มติครม. สายฟ้าแลบ ลอยแพ “โฉนดชุมชน” ฉีกทิ้งตำนานการต่อสู้ 20 ปี

5 พฤษภาคม 2569 คณะรัฐมนตรีมีมติให้ยกเลิกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน พ.ศ. 2553 และฉบับที่ 2 พ.ศ. 2555 เป็นการยกเลิกแบบ “สายฟ้าแลบ” ที่กระบวนการเป็นไปอย่างรวบรัดโดยไม่เคยมีสัญญาณมาก่อน กระบวนการตัดสินใจปราศจากการรับฟังความคิดเห็นหรือหารือกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องรวมทั้งประชาชนผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสีย มติดังกล่าวไม่เพียงแต่ทำลายหลักประกันทางกฎหมายที่ใช้เป็นเสาค้ำยันเพื่อปกป้องสิทธิชุมชนมายาวนาน แต่ยังนำมาซึ่งคำถามสำคัญถึงสถานะทางกฎหมายของชุมชนที่อยู่ในพื้นที่โฉนดชุมชนมาต่อเนื่องจนถึงปัจจุบัน

วิกฤตที่ดินกระจุกตัว สู่การเคลื่อนไหวทางสังคมเพื่อกระจายการถือครองที่ดิน

หากมองภาพรวมของประเทศไทย การถือครองที่ดินมีลักษณะ "กระจุกตัว" อยู่กับกลุ่มคนเพียงหยิบมือเดียว ซึ่งอาจอยู่ในคราบของ "กลุ่มทุน" ที่เข้าถึงข้อมูลข่าวสารและลงทุน "กว้านซื้อ" เก็บไว้ในมือตัวเองเพื่อทำกำไรได้ กลุ่มคนเหล่านี้สามารถครอบครองที่ดินได้หลักแสนไร่ ในทางกลับกันมีประชาชนที่เป็นเกษตรกรหลายล้านคนที่เข้าไม่ถึงที่ดินสำหรับการปลูกพืชผัก เพราะไม่มีความรู้ขั้นตอนที่จะเข้าถึงเอกสารสิทธิ พวกเขาต้องอาศัยและทำกินอยู่ในพื้นที่ของรัฐ เช่น ที่ดินราชพัสดุ เขตป่าสงวนและเขตอุทยานแห่งชาติ

ปัญหาความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินส่งผลให้ประชาชนที่เพียงต้องการใช้ที่ดินเพื่ออยู่อาศัยและทำการเกษตรต้องกลายเป็น ‘ผู้บุกรุก’ และกลายเป็นผู้อยู่อาศัยอย่างผิดกฎหมายในผืนดินที่บรรพบุรุษของพวกเขาเคยบุกเบิกและอยู่อาศัยมาก่อน

นับตั้งแต่ปี 2540 เป็นต้นมาเกิดความเคลื่อนไหวของภาคประชาสังคมอย่างสมัชชาคนจนและเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย เพื่อการกระจายการถือครองที่ดิน แนวคิดเรื่อง “โฉนดชุมชน” เกิดขึ้นจากการต่อสู้ของขบวนการภาคประชาสังคม โดยมีเป้าหมายเพื่อสร้าง "สิทธิชุมชน" ขึ้นเป็นระบบสิทธินอกจากที่ดินในความครอบครองของรัฐและที่ดินกรรมสิทธิ์ของเอกชน

แนวคิดโฉนดชุมชนเป็นหนึ่งใน 4 เครื่องมือหลักที่นำไปสู่การผลักดันแนวทางแก้ปัญหา เพื่อ "ปฏิรูปที่ดิน" อย่างเป็นระบบ ดังนี้

1. ภาษีที่ดินอัตราก้าวหน้า – กรอบคิดคือ “เมื่อถือครองมาก ต้องจ่ายภาษีมาก” เพื่อบีบให้นายทุนที่ครอบครองที่ดินจำนวนมากและไม่ได้ใช้ประโยชน์ ลดการแบกรับภาระภาษีด้วยการตัดสินใจปล่อยที่ดินออกมาในราคาไม่แพงเกินไปและกระจายการถือครองที่ดิน แม้จะผลักดันสำเร็จในรัฐบาล คสช. ในรูปแบบของ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างฯ แต่ก็ยังมีช่องโหว่มหาศาล นำมาสู่ปรากฏการณ์ที่เจ้าของที่ดินแห่ปลูกกล้วย ปลูกมะพร้าว เพื่อหลีกเลี่ยงภาษี

2. พ.ร.บ.ธนาคารที่ดินฯ - เป็นกลไกให้รัฐมีองค์กรทำหน้าที่จัดซื้อที่ดินที่ถูกปล่อยออกมาจากนายทุน แล้วนำมาจัดสรรให้ชาวบ้านที่ไม่มีที่ดินทำกิน ปัจจุบันพ.ร.บ.ยังไม่เกิดขึ้น แต่มีสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (บจท.) มีโครงการนำร่องที่ประสบความสำเร็จ เช่น จังหวัดเชียงใหม่ ซึ่งใช้วิธีซื้อที่ดินจากนายทุนเพื่อลดข้อพิพาท โดยตกลงให้ชาวบ้านทำสัญญาเช่าซื้อ และผ่อนจ่ายค่าที่ดินครึ่งหนึ่ง

3. โฉนดชุมชน - คือการนำที่ดินที่ได้จากธนาคารที่ดินมาจัดสรรภายใต้กติการ่วมกันของชุมชน โดยไม่ได้มีใครคนใดคนหนึ่งเป็นเจ้าของ แต่ให้อำนาจการตัดสินใจเรื่องการใช้ดินเกิดจากกลไกร่วมกันของชุมชน

4. พ.ร.บ.กองทุนยุติธรรมฯ- เกิดจากการต่อสู้ของภาคประชาสังคมเพื่อเป็นกลไกช่วยเหลือด้านงบประมาณและทนายความให้แก่ชาวบ้านที่ถูกรัฐฟ้องร้องคดีบุกรุกป่า และไม่มีแม้กระทั่งเงินทุนสำหรับยื่นขอประกันตัว

"โฉนดชุมชน" คืออะไร? ทำไมจึงต่างจากการจัดสรรที่ดินของคทช.

โฉนดชุมชนไม่ใช่การนำที่ดินของรัฐมาแจกจ่ายให้เอกชนถือครองแล้วนำไปขายต่อ แต่คือการมอบอำนาจให้แก่ชุมชนเป็นผู้ออกแบบกติกาในการอยู่ร่วมกัน โดยใช้แนวคิด "สิทธิเชิงซ้อน" กล่าวคือ ไม่ได้เพิกถอนสถานะที่ดินเดิมของรัฐ แต่อาจกล่าวได้ว่า เป็นการให้ชุมชนมีสิทธิในการจัดการพื้นที่ร่วมกับหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจตามกฎหมาย ไม่ใช่เพียงให้เจ้าหน้าที่รัฐตัดสินใจตามนโยบายที่สั่งการจากส่วนกลางเพียงอย่างเดียว โดยหลักเกณฑ์ของโฉนดชุมชน เช่น

1. ดำเนินการได้กับที่ดินทุกประเภท เช่น ที่ราชพัชดุ ที่ในป่าสงวนและอุทยานแห่งชาติ

2. ต้องรวมตัวกันเป็นชุมชน ไม่ใช่การให้สิทธิในการถือครองที่ดินแก่ปัจเจกบุคคล

3. มีกลไกการจัดการโดยชุมชนผ่านคณะกรรมการที่มาจากประชาคมหมู่บ้าน การออกแบบการจัดโซนนิ่ง (Zoning) ทั้งพื้นที่ทำกินและพื้นที่อนุรักษ์ โดยผู้ที่เกี่ยวข้องกับกลไกรัฐ เช่น ผู้ใหญ่บ้านจะมีสถานะเป็นเพียงที่ปรึกษาเท่านั้น

4. ไม่สามารถนำที่ดินภายใต้โฉนดชุมชนไปขายต่อได้

ปี 2553 รัฐบาลนำโดยอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน 2553 ทำให้มีการตั้งคณะกรรมการประสานงานเพื่อจัดให้มีโฉนดชุมชน ทำหน้าที่รับเรื่องร้องเรียน ตรวจสอบ และลงพื้นที่ โดยสามารถมอบโฉนดชุมชนสำเร็จได้ 4 ชุมชน ได้แก่ ชุมชนคลองโยง จังหวัดนครปฐม, ไร่ดงป่าซาง จังหวัดลำพูน, บ้านแม่อาว จังหวัดลำพูน และบ้านพระธาตุขิงแกง จังหวัดพะเยา แต่อย่างไรก็ตามรัฐบาลในชุดถัดๆ มา ไม่ได้ขานรับนโยบายดังกล่าว ไม่มีการออกโฉนดชุมชนเพิ่มเติม ทั้งที่ยังมีอีกอย่างน้อย 486 ชุมชนที่ยื่นขอโฉนดชุมชน แต่ไม่มีความคืบหน้ามาเกินทศวรรษ

นอกจากข้อจำกัดเรื่องความต่อเนื่องของนโยบายแต่ละรัฐบาลแล้ว ความล่าช้าดังกล่าวส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากช่องว่างของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้วางกรอบเวลาในการพิจารณาเรื่องโฉนดชุมชนไว้ด้วย การรอคอยสถานะของโฉนดชุมชนที่ยาวนานเช่นนี้ ทำให้จนถึงเดือนพฤษภาคม 2569 ชุมชนหลายแห่งก็เริ่มหมดความหวังกับการได้สิทธิในที่ดินทำกิน และเริ่มยอมรับการจัดสรรที่ดินในระบบอื่นที่ชุมชนอาจจะเสียเปรียบ

หลังการรัฐประหาร 2557 รัฐบาลคสช.ออกพ.ร.บ. คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ 2562 (พ.ร.บ. คทช.ฯ) ซึ่งมีการจัดสรรที่ดินแต่รูปแบบนั้นแตกต่างกับโฉนดชุมชนอย่างสิ้นเชิง โดยเป็นการจัดสรรโดยใช้อำนาจแบบ "บนลงล่าง" อำนาจเบ็ดเสร็จในการตัดสินใจบริหารจัดการอยู่ที่หน่วยงานเจ้าของพื้นที่ เช่น กรมป่าไม้ ชาวบ้านอาจต้องถูกบังคับให้จ่ายค่าเช่าให้รัฐ หากอาศัยและใช้ที่ดินทำกินมาก่อนปี 2557 แต่หลังปี 2545 อาจต้องยอมแบ่งพื้นที่ทำกินร้อยละ 70 เพื่อปลูกป่า ซึ่งไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงที่ชาวบ้านใช้พื้นที่แทบทั้งหมดในการทำเกษตรกรรม และหากเป็นผู้ที่เข้ามาอยู่หลังปี 2557 จะถูกยึดที่ดินคืนทั้งหมด นอกจากนี้เงื่อนไขที่สำคัญที่สุดคือ การต้องยอมรับหลักเกณฑ์และเงื่อนไขอื่นๆ ที่รัฐจะออกมาบังคับใช้ในอนาคต ซึ่งเสมือนกับเป็นการ “ตีเช็คเปล่า” ให้แก่รัฐในการจัดการที่ดิน

รวบรัดยกเลิกก่อนหารือ ภาคประชาสังคมมองต้อง “ยกระดับ” ไม่ใช่ “ลอยแพ” โฉนดชุมชน

5 พฤษภาคม 2569 คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการยกเลิกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีที่ไม่เหมาะสมแก่กาลสมัย พ.ศ. …. ที่เสนอโดยปกรณ์ นิลประพันธ์ รองนายกรัฐมนตรีและอดีตเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยให้ยกเลิกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีทั้งหมด 13 ฉบับ ในจำนวนนี้มีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน พ.ศ. 2553 และฉบับที่ 2 พ.ศ. 2555 ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฉบับดังกล่าวเผยแพร่ในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่7 พฤษภาคม 2569 ระบุเหตุในการยกเลิกตอนหนึ่งว่า “เพื่อมิให้ซ้ำซ้อนกับหน้าที่และอำนาจของคณะรัฐมนตรี ในการกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน ไม่ซ้ำซ้อนและสับสนกับหน้าที่และอำนาจ ของหน่วยงานของรัฐที่มีกฎหมายกำหนดไว้แล้ว”

กระบวนการยกเลิกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีครั้งนี้เป็นอย่างรวบรัด ไม่ผ่านการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนการออกกฎหมายตามรัฐธรรมนูญมาตรา 77 ในกรณีของโฉนดชุมชนนี้ "ความซ้ำซ้อน" ที่ถูกยกขึ้นอ้างคือ ซ้ำซ้อนกับกลไกจัดสรรที่ดินตามพ.ร.บ.คทช.ฯ ที่เกิดขึ้นหลังโฉนดชุมชนเสียด้วยซ้ำ พชร คำชำนาญ ตัวแทนขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม ระบุว่า ภาคประชาชนไม่ได้ปฏิเสธ คทช. อย่างสิ้นเชิง แต่หากจะยกเลิกระเบียบสำนักนายกฯ เรื่องโฉนดชุมชน รัฐก็ต้องดำเนินการ “ยกระดับ” โฉนดชุมชนที่มีอยู่ให้เข้าไปเป็นกลไกการจัดการที่ดินภายใต้ พ.ร.บ. คทช.ฯ ให้เสร็จสิ้นเรียบร้อยเสียก่อน ไม่ใช่การยกเลิกเสียก่อนแล้วปล่อยให้ชาวบ้านและชุมชนต้องเผชิญหน้ากับสุญญากาศทางกฎหมายเช่นนี้

ท่าทีล่าสุดจากรัฐบาล วันที่ 11 พฤษภาคม 2569 หลังจากที่ตัวแทนภาคประชาสังคมเข้าหารือกับทรงศักดิ์ ทองศรี รองนายกรัฐมนตรี มีข้อสรุปเบื้องต้นว่า ให้ยกระดับการจัดการที่ดินในรูปแบบ “โฉนดชุมชน” ตามมาตรา 10 (4) ของพ.ร.บ.คทช.ฯ และให้มีการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการเฉพาะกิจเพื่อศึกษากำหนดแนวทาง มาตรการ และกระบวนการจัดที่ดินทำกินให้ชุมชนในรูปแบบโฉนดชุมชน ภายใต้คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ