ส่องคำวินิจฉัยส่วนตน ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 3 จาก 7 คนระบุ ประชาชนไม่อาจเลือก สสร. ได้โดยตรง

จากที่เมื่อวันที่ 10 กันยายน 2568 ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยฉบับย่อระบุว่า รัฐสภามีอำนาจริเริ่มจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ และระบุจำนวนการทำประชามติไว้อย่างน้อย 2 ครั้ง แต่ศาลรัฐธรรมนูญยังระบุถ้อยคำหนึ่งในคำวินิจฉัยฉบับย่อไว้ด้วยว่า “รัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง” ทำให้ส่งผลต่อความคาดหมายของหลายฝ่าย ที่จะให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน

บทความชิ้นนี้ จะสำรวจคำวินิจฉัยฉบับเต็มของศาลรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 10 กันยายน 2568 และคำวินิจฉัยส่วนตนของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญว่าได้ให้เหตุผลเกี่ยวกับเรื่องการเลือกตั้งสสร.ทางตรงไว้อย่างไร

ที่มาของคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18/2568 ที่เผยแพร่เมื่อวันที่ 10 กันยายน 2568 มาจากการประชุมรัฐสภาเมื่อวันที่ 17 มีนาคม 2568 ขณะที่รัฐสภากำลังพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 256 เพื่อเปิดช่องทางสู่การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ สมาชิกวุฒิสภา (สว.) และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) บางส่วนกังวลว่า การดำเนินการของรัฐสภาโดยที่ยังไม่มีการทำประชามติอาจขัดกับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ที่ระบุว่ารัฐสภามีอำนาจในการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ได้แต่ต้องทำประชามติเสียก่อน

ทั้งนี้ ที่ผ่านมา รัฐสภาไทยลังเลและยืดเวลาผลักดันการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มาตลอด การยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญครั้งนี้ ถือเป็นคำร้องที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ครั้งที่สามในรอบสี่ปี โดยครั้งแรก ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยที่ 4/2564 สรุปว่า “รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ แต่ต้องจัดทำประชามติสองครั้ง” ทั้งก่อนเริ่มกระบวนการและเมื่อร่างเสร็จสิ้น ภายหลังคำวินิจฉัยดังกล่าว ประธานรัฐสภาไม่บรรจุร่างแก้ไขมาตรา 256 เพื่อเปิดทางให้มี สสร. โดยให้เหตุผลว่าอาจขัดต่อคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ต่อมา ก็มีการยื่นเรื่องครั้งที่สองเมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2567 รัฐสภามีมติให้ประธานรัฐสภาส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเพิ่มเติม ว่ารัฐสภามีอำนาจพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยยังไม่ต้องจัดประชามติได้หรือไม่ ซึ่งศาลไม่รับคำร้อง โดยให้เหตุผลว่าเป็นประเด็นเดียวกับที่ได้วินิจฉัยไปแล้วในคำวินิจฉัยที่ 4/2564

แม้ส่งเรื่องไปแล้วถึงสองครั้ง แต่รัฐสภาก็ยังไม่สามารถเดินหน้าจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ และต้องการความชัดเจนมากกว่านี้ โดยวิสุทธิ์ ไชยณรุณ สส.พรรคเพื่อไทย และสว.เปรมศักดิ์ เพียยุระ เสนอญัตติให้รัฐสภาส่งคำถามไปยังศาลรัฐธรรมนูญว่า

• รัฐสภามีอำนาจในการริเริ่มจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่

• การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่จะต้องทำประชามติจำนวนกี่ครั้ง

ประเด็นสำคัญของคำถามนี้ คือ ถ้ายังไม่ได้ทำประชามติ รัฐสภาจะสามารถพิจารณาร่างแก้ไขมาตรา 256 เพื่อเปิดทางสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้หรือไม่ ซึ่งเรื่องนี้เกี่ยวข้องโดยตรงกับ “จำนวนครั้งของการทำประชามติ” ตามคำวินิจฉัยที่ 4/2564 หากศาลรัฐธรรมนูญบอกว่าทำประชามติแค่เพียงสองครั้ง (ก่อนเริ่มกระบวนการและเมื่อร่างเสร็จสิ้น) ก็อาจตีความได้ว่า รัฐสภาสามารถแก้ไขมาตรา 256 ก่อนได้เลย แล้วค่อยจัดทำประชามติให้ประชาชนเห็นชอบหรือไม่ในภายหลัง หากประชาชนเห็นชอบ ก็สามารถเดินหน้ากระบวนการร่างรัฐธรรมนูญได้ทันที

ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัย “ฉบับย่อ” ในวันที่ 10 กันยายน 2568 ตอบทั้งสองประเด็นว่า (1) รัฐสภามีอำนาจริเริ่มจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ และ (2) การทำประชามติไม่จำเป็นต้องจัดทำถึง 3 ครั้ง ซึ่งเท่ากับว่า รัฐสภาสามารถแก้ไขมาตรา 256 เพื่อเพิ่มหมวด 15/1 ว่าด้วยการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จากนั้นจึงให้ประชาชนทำประชามติตามมาตรา 256 (8) ว่าเห็นชอบกับร่างแก้ไขมาตรา 256 ดังกล่าวหรือไม่ หากประชาชนเห็นชอบ ก็สามารถประกาศใช้เป็น “รัฐธรรมนูญ 2560 (ฉบับแก้ไข)” เพื่อเป็นกรอบสำหรับการเดินหน้าจัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่ต่อไป

แต่ในส่วนคำถามแรก ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัย “แถม” เพิ่มข้อความหนึ่งที่ระบุว่า “รัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง” และในทั้งคำวินิจฉัยฉบับย่อและฉบับเต็ม ก็ไม่ได้อธิบายเหตุผลในเชิงกฎหมายหรือเชิงรัฐธรรมนูญประกอบข้อความดังกล่าวไว้แต่อย่างใด

จากคำวินิจฉัยที่ 18/2568 ฉบับเต็มที่เผยแพร่เมื่อวันที่ 7 ตุลาคม 2568 หรือราวหนึ่งเดือนหลังอ่านคำวินิจฉัย พบว่าถ้อยคำที่สื่อความว่า “รัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง” ปรากฏอยู่ 3 ครั้ง ส่วนคำอธิบายว่าถึงสาเหตุของคำวินิจฉัยนั้น ไม่ปรากฏ

แต่เมื่อสังเกตคำวินิจฉัยส่วนตนของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทั้ง 7 ท่าน ที่เผยแพร่เมื่อวันที่ 8 ตุลาคม 2568 พบว่ามีตุลาการ 4 จาก 7 คน เท่านั้นที่เขียนคำวินิจฉัยในประเด็นการเลือกตั้ง สสร. ส่วนตุลาการอีก 3 คน ได้แก่ นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ สุเมธ รอยกุลเจริญ และบรรจงศักดิ์ วงปราชญ์ไม่ได้เขียนคำวินิจฉัยในประเด็นนี้

สำหรับตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 4 คนที่เขียนคำวินิจฉัยในประเด็นการเลือกตั้ง สสร. แบ่งได้เป็นสองประเภท คือ

• 3 คนเห็นว่าประชาชนเลือกตั้ง สสร. โดยตรงไม่ได้ เช่น วิรุฬห์ แสงเทียน จิรนิติ หะวานนท์ และนภดล เทพพิทักษ์

• และตุลาการ 1 คนที่เห็นว่าการให้ผู้อื่นร่างรัฐธรรมนูญจะต้องคำนึงถึงอำนาจของรัฐสภาเป็นสำคัญ คือ อุดม สิทธิวิรัชธรรม

โดยในระหว่างที่ศาลรัฐธรรมนูญจัดทำคำวินิจฉัยในประเด็นนี้ เป็นช่วงคาบเกี่ยวกับการหมดวาระของปัญญา อุดชาชน และการเข้ามาดำรงตำแหน่งแทนของสราวุธ ทรงศิวิไล ซึ่งได้รับโปรดเกล้าฯให้ดำรงตำแหน่งเมื่อวันที่2 กันยายน 2568 จึงทำให้ในคำวินิจฉัยนี้มีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเพียง 7 คน

วิรุฬห์ แสงเทียน : ประชาชนไม่ได้รับมอบอำนาจให้เลือกตั้ง สสร.

วิรุฬห์ แสงเทียน เป็นหนึ่งใน 3 ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่เห็นว่า ประชาชนเลือกตั้ง สสร. ให้มาทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญไม่ได้ โดยยกหลักการทางรัฐธรรมนูญ ประวัติศาสตร์ และข้อจำกัดในการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาสนับสนุน พร้อมทั้งระบุข้อเสนอว่า รัฐสภาสามารถแต่งตั้งผู้อื่นมาร่างรัฐธรรมนูญใหม่แทนได้

เขาอธิบายว่าการแก้ไขมาตรา 256 เพื่อให้มี สสร.มาจากการเลือกตั้ง ถือเป็นการ “สละอำนาจ” ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญของรัฐสภาในฐานะผู้แทนประชาชน ทั้งที่ประชาชนผู้เลือกไม่ได้รับมอบอำนาจจากรัฐธรรมนูญให้ทำเช่นนั้นได้ กล่าวคือ แม้ประชาชนจะเป็นผู้ทรงอำนาจในการสถาปนารัฐธรรมนูญผ่านการทำประชามติ แต่รัฐธรรมนูญ 2560 ให้อำนาจกับรัฐสภาเท่านั้นในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ดังนั้นการจะให้ประชาชนผู้ไม่มีอำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญเลือกตั้ง สสร. จึงไม่สามารถทำได้

แม้ว่าประเทศไทยจะเคยมี สสร. มาแล้ว 4 ครั้ง แต่ไม่เคยมีครั้งไหนที่เปิดโอกาสให้ประชาชนได้เลือกตั้ง สสร. ได้โดยตรงมาก่อน เขายังระบุอีกว่า ในรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 255 กำหนดไว้ว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญกระทำได้แต่ต้องไม่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ 2560 รัฐสภาจึงไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง

วิรุฬห์ เสนอว่าเมื่อภาระหน้าที่ของรัฐสภามีจำนวนมาก รัฐสภาสามารถแต่งตั้งหรือเลือกตั้งจากบุคคลทั่วไปให้เป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญตามขอบเขตที่รัฐสภาได้มอบหมาย เท่ากับว่าในคำวินิจฉัยส่วนตนของวิรุฬห์เขาเห็นว่าประชาชนไม่อาจเลือกตั้ง สสร. ได้โดยตรง แต่เห็นว่ารัฐสภาสามารถแต่งตั้งบุคคลให้มาทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ได้

นภดล เทพพิทักษ์ : มอบอำนาจให้องค์กรอื่นจัดทำ รธน. ใหม่ไม่ได้

นภดล เทพพิทักษ์ บรรยายในคำวินิจฉัยส่วนตนว่า อำนาจในการสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นของประชาชน และรัฐธรรมนูญได้ก่อกำเนิดระบบกฎหมายและองค์กรต่างๆ ให้ใช้อำนาจการปกครองไว้แล้ว แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะจำกัดอำนาจของรัฐสภาไว้ให้เพียงแค่การแก้ไขรายมาตรา แต่หากประชาชนยินยอมหรือเห็นชอบผ่านการทำประชามติแล้ว รัฐสภาจึงมีอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้

แต่แม้ว่าประชาชนจะเห็นชอบให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ก็ไม่ได้หมายความว่า จะอนุญาตให้รัฐสภามอบอำนาจให้แก่องค์กรใด องค์กรหนึ่งเป็นผู้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับ รัฐสภาจึงไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง

คำวินิจฉัยของนภดล นั้นต่างกับวิรุฬห์ ตรงที่ว่าวิรุฬห์เห็นว่าภาระหน้าที่ของรัฐสภามีจำนวนมาก รัฐสภาจึงอาจแต่งตั้งหรือเลือกตั้งบุคคลให้มาทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญได้ ส่วนนภดลเขาเห็นว่ารัฐสภาไม่อาจทำเช่นนั้นได้

อย่างไรก็ดี คำวินิจฉัยของเขาอาจทำให้เข้าใจยาก เพราะมีใจความที่ขัดแย้งกันเอง ดังตอนหนึ่งที่อธิบายว่า รัฐสภามีอำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญเฉพาะรายมาตรา และมีอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ก็ต่อเมื่อประชาชนเห็นชอบผ่านการทำประชามติ เขาระบุเอาไว้ว่า

“โดยเฉพาะการเพิ่มบทบัญญัติว่าด้วยการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เข้าไปในเนื้อหาของรัฐธรรมนูญ โดยบัญญัติให้มีการจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญให้ทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ทั้งฉบับ … ต้องให้ประชาชนยินยอมหรือเห็นชอบผ่านการออกเสียงประชามติบทบัญญัติดังกล่าวเสียก่อน”

แม้ว่าในการยกตัวอย่างเขาจะตั้งเงื่อนไขว่าประชาชนจะต้องเห็นชอบด้วยกับการทำประชามติร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อให้มี สสร. มาทำหน้าที่เขียนรัฐธรรมนูญใหม่ แต่ท้ายที่สุดก็วินิจฉัยว่ารัฐสภาไม่อาจมอบอำนาจให้องค์กรอื่นทำหน้าที่แทนรัฐสภาได้

จิรนิติ หะวานนท์ : เขียนไว้สั้นๆ ว่าเลือกตั้ง สสร. ไม่ได้ โดยไม่มีคำอธิบาย

ส่วนคำวินิจฉัยของจิรนิติ หะวานนท์ แม้ว่าจะเห็นพ้องกับวิรุฬห์และนภดล แต่ในคำวินิจฉัยส่วนตนของเขาเพียงระบุแค่ว่า ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 255 ที่ระบุถึงข้อจำกัดในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และมาตรา 256 ที่ระบุถึงขึ้นตอนในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ รัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง และในคำวินิจฉัยฉบับเต็มของเขา ไม่พบว่ามีส่วนใดที่อธิบายถึงคำวินิจฉัยในประเด็นการเลือกตั้ง สสร. อีก

นอกจากนี้ เมื่อย้อนไปดูคำวินิจฉัยที่ 4/2564 จิรนิติ หะวานนท์ เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเพียงคนเดียว ที่เห็นว่ารัฐสภาไม่มีอำนาจในการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มีเพียงอำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญรายมาตรา ได้เท่านั้น

อุดม สิทธิวิรัชธรม : สสร. ไม่อาจร่างรัฐธรรมนูญใหม่ได้โดยตรง

ในคำวินิจฉัยส่วนตนของอุดม สิทธิวิรัชธรรม เขาระบุว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้น สามารถทำได้โดยมีรัฐสภาเป็นผู้ริเริ่ม การแก้ไขหรือตรากฎหมายใดๆ ย่อมเป็นไปโดยคำแนะนำและความยินยอมของรัฐสภา แต่การจะให้ “ผู้อื่น” เป็นผู้จัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับ หรือแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เช่น สภาร่างรัฐธรรมนูญ จึงต้องพิจารณาถึงอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาเป็นสำคัญ เพราะไม่อาจให้ผู้อื่นทำหน้าที่นี้โดยตรง
จะเห็นว่าในคำวินิจฉัยของอุดม ไม่ได้มีส่วนใดที่บอกว่าประชาชนไม่สามารถเลือกตั้ง สสร. ได้โดยตรง เขาระบุเพียงว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้นเป็นอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของรัฐสภา รัฐสภาจึงเป็นผู้มีอำนาจโดยตรงในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งอาจตีความได้ว่าประชาชนจะเลือกตั้ง สสร. ก็ได้ แต่ สสร.นั้น ไม่มีอำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ส่วนอำนาจในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ สสร. ไม่มีอำนาจโดยตรง แต่อาจมีอำนาจ “โดยอ้อม” คือการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาฉบับหนึ่ง แล้วจึงอาจค่อยเสนอให้รัฐสภาผู้มีอำนาจโดยตรงเพื่อพิจารณาต่ออีกทอดหนึ่ง