พร้อมเปลี่ยนเขียนรัฐธรรมนูญใหม่: สรุปปัญหารัฐธรรมนูญ 2560
เดินหน้าสู่การทำประชามติเปิดทางสู่การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่พร้อมการเลือกตั้งในปี 2569 ประชาชนต้องเดินเข้าคูหาไปลงคะแนนเพื่อกากบาทเห็นชอบให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่มีที่มายึดโยงกับประชาชน และเพื่อเป็นการบอกลารัฐธรรมนูญมรดกจากการรัฐประหาร
ชวนเปิดปัญหารัฐธรรมนูญฉบับ 2560 หรือฉบับปัจจุบัน ที่คสช.ตั้งกรรมธิการและกรรมการขึ้นมาร่างใหม่ทั้งหมด 2 ชุด โดยมีเป้าประสงค์ในการเข้ามาจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพื่อ "ปราบโกง" นักการเมืองจากการเลือกตั้ง ใช้เวลาตลอดกระบวนการร่างไป 2 ปี 8 เดือน และบังคับใช้มากว่า 8 ปี
รวบตึงปัญหารัฐธรรมนูญ 2560 ทั้งเชิงที่มาและเชิงเนื้อหา แบบกระชับ เพื่อเป็นเครื่องมือในการรณรงค์ สื่อสาร สร้างบทสนทนา ถึงเหตุผลว่าทำไม เราต้องเดินหน้าเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน
1. ปัญหาที่มาของกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ 2560
คนเขียนมาจากคณะรัฐประหาร
รัฐธรรมนูญ 2560 จัดทำขึ้นหลังคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ยึดอำนาจใน ปี 2557 ได้แต่งตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ 21 คน นำโดยมีชัย ฤชุพันธุ์ หนึ่งในสมาชิก คสช. มาร่าง ประชาชนไม่ได้มีส่วนร่วมในการออกแบบ “เนื้อหา” มีแต่เพียงโอกาสที่จะเลือกระหว่าง “เห็นชอบ” และ “ไม่เห็นชอบ” เมื่อถึงคูหาประชามติ
ประชามติปิดกั้น
ประชามติรับรองรัฐธรรมนูญจัดทำภายใต้ประกาศ คสช. ที่กำกับเนื้อหา ในสื่อภายใต้คำสั่งตาม “มาตรา 44” ห้ามชุมนุมทางการเมือง และ พ.ร.บ. ประชามติฯ ที่ใช้ข่มขู่การวิจารณ์ ร่างรัฐธรรมนูญ มีกิจกรรมสาธารณะเกี่ยวกับการพูดถึงเนื้อหาร่าง ถูกปิดกั้นอย่างน้อย 19 ครั้ง มีผู้แสดงความคิดเห็น เกี่ยวกับร่าง และกระบวนการจัดประชามติ ถูกดำเนินคดีตาม พ.ร.บ.ประชามติฯ อย่างน้อย 64 คน ฐานชุมนุมทางการเมือง อย่างน้อย 131 คน
แก้หลังประชามติ
หลังการลงประชามติ นายกฯ นำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าฯ หลังจากนั้นรัชกาลที่ 10 มีข้อ สังเกตพระราชทานให้แก้ไข เนื้อหาเกี่ยวกับพระราชอำนาจ นายกฯ นำกลับมาให้ สนช.แก้ไข และทูลเกล้าฯ อีกคร้งั ทำให้ร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านการ ทำประชามติไปแล้วถูกแก้ไข และไม่ได้มีการนำร่างฉบับที่ แก้ไขกลับมาถามความคิดเห็น ประชาชนก่อนประกาศใช้
2. โครงสร้างอำนาจรัฐที่ทำให้ผู้แทนประชาชนอ่อนแอ
มีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ เรียกรัฐธรรมนูญ2560 อย่างภาคภูมิใจว่า “ฉบับปราบโกง” โดยมีการสร้างกลไกใหม่ๆ มาใช้ควบคุมผู้ดำรงตำแหน่งสำคัญทางการเมือง เช่น กำหนดให้มีมาตรฐานจริยธรรม, ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ไปจนถึงระบบเลือกสมาชิกวุฒิสภา (สว.) ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน
นายกฯ มาจากบัญชีรายชื่อ พรรคการเมือง “ไม่ต้องเป็น สส.”
รัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 กําหนดว่า “นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกต้ัง” เพื่อให้ยึดโยงกับ สภาผู้แทนราษฎรและประชาชน แต่รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ได้กําหนดไว้ สภาผู้แทนราษฎรเลือกนายกฯ จากบุคคลในบัญชีที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ต่อ กกต. สามรายชื่อ โดยบุคคลนั้นไม่จำเป็นต้องลงสมัครรับเลือกตั้ง ระบบนี้ทำให้นายกฯ มีความเชื่อมโยงกับประชาชนน้อยลง และการจำกัดบัญชีอาจเป็นปัจจัยให้การเมืองเดินสู่ทางตัน หากบุคคลในบัญชีขาดคุณสมบัติทั้งหมด จะทำให้บ้านเมืองเดินต่อไปไม่ได้
สว.ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง อำนาจล้นมือ
สว. ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มีที่มาแบบใหม่ ไม่เหมือนที่ใดในโลก มาจากการ “เลือกกันเอง” ในบรรดาผู้สมัคร 20 กลุ่ม เลือกสามระดับ คือ ระดับอำเภอ จังหวัด และประเทศ ผู้มีสิทธิเลือก สว. ไม่ใช่ประชาชน แต่เป็นผู้ที่ลงสมัคร สว. ซึ่งต้องมีอายุ 40 ปีขึ้นไป และพร้อมจ่ายสมัคร 2,500 บาท หลังจากผ่านการทดลองใช้ระบบเลือก สว. ในปี 2567 แล้วพบว่าผู้ที่ได้เป็น สว. สนามนี้ไม่ได้เป็นทั้งตัวแทนของวิชาชีพหรือพื้นที่ และผลลัพธ์ออกมาชัดเจนว่าเอื้อต่อผู้มีอิทธิพลทางการเมืองในระดับจังหวัด ประเทศไทยเคยมี สว. จากการเลือกตั้งโดยประชาชน นับว่าเป็นการวิวัฒนาการถอยหลังทางประชาธิปไตยอันเป็นผลพวงของคณะรัฐประหาร
สว. คุมเกมหมด เลือกศาลรัฐธรรมนูญ-องค์กรอิสระ ขวางการออกกฎหมาย ขวางแก้รัฐธรรมนูญได้
สว. ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งนั้นยังมีอํานาจสําคัญมากมาย เช่น การแก้ไขรัฐธรรมนูญ จะแก้ไขได้ ต้องได้เสียง สว. “เห็นด้วย” อย่างน้อย 67 คน (1 ใน 3) และ สว. มีอำนาจพิจารณาพระราชบัญญัติ ถึงแม้จะมีอำนาจแค่ “ยับยั้ง” ไม่สามารถ “ปัดตก” แต่หาก สว. ไม่สนับสนุนกฎหมายฉบับใด ก็ผ่านได้ยาก อีกทั้งผู้ที่จะมาเป็นทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลรัฐบาล หรือถอดถอนรัฐบาล ก็ต้องผ่านการเห็นชอบของ สว. แล้วทั้งหมด ได้แก่
ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (9 คน) ป.ป.ช. หรือ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (9 คน) กกต. หรือ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (7 คน) คตง. หรือ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (7 คน) กสม. หรือ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (7 คน) ผู้ตรวจการแผ่นดิน (3 คน) กสทช. ประธานศาลปกครองสูงสุด ตุลาการศาลปกครองสูงสุด อัยการสูงสุด เลขาธิการ ปปง. เลขาธิการ ป.ป.ท. เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา
อำนาจประชาชนถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหายไป
รัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 เคยรับรองสิทธิในการเข้าชื่อโดยประชาชนในการยื่นถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สส. สว. ประธานศาลฎีกา ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาลปกครองสูงสุด หรืออัยการสูงสุด อำนาจของประชาชนในส่วนนี้ถูกตัดออกไปในรัฐธรรมนูญ 2560 และแทนที่ด้วยคุณสมบัติของนักการเมืองที่ยุบยับ เงื่อนไขการยุบพรรคที่เพิ่มขึ้น และ “มาตรฐานจริยธรรม” สำหรับการลงโทษผู้ดำรงตำแหน่งทาง การเมือง ให้อำนาจไว้ในมือขององค์กรที่ผ่านมาจาก สว.
คุ้มครองการใช้อำนาจในยุครัฐประหาร
รัฐธรรมนูญ 2560 เขียนให้บรรดาการใช้อำนาจพิเศษในยุค คสช. รวมถึงการปฏิบัติหน้าที่ตามอำนาจพิเศษที่ คสช. ประกาศใช้ ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญ ซึ่งปัญหาที่ตามคือ ทำให้การอาศัยอำนาจดังกล่าวหรือการกระทำตามอำนาจดังกล่าวไม่อาจถูกตรวจสอบได้
นวัตกรรมใหม่ใช้ปราบโกงฝ่ายตรงข้ามคสช.
“มาตรฐานจริยธรรม” ใช้สอยนักการเมืองจากการเลือกตั้ง
รัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ เป็นผู้กำหนดมาตรฐานทางจริยธรรม ขึ้นมาบังคับใช้ ซึ่งแม้จะระบุว่าต้องรับฟังความคิดเห็นของ สส., สว. และคณะรัฐมนตรี แต่มาตรฐานจริยธรรมนี้เริ่มใช้ตั้งแต่วันที่ 30 มกราคม 2561 ซึ่งไม่มีการรับฟังความคิดเห็น เนื่องจากขณะนั้นยังไม่มีการเลือกตั้ง การฝ่าฝืนมาตรฐานทางจริยธรรมอาจดำเนินคดีได้ 2 ศาล และ 2 ช่องทาง คือ ยื่นเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญ หรือยื่นเรื่องต่อ ป.ป.ช. ให้ส่งไปศาลฎีกา พร้อมโทษที่รุนแรงอาจถูกเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง “ตลอดไป” ผู้ถูกตัดสิทธิไปแล้ว เช่น ปารีณา ไกรคุปต์ อดีต สส.พรรคพลังประชารัฐ, พรรณิการ์ วานิช อดีต สส.พรรคอนาคตใหม่ และ 2 นายกฯ คือ เศรษฐา ทวีสิน กับแพทองธาร ชินวัตร
“ยุทธศาสตร์ + แผนปฏิรูป” คุมรัฐบาลจากการเลือกตั้ง
รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ใช่รัฐธรรมนูญปกติ แต่ถูก ยึดโยงกับ “ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” และ “แผนปฏิรูปประเทศ” ที่เริ่มต้นในสมัย คสช. อย่างแยกไม่ขาด คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติประกอบไปด้วยนายทุนใหญ่และทหารจำนวนมาก รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งต้องจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีภายใต้กรอบยุทธศาสตร์ชาติ หากคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติเห็นว่าการกระทำของรัฐบาลขัดต่อยุทธศาสตร์ชาติก็สามารถส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าขัด ก็ให้ยื่นต่อ ป.ป.ช. เพื่อดำเนินคดีฐานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ซึ่งอาจทำให้รัฐบาลจากการเลือกตั้งต้องถูกปลดโดยองค์กรอิสระซึ่งมาจากการคัดสรรโดย สว. ที่ไม่ได้มาจากประชาชน
3. สิทธิเสรีภาพภายใต้ “ความมั่นคงของรัฐ”
เปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 พบว่า รัฐธรรมนูญ 2560 เป็นครั้งแรกที่คำว่า “ความมั่นคงของรัฐ” และ “ความสงบเรียบร้อย” ถูกนำมาเขียนเป็นหลักการทั่วไปในการจำกัดสิทธิ เสรีภาพ
“สิทธิเสรีภาพ” ถูกโยกย้ายไปเป็น “หน้าที่ของรัฐ”
จุดเด่นประการหนึ่งของรัฐธรรมนูญ 2560 คือ การตั้งหมวดที่ 5 “หน้าที่ของรัฐ” ขึ้นเป็นครั้งแรก โดยมีเนื้อหาหลายประการที่เคยเป็น “สิทธิ” ในฉบับก่อนๆ ถูกเปลี่ยนเป็น “หน้าที่ของรัฐ” แทน เช่น
สิทธิผู้บริโภคได้รับความคุ้มครองในการรับข้อมูลที่เป็นความจริง
สิทธิเสมอกันด้านการศึกษาขั้นพื้นฐาน
การเข้าถึงบริการสาธารณสุขจากรัฐ
สวัสดิการสำหรับผู้พิการ
การเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมที่สะดวกรวดเร็ว
การได้รับการช่วยเหลือทางกฎหมายและมีทนายความ(และเพิ่มข้อความ “เฉพาะผู้ยากไร้หรือผู้ด้อยโอกาส”)
การกําหนดเป็น “สิทธิ” ส่งผลให้บุคคลสามารถเรียกร้องต่อรัฐ ประชาชนคนอื่น รวมท้ังรัฐต่างประเทศ ไม่ให้มาละเมิดต่อสิทธิของตัวเองได้ และรัฐมีหน้าที่ต้องคุ้มครองไม่ให้ถูกละเมิด การเขียนให้เป็น “หน้าที่ของรัฐ” ไม่ได้รับประกันว่ารัฐจะทำตามหน้าที่ได้สมบูรณ์ และพรากโอกาสที่ประชาชนจะยืนยันซึ่งสิทธิของตัวเอง เช่น หากบริษัทแห่งหนึ่งสร้างตึกโดยไม่มีทางลาดและลิฟต์ ถ้าคนพิการมี “สิทธิ” ได้รับสิ่งอํานวยความสะดวก ก็มีสิทธิเรียกร้องต่อบริษัทได้ แต่เมื่อเป็น “หน้าที่ของรัฐ” ต้องรอให้รัฐไปบอกคนสร้างตึกนั้นอีกทีหนึ่ง
สวัสดิการสาธารณสุขและผู้สูงอายุที่ฟรีเฉพาะ “ผู้ยากไร้”
รัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 เคยระบุว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิเสมอกัน ในการรับบริการสาธารณสุข” โดยระบุเรื่องมาตรฐานและความเหมาะสมด้านสาธารณสุขไว้ ขณะที่ฉบับปี 2560 ตัดคําว่า “สิทธิเสมอกัน” ออกไป และเพิ่มคำว่า “บุคคลผู้ยากไร้” ดังนี้ “บุคคลผู้ยากไร้ย่อมมีสิทธิได้รับบริการสาธารณสุขของรัฐ โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย” ด้านสิทธิของผู้สูงอายุระบุว่า บุคคลซึ่งมีอายุเกิน 60 ปี และ “ไม่มีรายได้เพียงพอ แก่การยังชีพ” และ บุคคล “ผู้ยากไร้” ย่อมมีสิทธิได้รับความช่วยเหลือที่เหมาะสมจากรัฐ ดังนั้น สำหรับผู้สูงอายุที่ไม่ได้พิสูจน์ว่ายากไร้รายได้ไม่เพียงพอ จะไม่ได้รับการช่วยเหลือตามรัฐธรรมนูญนี้
"ทันต่อเหตุการณ์"สิทธิในการได้รับการป้องกันและขจัดโรคติดต่ออันตรายในรัฐธรรมนูญที่หายไป
เมื่อพิจารณาถึงสถานการณ์โรคติดต่อและโรคระบาดใหญ่ ในปี 2547 ประเทศไทยเคยประสบปัญหากับโรคระบาดครั้งใหญ่ คือไข้หวัดนก รัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งมีผลใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น ได้กำหนดให้รัฐต้องจัดให้มีการป้องกันและขจัดโรคติดต่ออันตรายประชาชน “โดยไม่คิดมูลค่าและทันต่อเหตุการณ์” ต่อมาในปี 2552 ได้มีการระบาดของไข้หวัดใหญ่สายพันธุ์ H1N1 รัฐธรรมนูญ 2550 ที่พัฒนาขึ้นจากรัฐธรรมนูญ 2540 กำหนดให้บุคคลมีสิทธิได้รับการป้องกันและขจัดโรคติดต่ออันตรายจากรัฐ “อย่างเหมาะสม โดยไม่เสียค่าใช้จ่ายและทันต่อเหตุการณ์”
ในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันซึ่งบังคับใช้ท่ามกลางยุคที่มีโรคระบาดใหญ่ (Pandemic) อย่าง COVID-19 ก็ได้รับรองสิทธิของบุคคลที่จะได้รับการป้องกันและขจัดโรคติดต่ออันตรายจากรัฐ “โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย” แต่กลับไร้การขยายความว่าต้องเป็นไปอย่างเหมาะสม และทันต่อเหตุการณ์
สิทธิแรงงานอ่อนแอ ประกันค่าแรง “ตามความเหมาะสม”
รัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดให้แรงงานได้รับค่าแรงที่ “เหมาะสมแก่การดำรงชีพ” จากเดิมที่รัฐธรรมนูญ 2550ใช้ข้อความว่าให้ได้รับค่าแรงที่ “เป็นธรรมโดยไม่เลือกปฏิบัติ” ซึ่งอาจตีความได้ว่า ตามรัฐธรรมนูญนี้ ค่าแรงในแต่ละพื้นที่อาจไม่เท่ากันก็ได้
ตัด “สิทธิในสิ่งแวดล้อมที่ไม่เป็นอันตราย” และ “สิทธิในการแสดงความคิดเห็นต่อโครงการต่างๆ”
รัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 รับรองสิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วม “ในการคุ้มครอง ส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เพื่อให้ดำรงชีพอยู่อย่างปกติ และต่อเนื่องในสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของคน” แต่ไม่มีในรัฐธรรมนูญ 2560
รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ได้รับรอง “สิทธิแสดงความคิดเห็นของบุคคลต่อการ ดำเนินโครงการต่างๆ ของรัฐ” ซึ่งมีมาแต่รัฐธรรมนูญเดิม แต่เพิ่ม “สิทธิของประชาชนที่จะเข้าชื่อกันเพื่อเสนอแนะต่อหน่วยงานของรัฐ และหน่วยงานรัฐมีหน้าที่ต้องพิจารณา” หมายความว่า การใช้สิทธิที่ได้รับความคุ้มครองเปลี่ยนจากการแสดงความคิดเห็นโดยบุคคลคนเดียว เป็นการเข้าชื่อกัน โดยไม่มีเงื่อนไขว่าต้องเข้าชื่อกันเป็นจำนวนกี่คน และไปเขียนไว้เป็น “หน้าที่ของรัฐ” ที่จะต้องประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและจัดการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียก่อนดำเนินโครงการที่อาจกระทบต่อสิ่งแวดล้อม “อย่างรุนแรง”