและมาตรการคุ้มครองทางเศรษฐกิจที่ยังคงอยู่ โดยเฉพาะในภาคบริการ