เกิดมาเป็นนายกฯ (1)

การเมืองวัฒนธรรม | เกษียร เตชะพีระ

เกิดมาเป็นนายกฯ (1)

เพื่อนอาจารย์คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่ผมสังกัดได้เชิญชวนให้ผมร่วมคิดเรื่อง “เกิดมาเป็นนายกฯ” เนื่องในงานวันก่อตั้งคณะหนึ่งเดือนหลังเลือกตั้งทั่วไป

ตามประสานักวิชาการ ผมเลยอยากถือโอกาสประมวลข้อมูลความคิดเห็นเกี่ยวกับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในประวัติการเมืองไทยสมัยใหม่เท่าที่ผมเคย ค้นคว้าเจอและคิดว่าสำคัญน่าสนใจมาไว้ด้วยกันเพื่อประกอบการขบคิด

เอาเข้าจริงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีดังที่เรามีปัจจุบันถูกดำริขึ้นเป็นครั้งแรกสมัยปลายระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในรัชกาลที่เจ็ด

ดังปรากฏหลักฐานในพระราชหัตถเลขาของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่ หัวเรื่อง “PROBLEMS OF SIAM” ลงวันที่ 23 กรกฎาคม พ.ศ.2469 ถึงพระยากัลยาณไมตรี หรือ ดร. ฟรานซิส บี. แซร์ (Francis Bowes Sayre, พ.ศ.2428-2515) ที่ปรึกษาทางกฎหมายและอาจารย์การปกครองและนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ชาวอเมริกัน ผู้อยู่ในคณะเจรจาแก้ไขสนธิสัญญาไม่เป็นธรรมกับชาติตะวันตกหลังสงครามโลกครั้งที่หนึ่ง

(ดู “APPENDIX B : I. KING PRAJADHIPOK’S MEMORANDUM”, Benjamin A. Batson, The End of the Absolute Monarchy in Siam, 1984, pp. 285 – 294; และ http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=พระยากัลยาณไมตรี(Dr.Francis_Bowes_Sayre)#cite_ref-21)

พระปกเกล้าฯ ทรงถามความประการต่างๆ ต่อพระยากัลยาณไมตรีเกี่ยวกับแนวทางปรับปรุงเปลี่ยนแปลงการเมืองการปกครองสยาม ในข้อ 6 ทรงถามว่า : “เราควรมีนายกรัฐมนตรี (a Prime Minister) หรือไม่? ควรเริ่มใช้ระบบนี้ในตอนนี้เลยหรือไม่?”

โดยทรงวิเคราะห์ปัญหาการทำงานของ The Cabinet หรือที่เรียกว่า “เสนาบดีสภา” สมัยนั้นไว้ว่าแบ่งงานรับผิดชอบแยกขาดจากกันเกินไป เนื่องจากเสนาบดีแต่ละกระทรวงรับผิดชอบต่อพระมหากษัตริย์เพียงพระองค์เดียว แต่ละคนจึงทำงานเพื่อประโยชน์ของกระทรวงตนเท่านั้น หาใช่ประโยชน์โดยรวมทั้งหมดไม่ การมีตำแหน่ง Prime Minister เป็นประธานกำกับควบคุมน่าจะทำให้เสนาบดีสภาทำงานกลมเกลียวเป็นหนึ่งเดียวกันมากขึ้น (Batson, p. 292)

ต่อคำถามนี้ พระยากัลยาณไมตรี ทูลฯ ถวายหนังสือตอบจากวังสราญรมย์เมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม พ.ศ.2469 แจกแจงเหตุผลประการต่างๆ ที่เขาเห็นสมควรให้มีระบบรัฐบาลโดยนายกรัฐมนตรี (the system of Government by a Premier) และตำแหน่งนายกรัฐมนตรี (a Prime Minister) ขึ้นมาในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์สยามและควรสถาปนาขึ้นได้เลยเดี๋ยวนี้ตั้งแต่ต้นรัชกาล (เก็บความสังเขปจากเอกสาร “Sayre’s Memorandum”, ลงวันที่ 27 กรกฎาคม พ.ศ.2469)

ดังนี้ :

1.หากมอบหมายถ่ายโอนภาระการปกครองในรายละเอียดให้กับนายกรัฐมนตรี แล้วเกิดทุจริต คอร์รัปชั่นในรัฐบาล หรือกลุ่มคบคิดวางแผนร้ายหรือเห็นแก่ประโยชน์ตนเข้ากุมอำนาจได้ พระมหากษัตริย์ย่อมสามารถปลดนายกฯ จากตำแหน่งและขัดขวางกลุ่มคบคิดวางแผนร้ายได้เสมอ ในฐานะที่ทรงเป็นประหนึ่งอำนาจสำรองของประเทศเพื่อปลดเปลี่ยนผู้ไม่เหมาะสมกับการบริหารรัฐบาลออกไปอย่างสันติ โดยมิต้องให้เกิดการปฏิวัติในบ้านเมือง

อันเป็นหลักประกันในกรณีผู้ดำเนินการปกครองจริงๆ ไร้สมรรถภาพหรือกลายเป็นทรราชขึ้นมา

2. ระบบรัฐบาลโดยนายกรัฐมนตรีเปิดให้เสรีภาพเต็มที่แก่การเลือกผู้มารับผิดชอบดำเนินการปกครอง โดยไม่จำต้องจำกัดวงไว้เฉพาะในหมู่เชื้อพระวงศ์หรือเจ้านายชั้นสูง หากยึดความสามารถในการดำเนินการปกครองเป็นที่ตั้ง

กล่าวคือ จะเป็นใครก็ได้ในราชอาณาจักรผู้มีคุณธรรม บุคลิกภาพเข้มแข็ง ทรงสมรรถภาพด้านการบริหาร และสามารถแปรนโยบายที่ปรารถนาให้สัมฤทธิผลทางปฏิบัติได้

3. ภายใต้การอำนวยการของนายกรัฐมนตรี งานของเสนาบดีต่างๆ จะสามารถเชื่อมประสานให้กลมเกลียวเป็นเอกภาพได้ง่ายขึ้น ไม่ให้งานที่เกินเขตอำนาจของกระทรวงเดียวออกไปต้องถูกขัดขวางหรือปิดกั้นเสีย ในฐานะที่นายกฯ จะเป็นผู้รับผิดชอบวางนโยบายรัฐบาล เชื่อมผสานงานของกระทรวงต่างๆ ให้เป็นปีกแผ่นเพื่อบรรลุนโยบายที่ปรารถนา

จุดแข็งอย่างหนึ่งของตำแหน่งนายกฯ คือเปิดโอกาสเงื่อนไขให้ผู้รับผิดชอบดำเนินนโยบายเข้าถึงได้ตลอดเวลา ต่างจากพระมหากษัตริย์ ช่วยให้ไม่ตัดสินใจคับแคบบนฐานความเห็นของกลุ่มผลประโยชน์ใดกลุ่มเดียวและความเขลา หากเปิดให้บรรดาผู้ห่วงใยประเทศชาติและมีปรีชาญาณในการวินิจฉัยทั้งหลายได้เข้าถึง เพื่อดำเนินการปกครองโดยยึดสวัสดิการของชาติและความสัตย์จริงของสถานการณ์เป็นที่ตั้ง

4. การมีนายกรัฐมนตรีรับภาระบริหารราชการแผ่นดินในรายละเอียดที่นับวันสลับซับซ้อนยิ่งขึ้นเรื่อยๆ จะช่วยแบ่งเบาพระราชภาระอันหนักของพระมหากษัตริย์ที่ทรงต้องรับผิดชอบงานด้านต่างๆ อยู่มากแล้ว ไม่ว่าพระราชพิธีทั้งหลาย แนวนโยบายสำคัญของประเทศชาติ กิจการอันเกี่ยวแก่พระราชวงศ์ ฯลฯ ช่วยไม่ให้งานด้านใดด้านหนึ่งย่อหย่อนเสียหายไป หรือบั่นทอนพระพลานามัย

ทั้งนี้ พระยากัลยาณไมตรีได้วาดแผนภูมิจำลองระบบรัฐบาลโดยนายกรัฐมนตรีประกอบท้ายบันทึกด้วย

ข้อเสนอทางการที่เป็นลายลักษณ์อักษรของพระยากัลยาณไมตรีเพื่อการปฏิรูประบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ปรากฏอยู่ในเอกสารร่างรัฐธรรมนูญ 12 มาตราที่เขาถวายพระปกเกล้าฯ ก่อนหน้านี้เรื่อง “OUTLINE OF PRELIMINARY DRAFT” (พ.ศ.2467) โดยมีเนื้อหามาตราสำคัญและที่เกี่ยวกับตำแหน่งนายกรัฐมนตรี (Premier) ดังต่อไปนี้ : (วิษณุ เครืองาม แปล อ้างจาก https://prachatai.com/journal/2017/04/71108 คำแปลมาตรา 1 ปรับปรุงโดยผู้เขียน)

มาตรา 1 อำนาจสูงสุดทั่วราชอาณาจักรย่อมเป็นของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว

มาตรา 2 พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีนายหนึ่งซึ่งรับผิดชอบต่อพระองค์ในการบริหารราชการแผ่นดินทั้งปวง และให้นายกรัฐมนตรีอยู่ในตำแหน่งตามพระราชอัธยาศัย

มาตรา 3 ให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบในการแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรีทั้งหลาย ซึ่งเป็นเจ้ากระทรวงต่างๆ โดยนายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบต่อพระมหากษัตริย์ในกิจการทั้งปวงของแต่ละกระทรวง และจะต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติภารกิจตามนโยบายทั่วไปของรัฐบาล ดังที่มีพระบรมราชโองการ และรับผิดชอบในการประสานงานระหว่างกระทรวงต่างๆ เพื่อให้บรรลุนโยบายดังกล่าว

มาตรา 4 ให้รัฐมนตรีแต่ละนายรับผิดชอบโดยตรงต่อนายกรัฐมนตรีสำหรับงานในกระทรวงของตน และให้ร่วมปฏิบัติภารกิจตามนโยบายทั่วไปของรัฐบาลตามคำบัญชาของนายกรัฐมนตรี

มาตรา 5 ให้มีการประชุมคณะรัฐมนตรี โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน โดยให้คณะรัฐมนตรีประกอบ ด้วยรัฐมนตรีทุกนาย คณะรัฐมนตรีอาจอภิปรายปัญหาสำคัญอันเป็นประโยชน์ได้เสียร่วมกันได้แต่ให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบในการลงมติทั้งปวง

มาตรา 6 ให้นายกรัฐมนตรีกราบบังคมทูลพระมหากษัตริย์เพื่อขอรับพระบรมราชวินิจฉัยในปัญหาทั้งปวงอันเกี่ยวด้วยนโยบายทั่วไป และไม่ว่ากรณีจะเป็นประการใดก็ตาม นายกรัฐมนตรีต้องปฏิบัติตามพระบรมราชโองการ

มาตรา 7 พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งมนตรี 5 นาย ประกอบกันเป็นอภิรัฐมนตรีสภา ให้นายกรัฐมนตรีเป็นสมาชิกอภิรัฐมนตรีสภาโดยตำแหน่ง แต่ห้ามรัฐมนตรีนายอื่นดำรงตำแหน่งสมาชิกด้วย อภิรัฐมนตรีไม่มีอำนาจทางบริหาร ไม่ว่าในกรณีใดๆ ก็ตาม

อำนาจหน้าที่ของอภิรัฐมนตรีสภามีเพียงถวายความคิดเห็นแด่พระมหากษัตริย์ ในปัญหาเกี่ยวด้วยนโยบายทั่วไป หรือปัญหาอื่นใดอันมิใช่รายละเอียดเกี่ยวกับงานบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลเท่านั้น

อภิรัฐมนตรีสภาไม่มีอำนาจเสนอแนะให้แต่งตั้งใครดำรงตำแหน่งใด ตลอดจนเสนอแนะรายละเอียดเกี่ยวกับการปกครอง อย่างไรก็ตาม อภิรัฐมนตรีสภามีอำนาจเปลี่ยนแปลงผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี (ดูแผนภูมิของพระยากัลยาณไมตรีข้างต้นประกอบ)

ฯลฯลฯลฯลฯ

อย่างไรก็ตาม สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ สมาชิกคณะอภิรัฐมนตรีสมัยนั้นทรงไม่เห็นด้วยกับการแต่งตั้งตำแหน่ง Prime Minister ขึ้นในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ด้วยว่าอาจทำให้เสื่อมเสียพระบรมเดชานุภาพและพระเกียรติยศลงในสายตาอาณาราษฎรได้ (Batson, p. 295)

ท้ายที่สุดจนแล้วจนรอด จึงไม่ได้มีการสถาปนาตำแหน่งนายกรัฐมนตรีขึ้นหรือนำร่างรัฐธรรมนูญฉบับพระยากัลยาณไมตรีข้างต้นมาประกาศใช้ตลอดรัชกาลที่เจ็ด จนสิ้นสุดยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ลงด้วยการเปลี่ยนแปลงการปกครองของคณะราษฎรเมื่อ 24 มิถุนายน พ.ศ.2475

(ต่อสัปดาห์หน้า)