PM2.5 ไม่ได้เป็นเพียงวิกฤตเฉียบพลันอีกต่อไป แต่กลายเป็นวิกฤตตามฤดูกาลที่เกิดซ้ำและเรื้อรัง

วิกฤต PM2.5 ของไทย มักถูกมองว่าเป็นปรากฏการณ์เฉียบพลัน ที่เกิดขึ้นในช่วงเดือนพฤศจิกายนถึงมีนาคมของทุกปี อย่างไรก็ตาม ศูนย์วิจัยกสิกรไทยเชื่อว่าแม้ปัญหาPM2.5 จะเกิดขึ้นตามฤดูกาลแต่ผลกระทบในระยะยาวได้ทวีความรุนแรงอย่างมีนัยสำคัญและเป็นปัญหาเรื้อรัง ซึ่งสะท้อนผ่านการชะลอตัวของการท่องเที่ยวในแต่ละภาคของไทย การเพิ่มขึ้นของค่าใช้จ่ายเพื่อป้องกันตนเองของภาคครัวเรือน และต้นทุนด้านการรักษาพยาบาล

PM2.5 ส่งผลให้จำนวนนักท่องเที่ยวลดลงอย่างมีนัยสำคัญ โดยมีผลการศึกษาประเมินว่า หาก PM2.5 เฉลี่ยรายเดือนเพิ่มขึ้นร้อยละ 5 จะทำให้จำนวนนักท่องเที่ยวต่างชาติที่เดินทางมายังเชียงใหม่ลดลง 106,060 คน และกรุงเทพฯ ลดลง 659,368 คน คิดเป็นมูลค่าของการเสียโอกาสประมาณ 476 ล้านบาท และ 4,105 ล้านบาทตามลำดับ ในช่วงปี 2557–2561 นอกจากนี้ ผู้ประกอบการโรงแรมในเชียงใหม่ระบุว่าสถานการณ์หมอกควันส่งผลให้อัตราการยกเลิกการจองเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 20 เมื่อเทียบกับปีก่อนหน้า โดยผลกระทบที่รุนแรงที่สุดเกิดขึ้นในช่วงสงกรานต์ปี 2567 ซึ่งทำให้อัตราการเข้าพักในย่านช้างคลาน และไนท์บาซาร์ลดลงเหลือเพียงครึ่งหนึ่งเท่านั้น

ภาคครัวเรือนต้องแบกรับต้นทุนจากมลพิษทางอากาศเองเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ครัวเรือนในกรุงเทพฯ มีค่าใช้จ่ายด้านอุปกรณ์ป้องกันและลดผลกระทบจากมลภาวะ เช่น หน้ากาก เครื่องฟอกอากาศ และค่าใช้จ่ายในการเข้ารับบริการด้านสุขภาพ ซึ่งอยู่ที่ประมาณ 2,450-9,624 บาทต่อปี

นอกจากนี้ หลักฐานทางวิชาการยืนยันชัดเจนว่าฝุ่น PM2.5 ส่งผลเสียต่อสุขภาพ โดยสามารถแทรกซึมลึกสู่ปอดและเข้าสู่กระแสเลือด ซึ่งทำลายระบบหัวใจและหลอดเลือด รวมถึงระบบทางเดินหายใจ ทั้งนี้ ประชากรในภาคเหนือที่รับสัมผัสฝุ่นดังกล่าวมีอัตราเสี่ยงเป็นมะเร็งปอดอยู่ที่ประมาณ 1.0–1.4 เท่าของค่าฐาน

ปัญหาเชิงโครงสร้างที่ทำให้ปัญหาPM2.5 ของไทยยืดเยื้อ

ปัญหา PM2.5 ไม่ได้มีสาเหตุจากปัจจัยเดียว แต่เกิดจากหลายสาเหตุผสมกันได้แก่ มลพิษในเขตเมืองจากภาคคมนาคมและภาคอุตสาหกรรม หมอกควันข้ามพรมแดน ไฟป่า และการเผาในพื้นที่เกษตรกรรม ที่ผ่านมามีการดำเนินนโยบายที่สำคัญหลายประการ ตั้งแต่มาตรการให้เงินอุดหนุนค่าเปลี่ยนไส้กรองและน้ำมันเครื่องของกรุงเทพฯ ไปจนถึง “ยุทธศาสตร์ท้องฟ้าใส” ของกระทรวงการ
ต่างประเทศซึ่งเป็นแผนปฏิบัติการร่วมระหว่างไทย สปป.ลาวและเมียนมาเพื่อแก้ไขปัญหาหมอกควันข้ามพรมแดนอีกด้วย ใน บทวิเคราะห์ฉบับนี้มุ่งเน้นไปที่วิกฤตการณ์ PM2.5 ตามฤดูกาลที่เกิดขึ้นเป็นประจำ ซึ่งการเผาชีวมวลยังคงเป็นสาเหตุหลัก โดยอ้างอิงจากงานวิจัยของสำนักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (GISTDA) และองค์การบริหารการบินและอวกาศแห่งชาติ (NASA)

ศูนย์วิจัยกสิกรไทยมองว่าปัญหาหมอกควัน PM2.5 ที่ยากต่อการแก้สถานการณ์เป็นผลจากความไม่สอดคล้องกันใน 3 ด้าน ได้แก่ ด้านราคา (Pricing) ด้านขีดความสามารถ (Capacity) และด้านการจัดสรรทรัพยากร (Allocation) โดยผู้ที่ได้รับผลกระทบทางเศรษฐกิจมากที่สุด ไม่จำเป็นต้องเป็นผู้ก่อมลพิษมากที่สุดเสมอไป เนื่องจากหมอกควันและต้นทุนที่เกี่ยวข้องสามารถส่งผ่านและกระจายผลกระทบข้ามพื้นที่ได

ความไม่สอดคล้องด้านราคา(Pricing Disconnect)

ปัจจัยขับเคลื่อนหลักที่ทำให้ยังคงมีการเผาอย่างต่อเนื่อง เป็นผลมาจากความไม่สอดคล้องด้านราคา ยกตัวอย่างเช่นทำเพื่อกำจัดพืชหลังเพาะปลูก การเผายังคงเป็นทางเลือกที่ง่ายและลดต้อนทุนมากกว่าทางเลือกอื่น เนื่องจากต้นทุนความเสียหายที่เกิดขึ้นไม่ได้ถูกสะท้อน ณ จุดที่มีการตัดสินใจของผู้จุดไฟ โดยเฉพาะในพื้นที่ที่การเข้าถึงเครื่องจักรยังมีจำกัด ค่าแรงอยู่ในระดับสูง หรือสภาพภูมิประเทศมีความลาดชันสูง

ผลการศึกษาระดับจังหวัดในปี 2568 พบว่า PM2.5 ในประเทศไทยมีลักษณะกระจุกตัวเชิงพื้นที่ และแพร่กระจายข้ามเขตจังหวัดไปยังพื้นที่ใกล้เคียง กล่าวคือ มลพิษไม่ได้คงอยู่เฉพาะในจังหวัดที่เป็นต้นกำเนิด แต่ถูกพัดพาไปสร้างผลกระทบในจังหวัดอื่นด้วยทั้งนี้ การวิเคราะห์ของศูนย์วิจัยกสิกรไทยที่เปรียบเทียบพื้นที่เผาไหม้กับข้อมูลคุณภาพอากาศได้ช่วยยืนยันรูปแบบดังกล่าว โดยพบว่า จังหวัดที่มีการเผาภายในพื้นที่ในระดับจำกัด (เช่น เชียงราย และกรุงเทพมหานคร) ยังคงสามารถได้รับผลกระทบปลายน้ำอย่างมีนัยสำคัญจากแหล่งกำเนิดมลพิษที่อยู่เหนือลม

ต้นทุนปลายน้ำเหล่านี้มีมูลค่าสูงและหลากหลาย โดยมีการประเมินมูลค่าจากการลดลงของจำนวนนักท่องเที่ยว ส่วนชั่วโมงการทำงานที่สูญเสียไปและพฤติกรรมการหลีกเลี่ยงมลพิษล้วนสะท้อนถึงความสูญเสียทางสวัสดิภาพและความเหลื่อมล้ำ นอกจากนี้ ภาระทางสุขภาพยังอยู่ในระดับสูง (เนื่องจาก PM2.5 สามารถซึมเข้าสู่กระแสเลือดได้) ตราบใดที่ความไม่สอดคล้องกันนี้ยังคงดำรงอยู่โดยไม่มีกลไกการถ่ายโอนต้นทุน ระบบจะไม่มีแรงกดดันภายในที่จะขับเคลื่อนให้เกิดการแก้ไขตัวเอง

ความไม่สอดคล้องด้านขีดความสามารถ(Capacity Disconnect)

แม้ภาครัฐจะมีความตั้งใจในการแก้ปัญหา แต่ศักยภาพในการดำเนินการยังคงเป็นข้อจำกัดสำคัญ ประเทศที่พัฒนาแล้วหลายแห่งประสบความสำเร็จในการใช้กลยุทธ์ "ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย" ไม่ว่าจะเป็นสหภาพยุโรปสหรัฐอเมริกาและสหราชอาณาจักรกลยุทธ์เหล่านี้ได้ผลเพราะผู้ก่อมลพิษส่วนใหญ่เป็นบริษัทขนาดใหญ่ที่มีฐานะการเงินมั่นคงและเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ง่าย ประกอบกับการบังคับใช้กฎหมายที่เข้มงวด ผู้ประกอบการเหล่านี้จึงสามารถลงทุนซื้อเครื่องจักร เช่น รถเกี่ยวนวดข้าว (combine harvester) ที่เก็บเกี่ยวและจัดการเศษวัสดุได้ในคราวเดียว โดยไม่ต้องใช้วิธีเผา

ประเทศ แหล่งกำเนิดมลพิษ การกระจุกตัวของแหล่งกำเนิดมลพิษ การบังคับใช้กฎหมาย การเข้าถึงเงินทุน สหรัฐอเมริกา โรงกลั่นน้ำมัน โรงไฟฟ้า โรงงานเคมี และภาคการผลิตขนาดใหญ่ 10,259 แห่งภายใต้กฎหมาย Title V (ปี 2558) ระบบใบอนุญาต ข้อกำหนด BACT และบทลงโทษทางแพ่งและอาญา อยู่ในระดับสูง จากฐานะการเงินของภาคธุรกิจและความสามารถในการผลักภาระต้นทุน อินโดนีเซีย สวนปาล์มน้ำมันและกิจการเยื่อกระดาษ/กระดาษขนาดใหญ่ (สัมปทานภาคเอกชน) รวมถึงเกษตรกรรายย่อยหลายล้านราย บริษัทขนาดใหญ่หลายร้อยแห่ง และเกษตรกรหลายล้านราย (สำมะโนการเกษตร BPS) การฟ้องร้องทางแพ่งและมาตรการทางปกครองต่อภาคธุรกิจ ขณะที่บทลงโทษทางอาญายังบังคับใช้ได้จำกัด บริษัทขนาดใหญ่เข้าถึงเงินทุนได้ดี ขณะที่เกษตรกรรายย่อยแทบไม่มีการเข้าถึงแหล่งเงินทุน ไทย เกษตรกรรายย่อย ผู้ใช้ประโยชน์จากพื้นที่ป่า และกลุ่มนอกระบบที่หลากหลาย เกษตรกรรายย่อยประมาณ 1-1.5 ล้านราย มาตรการจำกัดใบอนุญาตเผา และการบังคับใช้นโยบายห้ามเผาตามฤดูกาลภายใต้กรอบตัวชี้วัด KPI ไม่มีอำนาจต่อรองด้านราคาสินค้าและไม่มีหลักประกันในการเข้าถึงสินเชื่อ

อย่างไรก็ตาม ผู้เผาในพื้นที่มักเป็นเกษตรกรรายย่อยที่ทำการเกษตรบนพื้นที่ลาดชัน มีข้อจำกัดในการเข้าถึงเครื่องจักร และขาดแคลนเงินทุน แม้จะมีทางเลือกที่สะอาดกว่าอยู่ แต่ผู้ที่ต้องนำไปใช้จริงกลับไม่สามารถจัดหาเงินทุนได้ ซึ่งยิ่งซ้ำเติมผลกระทบจากความไม่สอดคล้องด้านราคาให้ทวีความรุนแรงขึ้นไปอีก
หลักการ “ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย” (polluter-pays principle) สามารถใช้ได้ผลในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว เนื่องจากถูกนำไปใช้กับภาคอุตสาหกรรมที่ใช้เงินทุนสูง ซึ่งสามารถแบกรับต้นทุนการปฏิบัติตามกฎหมาย หรือผลักภาระต้นทุนนั้นต่อไปได้ อย่างไรก็ตาม หลักการนี้กลับใช้ไม่ได้ผลในพื้นที่อย่างแม่ฮ่องสอนหรือตาก เนื่องจากผู้ก่อมลพิษเป็นเกษตรกรรายย่อยที่มีขีดความสามารถในแบกภาระส่วนเพิ่มได้จำกัด ดังนั้น หากปราศจากกลไกความช่วยเหลือจากภาครัฐ การถ่ายโอนต้นทุน กลไกทางการเงิน หรือทั้งสองอย่าง หลักการ “ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย” ย่อมมีข้อจำกัดในการขับเคลื่อนให้เกิดผลจริงในกรณีของไทย
ความไม่สอดคล้องด้านการจัดสรรทรัพยากร (Allocation Disconnect)

นโยบายภาครัฐยังคงให้น้ำหนักกับโครงสร้างแหล่งกำเนิดมลพิษที่ได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยสำคัญ หรือกล่าวได้ว่า นโยบายยังคงถูกออกแบบมาเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดการกับแหล่งกำเนิดไฟในอดีต ผลการศึกษาของศูนย์วิจัยกสิกรไทยในปี 2567 พบว่า การเผาในพื้นที่เกษตรกรรมลดลงร้อยละ 42 (ระหว่างปี 2544–2563) ในขณะที่การเผาในพื้นที่ป่าพุ่งสูงขึ้นถึงร้อยละ 240 ซึ่งสอดคล้องกับรายงานของ GISTDA ที่ระบุว่าพื้นที่ป่าคิดเป็นร้อยละ 52.5 ของจุดความร้อนทั้งหมดในปี 2568 อย่างไรก็ตาม มาตรการด้านงบประมาณในช่วงเดือนมกราคมปี 2568 ยังคงให้ความสำคัญกับการเผาในพื้นที่เกษตรกรรมเป็นหลัก แม้ว่าสัดส่วนแหล่งกำเนิดมลพิษจะขยับไปทางพื้นที่ป่าแล้วก็ตาม เห็นได้จากการควบคุมการเผาในภาคเกษตรทั่วประเทศที่มีการจัดสรรงบประมาณถึง 5,450 ล้านบาท เพื่อสนับสนุนแนวทางเกษตรกรรมปลอดการเผา (non-burn farming practices).

ประเด็นนี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง เนื่องจาก 'เครื่องมือนเชิงโยบาย' ที่ใช้ได้ผลกับการเผาในภาคเกษตร (เช่น เงินอุดหนุนเพื่อจัดการเศษวัสดุเหลือใช้ การรับรองมาตรฐานผลผลิตปลอดการเผา หรือการลดแรงกดดันในห่วงโซ่อุปทานของธุรกิจการเกษตร) ไม่สามารถนำมาใช้จัดการกับปัญหาไฟป่าในลักษณะเดียวกันได้ เนื่องจากการเผาในพื้นที่ป่าถูกขับเคลื่อนด้วยปัจจัยที่ต่างออกไปโดยสิ้นเชิง ไม่ว่าจะเป็นการ

หาของป่า การล่าสัตว์ การแผ้วถางพื้นที่ รวมถึงสภาพอากาศที่แห้งแล้งรุนแรงขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

ขณะเดียวกัน สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) พบว่า งบประมาณจัดการ PM2.5 ของไทยยังมีลักษณะรวมศูนย์สูงมาก โดยงบประมาณรวมถึงร้อยละ 96.2 ตกอยู่กับหน่วยงานส่วนกลาง และในจำนวนนี้ ร้อยละ 89.2 กระจุกตัวอยู่ที่กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเพียงแห่งเดียว ในทางกลับกัน มีงบประมาณเพียงร้อยละ 1.24 เท่านั้น ที่จัดสรรตรงไปยังกลุ่มจังหวัดและจังหวัดที่ได้รับผลกระทบรุนแรงที่สุด แม้ว่าโครงสร้างแบบรวมศูนย์จะเอื้อให้เกิดการตอบสนองที่รวดเร็วและตรวจสอบได้ในการจัดการกับการเผาในภาคเกษตร เช่น การเปิดทางให้รัฐมนตรีประสานงานตรงกับสำนักงบประมาณ ผ่านกระบวนการที่มีโครงสร้างการบังคับบัญชาที่กระชับ ระบบการจัดซื้อจัดจ้างที่เข้มแข็ง และภารกิจในการตอบสนองต่อเหตุฉุกเฉิน

ข้อเสนอเชิงนโยบาย

ต้นทุนความเสียหายจาก PM2.5 ของไทยยังไม่ถูกสะท้อนอย่างครบถ้วน (Underpricing) อันเนื่องมาจากความไม่สอดคล้อง (Disconnects) ทั้ง 3 ประการข้างต้น ทั้งนี้ การแก้ไขเพียงด้านใดด้านหนึ่งย่อมไม่เพียงพอ แต่จำเป็นต้องอาศัยการปิดช่องว่างทั้ง 3 ด้านควบคู่กันไป

การปิดช่องว่างความไม่สอดคล้องด้านราคา

ความไม่สอดคล้องด้านราคานี้เห็นได้ชัดเจนที่สุดในกรณีของเชียงใหม่และกรุงเทพมหานคร ซึ่งการตัดสินใจเผาเกิดขึ้นที่พื้นที่ "ต้นน้ำ" อันห่างไกล แต่ต้นทุนความเสียหายกลับตกอยู่กับพื้นที่ "ปลายน้ำ" ทั้งนี้ เป้าหมายไม่ใช่การบังคับให้เกษตรกรรายย่อยต้องแบกรับต้นทุนเต็มจำนวนจากปัญหาฝุ่นควันโดยตรง แต่เป็นการโอนย้ายต้นทุนของการเผาไปยังกลุ่มทุนหรือผู้ประกอบการที่มีฐานะทางการเงินที่แข็งแกร่งกว่า และมีอำนาจในการบริหารจัดการห่วงโซ่อุปทานของตนเองได้มากกว่า

ในทางปฏิบัติ แนวทางนี้ไม่ได้มุ่งเน้นไปที่การลงโทษในระดับตัวเกษตรกรเพียงอย่างเดียว แต่ชี้ไปที่ระบบการตรวจสอบย้อนกลับฝั่งผู้รับซื้อ (Buy-side traceability) และการสร้างแรงจูงใจในระดับโรงงานแปรรูป งบประมาณจำนวน 5,450 ล้านบาทที่ปัจจุบันใช้ไปกับเงินอุดหนุนเกษตรกรปลอดการเผา ควรถูกจัดสรรใหม่เพื่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานในการรับรองฝั่งผู้รับซื้อ แทนที่จะกระจายไปกับโครงการในระดับเกษตรกรรายย่อย

ภาครัฐสามารถนำระบบต่าง ๆ มาประยุกต์ใช้ได้ เช่น ระบบติดตามการเผาผ่านดาวเทียมแบบเรียลไทม์ควบคู่กับทะเบียนรายชื่อผู้ส่งมอบผลผลิตในระดับไร่นา ซึ่งคล้ายคลึงกับมาตรฐานการรับรองปลอดการเผาของ RSPO ในอุตสาหกรรมน้ำมันปาล์ม หรือโมเดลความรับผิดชอบที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิต (Extended Producer Responsibility: EPR) ของสหภาพยุโรป ที่บังคับใช้การติดตามห่วงโซ่อุปทานและบทลงโทษที่เข้มงวดกว่า ทั้งนี้ บทบาทของภาครัฐไม่ใช่การปรับเงินเกษตรกร แต่คือการออกข้อกำหนดให้ผู้รับซื้อต้องเปิดเผยข้อมูล รับรองมาตรฐาน และกำหนดส่วนต่างราคา (Price the differential) สำหรับสินค้าที่ปลอดการเผาอย่างชัดเจน

การปิดช่องว่างความไม่สอดคล้องด้านขีดความสามารถ

ในกรณีที่ผู้ก่อมลพิษไม่มีขีดความสามารถในการจ่าย (Cannot Pay) การจัดการปัญหาการเผาจำเป็นต้องได้รับการปฏิบัติในฐานะ "การลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน" ไม่ใช่เงินอุดหนุนรายปี ทั้งนี้ ควรขยายผลกลไกการจ่ายค่าตอบแทนเพื่อบริการระบบนิเวศ (Payment for Ecosystem Services: PES) ซึ่งได้มีการนำร่องไปแล้วในพื้นที่ดอยสุเทพ-ดอยปุย

ที่สำคัญอย่างยิ่งในระยะยาว การปิดช่องว่างด้านขีดความสามารถนี้หมายถึงการสนับสนุนเงินทุนเพื่อสร้างระบบนิเวศ ซึ่งรวมถึงกลุ่มเครือข่ายเครื่องจักรกลส่วนกลาง สหกรณ์อุปกรณ์ หรือระบบจัดเก็บเศษวัสดุเหลือใช้เพื่อนำไปผลิตพลังงานชีวมวล โดยมีเป้าหมายเพื่อลดต้นทุนด้านโลจิสติกส์ ณ จุดรวบรวมในท้องถิ่นให้ต่ำลงมากพอที่จะทำให้แนวทางปลอดการเผากลายเป็นวิธีที่คุ้มค่าในเชิงเศรษฐกิจ

ตราบใดที่ความไม่สอดคล้องทั้ง 3 ด้านยังคงดำรงอยู่ ภาระจากปัจจัยภายนอกที่ยังไม่ได้สะท้อนในต้นทุน (Unpriced Externality) จะยังคงไหลเข้าสู่งบดุลของภาคเอกชนอย่างต่อเนื่อง ผ่านช่องทางทั้งรายได้ภาคการท่องเที่ยว มูลค่าหลักประกัน และอัตราส่วนสินไหมทดแทน สถาบันการเงินที่สามารถสะท้อนต้นทุนเหล่านี้ในแบบจำลองความเสี่ยงได้ก่อน ย่อมเป็นผู้ที่สามารถปกป้องคุณภาพสินทรัพย์ของตนได้เมื่อวัฏจักรเอลนีโญรอบถัดไปมาถึง

บทความ คอลัมน์ พิจารณ์นโยบายสาธารณะ กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล
วันพุธ ที่ 3 มิถุนายน 2569
ดร. กฤตย์ สีตะธนี
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล