ปิดฉาก 8 ปี รถไฟไฮสปีด 3 สนามบิน ความหวัง-กระดูกสันหลังของ EEC ‘ซีพี’ ยื่นหนังสือขอจบสัญญาอย่างเป็นทางการ

บริษัท เอเชีย เอรา วัน จำกัด เอกชนคู่สัญญาในเครือซีพี ส่งหนังสืออย่างเป็นทางการถึงการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) ขอ ‘สิ้นสุดสัญญาร่วมลงทุน’ โครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน (ดอนเมือง-สุวรรณภูมิ-อู่ตะเภา) มูลค่า 2.24 แสนล้านบาท โดยให้เหตุผลว่า บริษัทไม่สามารถยื่นขอรับบัตรส่งเสริมการลงทุนจากคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) ได้ ซึ่งเป็นเงื่อนไขบังคับก่อนที่ รฟท.จะออกหนังสือแจ้งให้เริ่มงานก่อสร้าง (Notice to Proceed: NTP) เมื่อไม่มีบัตรส่งเสริม ก็ไม่มี NTP และเมื่อไม่มี NTP โครงการก็เดินหน้าต่อไม่ได้ โดยเรื่องทั้งหมดจะถูกเสนอเข้าสู่ที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (กพอ.) ที่มี อนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรี เป็นประธาน ภายในเดือนสิงหาคมนี้

ก่อนหน้านั้นเพียงไม่กี่วัน เมื่อวันที่ 29 มิถุนายน 2569 อนันต์ โพธิ์นิ่มแดง ผู้ว่าการ รฟท. เพิ่งแถลงผลการเจรจา 3 ฝ่าย ระหว่าง รฟท. สำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (สกพอ.) กับกลุ่มซีพี ว่าการเดินหน้าต่อของเอกชน ‘เป็นเรื่องยาก’ เพราะสถาบันการเงินมองว่าโครงการ ‘ไม่คุ้มค่า’ ไม่มีธนาคารใดกล้าปล่อยกู้ ทางออกจึงเหลือเพียง 2 ทาง คือแก้ไขสัญญาตามร่างที่อัยการสูงสุดเห็นชอบแล้ว หรือสิ้นสุดสัญญาไปเสีย

นี่คือการปิดฉากอย่างเป็นทางการของโครงการที่เคยถูกขายฝันว่า จะเป็นกระดูกสันหลังของระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออก (EEC) หลังลงนามสัญญากันมาตั้งแต่วันที่ 24 ตุลาคม 2562 ในรัฐบาล พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา ผ่านมาเกือบ 7 ปีเต็มโดยไม่มีการตอกเสาเข็มแม้แต่ต้นเดียว และหากนับจากวันเปิดประมูลในปี 2561 ก็คือ 8 ปีที่ประเทศนี้สูญเปล่าไปกับโครงการหนึ่ง

สำหรับโครงการนี้ ต้องย้อนกลับไปกว่าทศวรรษก่อน เมื่อรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ผลักดัน EEC ให้เป็นเครื่องยนต์เศรษฐกิจตัวใหม่ ต่อยอดจากพื้นที่อีสเทิร์นซีบอร์ดที่พัฒนามากว่า 30 ปี ภายใต้มันสมองของ สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ รองนายกรัฐมนตรี และกุนซือด้านเศรษฐกิจของรัฐบาลประยุทธ์ โดยตั้งโจทย์ว่า EEC จะโตได้ต้องมีโครงสร้างพื้นฐาน โดยเฉพาะระบบรางที่เชื่อมสนามบินดอนเมือง สุวรรณภูมิ และอู่ตะเภา เข้าเป็นระบบเดียว เพื่อดึงศักยภาพความเป็นฮับการบินของภูมิภาค กระจายผู้โดยสารออกจากสุวรรณภูมิที่แออัด และปลุกภาคตะวันออกทั้งแถบให้คึกคักขึ้นจากการท่องเที่ยว การลงทุน และเมืองใหม่

ทั้งหมดเป็นตรรกะที่มีเหตุผลรองรับ แต่สิ่งที่ทำให้โครงการนี้เนื้อหอมในสายตานักลงทุน ไม่ใช่แค่ตัวรถไฟ หากแต่เป็นแพ็กเกจที่ผูกพ่วงมาด้วย ทั้งสิทธิบริหารรถไฟฟ้าแอร์พอร์ต เรล ลิงก์ (ARL) ที่เดินรถอยู่แล้ว และสิทธิพัฒนาที่ดินมักกะสัน-ศรีราชา รวมกว่า 175 ไร่ โดยเฉพาะมักกะสัน ที่ดินผืนใหญ่ใจกลางเมืองผืนสุดท้ายที่ยังไม่ถูกพัฒนาเชิงพาณิชย์เต็มรูปแบบ

ปี 2561 รฟท.เปิดขายซองประมูลให้ผู้สนใจกว่า 31 ราย เหลือผู้ยื่นข้อเสนอจริง 2 กลุ่ม คือกิจการร่วมค้าบีเอสอาร์ (BTS-ซิโนไทย-ราชบุรีโฮลดิ้ง) กับกิจการร่วมค้าเครือเจริญโภคภัณฑ์และพันธมิตร (ซีพี-อิตาเลียนไทย-ช.การช่าง-ทางด่วนและรถไฟฟ้ากรุงเทพ-China Railway Construction) ผลปรากฏว่า ซีพีเสนอขอรับเงินอุดหนุนจากรัฐ 117,226 ล้านบาท ต่ำกว่ากลุ่มบีทีเอสถึง 52,707 ล้านบาท จึงชนะการประมูลไป

แต่กระบวนการหลังจากนั้นกลับไม่ราบรื่น เอกชนผู้ชนะประมูลยื่นเงื่อนไขเพิ่ม ทั้งขอขยายเวลาก่อสร้าง ขยายอายุสัมปทาน ขอให้รัฐค้ำประกันผลตอบแทนขั้นต่ำ ขอให้รัฐชำระเงินอุดหนุนตั้งแต่ปีแรก ฯลฯ ซึ่งแม้ที่สุด รฟท.จะปฏิเสธ และซีพียอมถอนข้อเสนอ แต่ก็ทำให้เสียเวลาไปเปล่าๆ กว่าครึ่งปี ก่อนจะลงนามกันได้ในเดือนตุลาคม 2562 เป็นสัญญาสัมปทานยาว 50 ปี

หากมองย้อนกลับไป สัญญาณเตือนปรากฏตั้งแต่ยังไม่ทันลงนามเสียด้วยซ้ำ โดยนับจากวันลงนาม โครงการนี้แทบไม่คืบหน้าตามแผน สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เคยตรวจสอบพบว่า ในปี 2567 โครงการล่าช้ากว่าแผนไม่ต่ำกว่า 2 ปี 10 เดือน ติดขัดทั้งการส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างช่วงสุวรรณภูมิ-อู่ตะเภา การพัฒนาพื้นที่มักกะสัน-ศรีราชา และการขอบัตรส่งเสริมการลงทุน ซึ่งเป็นเงื่อนไขก่อนออก NTP ปัญหาเหล่านี้พันกันเป็นปม โดยเอกชนระบุว่า ‘รัฐ’ ช้า ขณะที่รัฐบอกว่าเอกชนช้า

สุริยะ จึงรุ่งเรืองกิจ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม เคยยอมรับตรงๆ ในการชี้แจงเมื่อปี 2567 ว่า สถานการณ์โควิด-19 ทำให้ภาครัฐส่งมอบพื้นที่ให้เอกชนไม่ได้ ขณะที่เอกชนก็ก่อสร้างไม่ได้ จึงถือว่า ‘ต่างคนต่างผิดสัญญา’ โดยเฉพาะพื้นที่สนับสนุนบริการรถไฟบริเวณมักกะสันราว 140 ไร่ ซึ่งมีบึงมักกะสันและลำรางสาธารณะที่ติดข้อจำกัดด้านสิ่งแวดล้อม ทำให้ รฟท.ส่งมอบพื้นที่ไม่ได้ตามกำหนดในสัญญา

อีกปมที่ลากยาวคือ ข้อพิพาทเรื่องหลักประกันงานโยธามูลค่าราว 1.2 แสนล้านบาท ที่อัยการสูงสุดยืนกรานให้เอกชนวางค้ำประกันให้ครบก่อนจึงจะเดินหน้าสร้างได้ ขณะที่สถาบันการเงินลังเลจะค้ำประกันวงเงินระดับนี้ เพราะมองว่าความเสี่ยงของโครงการสูงเกินไป ซึ่งเป็นสัญญาณเดียวกับที่ รฟท.เพิ่งแถลงเมื่อปลายเดือนมิถุนายนว่า สถาบันการเงินไม่กล้าปล่อยกู้ให้ซีพี พูดอีกแบบคือ ปัญหานี้ไม่ได้เพิ่งเกิด แต่ส่งเสียงเตือนมาตั้งแต่การเจรจาแก้ไขสัญญารอบก่อนๆ แล้ว เพียงแต่ไม่มีฝ่ายใดพูดตรงๆ ว่า นี่คือ ‘ทางตัน’ ของโครงการ

สิ่งที่น่าสนใจที่สุดในหนังสือขอสิ้นสุดสัญญาของบริษัทเอเชีย เอรา วันฯ ไม่ใช่ตัวการขอเลิกสัญญา หากแต่เป็น ‘เหตุผล’ ที่เลือกใช้

บริษัทไม่ได้อ้างว่ารัฐผิดสัญญา ไม่ได้อ้างว่าหาเงินกู้ไม่ได้ แต่อ้างว่าไม่สามารถยื่นขอรับบัตรส่งเสริมการลงทุนจาก BOI ได้ ซึ่งหากย้อนดูสัญญาร่วมลงทุนข้อ 30 ว่าด้วยการสิ้นสุดของสัญญา จะพบว่าหนึ่งในเหตุสิ้นสุดสัญญาที่ระบุไว้ชัดเจนคือ กรณีการรับบัตรส่งเสริมการลงทุนของเอกชนไม่สำเร็จครบถ้วนภายในเวลาที่กำหนด และคู่สัญญาทั้ง 2 ฝ่ายตกลงกันไม่ได้

พูดให้ตรงกว่านั้นคือ นี่ไม่ใช่การ ‘ฉีกสัญญา’ หากแต่เป็นการเดินออกทางประตูที่สัญญาเปิดแง้มรอไว้ตั้งแต่วันลงนาม

ทั้งนี้ หากย้อนเส้นทางของบัตรเสริม จะพบว่า BOI อนุมัติส่งเสริมการลงทุนให้โครงการตั้งแต่วันที่ 13 มิถุนายน 2563 แต่บริษัทขอขยายเวลาออกบัตรมาแล้วหลายครั้ง โดยอ้างว่าต้องรอการแก้ไขสัญญากับ รฟท.ให้จบก่อน กระทั่งเลยกำหนดยื่นเอกสารครั้งสุดท้าย และเข้าสู่กระบวนการอุทธรณ์ตั้งแต่ต้นปี 2567 ขณะที่ฝั่ง รฟท.เองก็เคยประกาศในปีเดียวกันว่า พร้อมเดินหน้าแก้สัญญาโดย ‘ไม่สน BOI’ แล้ว เท่ากับว่าปม BOI ค้างเติ่งอยู่กลางทางมานานกว่า 2 ปี โดยไม่มีใครเร่งปลดล็อกอย่างจริงจัง ก่อนจะถูกหยิบขึ้นมาเป็นเหตุแห่งการสิ้นสุดสัญญาในวันนี้

ผลลัพธ์ของการเลือกเหตุผลนี้สำคัญมาก เพราะหากการสิ้นสุดสัญญาถูกตีความว่า เกิดจากเงื่อนไขที่ ‘ไม่ใช่ความผิดของคู่สัญญาฝ่ายใด’ ตามที่ฝ่ายรัฐเริ่มส่งสัญญาณออกมาแล้ว กลุ่มซีพีก็อาจไม่ต้องเสียค่าปรับ ไม่ถูกริบหลักประกัน และไม่ถูกขึ้นบัญชีดำจากการประมูลงานรัฐในอนาคต ทั้งที่ถือสัญญาสัมปทานมูลค่า 2.24 แสนล้านบาทไว้ในมือมาเกือบ 7 ปี โดยไม่ได้เริ่มก่อสร้าง

ในขณะที่เอกชนอาจเดินออกจากสัญญาโดยไม่มีบทลงโทษ ฝั่งรัฐได้จ่ายจริงไปแล้ว รฟท.เวนคืนที่ดินสำหรับโครงการราว 5,521 ไร่ ใช้งบประมาณ 5,740 ล้านบาท และรื้อย้ายระบบสาธารณูปโภคอีก 4,103 ล้านบาท ซึ่งหากสิ้นสุดสัญญา การชดเชยความเสียหายระหว่างกัน จะเป็นโจทย์ที่ รฟท.และเอกชนต้องเจรจาภายใต้กรอบที่ยังไม่มีใครตอบได้ว่าจะจบอย่างไร

แต่ความเสียหายที่นับเป็นตัวเลขไม่ได้ต่างหากที่ใหญ่กว่า EEC ที่ควรเติบโตได้มากกว่านี้ด้วยรถไฟความเร็วสูง เหลือเติบโตได้เท่านี้ เมืองการบินอู่ตะเภาที่ผู้รับสัมปทานอย่างกลุ่ม UTA ประกาศแล้วว่าจะเดินหน้าพัฒนาพื้นที่ 6,500 ไร่ต่อไปโดยไม่รอไฮสปีด ‘มักกะสัน’ ที่ยังเป็นพื้นที่รกร้างกลางกรุง โครงการรถไฟความเร็วสูงไทย-จีน กรุงเทพฯ-นครราชสีมา ที่พลอยล่าช้าเพราะโครงสร้างร่วมช่วงบางซื่อ-ดอนเมือง (สัญญา 4-1) มูลค่ากว่าหมื่นล้านบาท ถูกผูกไว้ให้ไฮสปีด 3 สนามบินเป็นผู้สร้าง จนล่าสุด รฟท.ต้องเตรียมเสนอคณะรัฐมนตรีแก้มติเดิม ดึงงานส่วนนี้กลับมาประมูลเอง เพื่อรักษาเป้าเปิดเดินรถปี 2574

ส่วนอนาคตของเส้นทางเชื่อม 3 สนามบินเอง สกพอ.เริ่มพูดถึงการ ‘ปรับสเกล’ จากรถไฟความเร็วสูง มาเป็นการอัปเกรดรถไฟทางคู่สายตะวันออกให้ทำความเร็วสูงสุด 160 กิโลเมตรต่อชั่วโมง แล้วเปิดให้เอกชนร่วมลงทุนเดินรถแทน ด้วยเหตุผลว่าความต้องการการเดินทางใน EEC อาจไม่จำเป็นต้องใช้ไฮสปีดอีกต่อไป และการเปิดประมูลใหม่ทั้งหมดต้องใช้เวลาไม่น้อยกว่า 2 ปี พร้อมค่าก่อสร้างที่แพงขึ้นแน่นอน