ภาษี กับความเหลื่อมล้ำ: บทบาทของนโยบายภาษีต่อโครงสร้างเศรษฐกิจไทย โดย Bnomics

Bnomics โดย ธนาคารกรุงเทพ วิเคราะห์เจาะลึกโครงสร้างภาษีไทย ทั้งภาษีเงินได้ VAT และภาษีทรัพย์สิน ตอบโจทย์สำคัญในการออกแบบนโยบายการคลังอย่างไรให้เกิดประสิทธิภาพ ควบคู่กับความเป็นธรรมในสังคม

ภาษีไม่ได้มีหน้าที่แค่หารายได้เข้ารัฐ

เมื่อพูดถึง “ภาษี” หลายคนมักนึกถึงภาระค่าใช้จ่ายที่ต้องจ่ายให้ภาครัฐ แต่ในทางเศรษฐศาสตร์ ภาษีมีบทบาทมากกว่านั้น ภาษีเป็นเครื่องมือสำคัญที่รัฐใช้ในการจัดสรรทรัพยากร สร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ และลดความเหลื่อมล้ำในสังคม คำถามเชิงนโยบายที่สำคัญจึงมีมากกว่า “รัฐควรเก็บภาษีเท่าไร” แต่คือ “รัฐควรออกแบบระบบภาษีอย่างไรให้เกิดทั้งประสิทธิภาพและความเป็นธรรม”

แล้วระบบภาษีที่ดีควรมีอะไรบ้าง

ตามแนวคิดเศรษฐศาสตร์การคลัง ระบบภาษีที่ดีควรมี 3 คุณลักษณะสำคัญ ได้แก่

• ผู้ที่มีความสามารถในการจ่ายมากกว่าควรรับภาระภาษีมากกว่า (Ability to Pay)
• การจัดเก็บภาษีไม่ควรบิดเบือนการลงทุนและกิจกรรมทางเศรษฐกิจมากเกินไป (Efficiency)
• ผู้ที่มีฐานะใกล้เคียงกันควรรับภาระภาษีในระดับใกล้เคียงกัน (Fairness)

โครงสร้างภาษีไทยกับโจทย์ความเหลื่อมล้ำ

ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา: ก้าวหน้าในกฎหมาย แต่ไม่สมบูรณ์ในทางปฏิบัติ ประเทศไทยใช้ระบบภาษีเงินได้แบบขั้นบันได โดยมีอัตราภาษีตั้งแต่ 0–35% แต่ในทางปฏิบัติ กลุ่มรายได้สูงมักมีทางเลือกในการวางแผนภาษีมากกว่ากลุ่มผู้มีรายได้ประจำ เช่น การจัดรูปแบบรายได้ผ่านนิติบุคคล หรือการใช้สิทธิหักลดหย่อนต่าง ๆ

ผลที่เกิดขึ้นคือ ภาระภาษีที่จ่ายจริงอาจแตกต่างจากที่ออกแบบไว้ในกฎหมาย ซึ่งสะท้อน “ช่องโหว่เชิงโครงสร้าง” มากกว่าปัญหาอัตราภาษีภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT): รายได้สำคัญของรัฐ แต่มีข้อถกเถียงเรื่องความเป็นธรรม

VAT เป็นหนึ่งในแหล่งรายได้สำคัญที่สุดของรัฐบาลไทยแม้อัตราภาษีจะเท่ากันสำหรับทุกคน แต่ผลกระทบไม่ได้เท่ากัน เพราะครัวเรือนรายได้น้อยมักใช้จ่ายเพื่อการบริโภคในสัดส่วนที่สูงกว่ารายได้ ในทางเศรษฐศาสตร์ จึงมักมองว่าภาษีทางอ้อมมีลักษณะ “ถดถอย” มากกว่าภาษีทางตรง แต่ผลกระทบต่อความเหลื่อมล้ำจะขึ้นอยู่กับว่ารัฐนำรายได้จากภาษีไปใช้เพื่อสวัสดิการและบริการสาธารณะได้มากเพียงใด

ภาษีทรัพย์สิน: เครื่องมือที่ยังมีบทบาทจำกัด

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา นักเศรษฐศาสตร์จำนวนมากเริ่มให้ความสำคัญกับ “ความเหลื่อมล้ำด้านความมั่งคั่ง” มากกว่าความเหลื่อมล้ำด้านรายได้เพียงอย่างเดียว แม้ไทยจะมีภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง รวมถึงภาษีมรดก แต่การจัดเก็บยังอยู่ในระดับต่ำเมื่อเทียบกับหลายประเทศผลคือ การกระจุกตัวของทรัพย์สิน โดยเฉพาะที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ ยังคงเป็นประเด็นที่ถูกหยิบยกขึ้นมาถกเถียงอย่างต่อเนื่อง

อย่างไรก็ตาม ภาษีทรัพย์สินเพียงอย่างเดียวไม่สามารถแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำได้ทั้งหมด หากไม่ได้ดำเนินควบคู่กับการยกระดับคุณภาพการศึกษา การเข้าถึงโอกาสทางเศรษฐกิจ และการพัฒนาทุนมนุษย์

อีกโจทย์สำคัญ: ไทยเก็บภาษีค่อนข้างต่ำ

เมื่อเทียบกับหลายประเทศพัฒนาแล้ว ประเทศไทยมีรายได้ภาษีต่อ GDP อยู่ในระดับค่อนข้างต่ำ ในขณะที่ประเทศสมาชิก OECD มีรายได้ภาษีเฉลี่ยมากกว่า 30% ของ GDP ไทยมีสัดส่วนอยู่เพียงราวครึ่งหนึ่งของระดับดังกล่าว สิ่งที่ต้องคิดจึงไม่ได้มีเพียงว่า “เก็บภาษีจากใคร” แต่รวมถึง “รัฐควรมีรายได้เพียงพอหรือไม่” เพื่อใช้ลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน การศึกษา และสาธารณสุขในระยะยาว

แล้วต่างประเทศทำอย่างไร

สวีเดน: เก็บภาษีสูง แลกกับสวัสดิการที่ครอบคลุม

สวีเดนเป็นหนึ่งในประเทศที่มีรายได้ภาษีต่อ GDP สูงที่สุดในโลก โดยรัฐนำรายได้ภาษีกลับไปลงทุนในระบบสาธารณสุข การศึกษา และสวัสดิการสังคมอย่างกว้างขวาง

ผลลัพธ์คือ ประชาชนสามารถเข้าถึงบริการพื้นฐานได้อย่างทั่วถึง และมีระดับความเหลื่อมล้ำทางรายได้หลังหักภาษีและสวัสดิการอยู่ในระดับต่ำเมื่อเทียบกับหลายประเทศ

สหรัฐอเมริกา: ระบบก้าวหน้า แต่ความเหลื่อมล้ำยังสูง

สหรัฐฯ มีโครงสร้างภาษีเงินได้แบบก้าวหน้า แต่ในทางปฏิบัติ กลุ่มผู้มีรายได้และความมั่งคั่งสูงสามารถใช้เครื่องมือทางการเงินและการวางแผนภาษีเพื่อลดภาระภาษีได้ในบางกรณี

ขณะเดียวกัน ความมั่งคั่งจำนวนมากกระจุกตัวอยู่ในสินทรัพย์ทางการเงิน หุ้น และธุรกิจ ทำให้ความเหลื่อมล้ำด้านความมั่งคั่งยังอยู่ในระดับสูง แม้เศรษฐกิจจะเติบโตอย่างต่อเนื่อง

เกาหลีใต้: ใช้ภาษีทรัพย์สินควบคู่กับมาตรการดูแลตลาดอสังหาริมทรัพย์

เกาหลีใต้เคยเผชิญปัญหาราคาที่อยู่อาศัยปรับตัวสูงและการเก็งกำไรในตลาดอสังหาริมทรัพย์ รัฐบาลจึงใช้ทั้งภาษีทรัพย์สิน ภาษีการถือครองอสังหาริมทรัพย์หลายหลัง และมาตรการสินเชื่อควบคู่กัน

เป้าหมายสำคัญคือ ลดแรงจูงใจในการเก็งกำไรและเพิ่มโอกาสในการเข้าถึงที่อยู่อาศัยของประชาชน

ประสบการณ์จากหลายประเทศสะท้อนว่า การสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจไม่ได้ขึ้นอยู่กับการ "ขึ้นภาษี" เพียงอย่างเดียว แต่ขึ้นอยู่กับการออกแบบระบบภาษีทั้งระบบ รวมถึงคุณภาพของการใช้จ่ายภาครัฐ

ประเทศที่สามารถลดความเหลื่อมล้ำได้ดี มักเป็นประเทศที่สร้างสมดุลระหว่าง

• การจัดเก็บภาษีอย่างมีประสิทธิภาพ
• การส่งเสริมการลงทุนและการเติบโตทางเศรษฐกิจ
• การนำรายได้ภาษีกลับไปสร้างโอกาสให้ประชาชนอย่างทั่วถึง

แล้วไทยควรทำอย่างไร?

1.แนวทางที่เหมาะสมอาจไม่ใช่การขึ้นภาษีในวงกว้าง แต่เป็นการปฏิรูปแบบค่อยเป็นค่อยไป แต่ชัดเจน โดยเน้น 4 เรื่องสำคัญ

เสริม “ความก้าวหน้าเชิงประสิทธิผล”

ไม่ใช่การไล่ขึ้นอัตราภาษีทันที แต่ต้องทำให้คนที่มีความสามารถในการจ่ายสูง จ่ายภาษีใกล้เคียงกับภาระจริงมากขึ้น โดยเฉพาะรายได้จากเงินปันผล กำไรจากสินทรัพย์ การถือครองทรัพย์สินหลายรายการ และการใช้ช่องทางนิติบุคคลเพื่อลดภาระภาษีส่วนบุคคล

2 ปรับภาษีทรัพย์สินให้ทำงานจริงมากขึ้น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างควรถูกออกแบบให้แยกชัดระหว่าง “บ้านเพื่ออยู่อาศัยจริง” กับ “สินทรัพย์เพื่อเก็งกำไร” โดยเน้นที่ดินรกร้าง บ้านหลายหลัง และทรัพย์สินที่ถูกถือครองไว้โดยไม่ก่อให้เกิดผลิตภาพทางเศรษฐกิจ

3 ไม่ควรพึ่ง VAT มากเกินไปโดยไม่มีมาตรการชดเชย VAT เป็นภาษีที่จัดเก็บง่ายและสร้างรายได้ให้รัฐได้มาก แต่กระทบคนรายได้น้อยมากกว่าเมื่อเทียบกับรายได้ที่มี หากรัฐจำเป็นต้องปรับ VAT ในอนาคต ควรทำควบคู่กับเงินโอนเฉพาะกลุ่ม สวัสดิการที่แม่นยำ และการลดภาระค่าครองชีพของครัวเรือนรายได้น้อย

4ใช้ภาษีให้เห็นผลจริง หัวใจสำคัญไม่ใช่แค่รัฐเก็บภาษีได้มากขึ้น แต่ประชาชนต้องเห็นว่าเงินภาษีกลับมาเป็นบริการสาธารณะที่ดีขึ้น ทั้งการศึกษา สาธารณสุข ระบบขนส่ง การดูแลผู้สูงอายุ และโอกาสในการยกระดับทักษะแรงงาน การลดความเหลื่อมล้ำด้วยภาษีจะเกิดขึ้นได้จริง ก็ต่อเมื่อประชาชนรู้สึกว่า “จ่ายแล้วคุ้ม” และรัฐสามารถเปลี่ยนรายได้ภาษีให้กลายเป็นโอกาสทางเศรษฐกิจของคนส่วนใหญ่

อย่างไรก็ตาม ในทางเศรษฐศาสตร์ยังมีข้อถกเถียงสำคัญว่า ประเทศควรให้ความสำคัญกับการ “เร่งการเติบโตทางเศรษฐกิจ” หรือ “ลดความเหลื่อมล้ำ” มากกว่ากัน บางฝ่ายมองว่าการเก็บภาษีมากเกินไปอาจกระทบการลงทุนและแรงจูงใจทางเศรษฐกิจ ขณะที่อีกฝ่ายเห็นว่าความเหลื่อมล้ำที่สูงเกินไปอาจกลายเป็นข้อจำกัดต่อการเติบโตในระยะยาว

ระบบภาษีเป็นหนึ่งในเครื่องมือสำคัญที่กำหนดว่าใครเป็นผู้รับภาระต้นทุนของสังคม และใครได้รับประโยชน์จากการเติบโตทางเศรษฐกิจ แต่ความเหลื่อมล้ำไม่ได้เกิดจากระบบภาษีเพียงอย่างเดียว

ความท้าทายของไทยอาจไม่ใช่การเลือกระหว่าง “การเติบโต” หรือ “การกระจายรายได้” แต่คือการออกแบบนโยบายที่ทำให้การเติบโตทางเศรษฐกิจสร้างโอกาสให้คนส่วนใหญ่ได้มีส่วนร่วม และได้รับประโยชน์อย่างทั่วถึงมากขึ้น

และสิ่งสำคัญที่สุดคือ “เราเก็บจากใคร และนำรายได้ภาษีนั้นไปใช้เพื่อสร้างโอกาสให้กับคนทั้งประเทศได้มากเพียงใด”