ถ่วงเวลาเส้นทางเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ “เดินอ้อม” กี่ครั้งก็ยังไม่ถึงเป้าหมาย

13 - 14 กุมภาพันธ์ 2568 ถูกนัดหมายให้มีการประชุมร่วมกันของรัฐสภาเพื่อพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 256 เพื่อปลดล็อคกลไกที่ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ “แก้ยาก” และเปิดทางให้นำไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยมีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ที่มาจากการเลือกตั้ง แต่แล้วหลังสภาล่มสองวันติดต่อกันทำให้โอกาสในการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ยังไม่เป็นที่แน่นอน

รัฐธรรมนูญ 2560 ถูกวางกลไกให้แก้ยากด้วยการล็อคให้ต้องได้รับความเห็นชอบไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของสมาชิกวุฒิสภา (สว.) ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนและไม่ได้วางกลไกว่าหากต้องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะต้องทำอย่างไร จนทำให้ต้องพบกับอุปสรรคในการตีความมากมาย ไม่เพียงแต่กลไกที่ถูกวางไว้เท่านั้น ยังมีความพยายามอื่นๆ ที่พยายาม “ถ่วงเวลา” ทั้งด้วยการตั้งกรรมการขึ้นมาศึกษา การลงมติคว่ำ และการส่งศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยซ้ำแล้วซ้ำเล่า

ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2560 ประกาศใช้เป็นต้นมาเคยมีความพยายามในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 เพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มาแล้วอย่างน้อยสามครั้ง และทุกครั้งก็ถูกพา “เดินอ้อม” จนยังไม่สามารถจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้สักที ชวนดูกลวิธี ถ่วงเวลา-พาเดินอ้อมให้การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ยังไปไม่ถึงไหน

ตั้งกรรมการศึกษาแล้ว-ศึกษาอีก แต่ก็ได้คำตอบเดิมๆ

ย้อนกลับไปในช่วง 23 - 24 กันยายน 2563 รัฐสภาได้เคยมีวาระในการพิจารณาการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 เป็นครั้งแรกเพื่อเปิดช่องให้มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่โดยมีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) มาจากการเลือกตั้ง ในวาระประชุมนั้นมีทั้งหมดสามร่างที่เป็นการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คือร่างฉบับฟากรัฐบาล ฉบับฝ่ายค้าน และฉบับประชาชน โดยก่อนที่จะลงมติรับหลักการ ไพบูลย์ นิติตะวัน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) พรรคพลังประชารัฐ ได้นำหนึ่งในกลวิธีขึ้นมาใช้เป็นครั้งแรก คือ การตั้งกรรมาธิการ “ศึกษา” ก่อนที่รัฐสภาจะลงมติรับหลักการในวาระแรก ท่ามกลางการคัดค้านจาก สส. พรรคเพื่อไทยและสส.พรรคก้าวไกล (พรรคฝ่ายค้านในขณะนั้น)

กระบวนการตั้งกรรมาธิการขึ้นมาศึกษา “ก่อน” เป็นกลวิธีที่ถูกใช้อีกอย่างน้อยสองครั้ง ครั้งแรกในช่วงก่อนที่จะมีการเลือกตั้งทั่วไปในเดือนพฤษภาคมปี 2566 วันที่ 15 กันยายน 2565 พรรคร่วมฝ่ายค้านได้เสนอให้มีการทำประชามติไปพร้อมกับการเลือกตั้ง สส. โดยนอกจากประชาชนจะเลือกตั้ง สส. ตามเขตและบัญชีรายชื่อที่ตนต้องการแล้วยังเพิ่มคำถามประชามติไปด้วยว่าประชาชนเห็นชอบหรือไม่ที่จะให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยมี สสร. มาจากการเลือกตั้งจากประชาชน ข้อเสนอนี้ผ่านความเห็นชอบจาก สส. แต่เมื่อผ่านจากชั้น สส. ขึ้นไปยังชั้น สว. กลับถูก สว. งัดกลวิธีเดิมขึ้นมาใช้อีกครั้งคือขอตั้งกรรมาธิการ “ศึกษา” 45 วัน ก่อนที่ในท้ายที่สุดก็ลงมติคว่ำไม่ทำประชามติพร้อมกับการเลือกตั้งทั่วไป

ทั้งสองกรณีที่กล่าวไปข้างต้นเป็นกลวิธี “ถ่วงเวลา” โดยการ “ศึกษา” แล้วศึกษาอีกภายใต้รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชาที่ยังคงมี สว. ชุดพิเศษ 250 คนที่มาจากการแต่งตั้งของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ซึ่งต่อมาหลังการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2566 การข้ามขั้วสลับข้างจัดตั้งรัฐบาลของพรรคเพื่อไทยร่วมกับพรรคร่วมรัฐบาลเดิมของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนัก พรรคเพื่อไทยเสนอคำมั่นสู้กับข้อวิจารณ์เหล่านั้นว่าจะเดินหน้าเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ โดยในวันที่ 13 ตุลาคม 2566 คณะรัฐมนตรีภายใต้การนำของเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรีจากพรรคเพื่อไทยก็ได้ตั้งคณะกรรมการ “ศึกษา” แนวทางในการทำประชามติขึ้นมาอีกครั้ง จนรัฐบาลได้คำตอบออกมาเพียงว่าจะทำประชามติเพื่อเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งหมดสามครั้ง และจะแก้ไขพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2654 (พ.ร.บ. ประชามติฯ) เพื่อปลดล็อคเงื่อนไขเสียงข้างมากสองชั้น “ก่อน”

หมดมุกศึกษา ลงมติโหวตคว่ำแทน

หลังการถ่วงเวลาด้วยวิธีการตั้งกรรมการขึ้นมาศึกษามาถึงทางตันแล้ว หนึ่งในกลวิธีสุดพื้นฐานคือการลงมติ “คว่ำ” ข้อเสนอต่างๆ การลงมติเพื่อโหวตคว่ำการเขียนรัฐธรรมใหม่ครั้งแรกเกิดขึ้นหลังกระบวนการตั้งกรรมการศึกษาครั้งแรกเกิดขึ้น ในช่วงเดือนพฤษจิกายน 2563 หลังถูกถ่วงเวลาด้วยการตั้งกรรมการศึกษา เสร็จสิ้น รัฐสภานัดพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญในวันที่ 23-24 กันยายน 2563 ในการพิจารณาครั้งนั้นมีร่างสามฉบับคือร่างฉบับรัฐบาล ฉบับฝ่ายค้าน และฉบับภาคประชาชนที่ร่วมกันเข้าชื่อกว่าหนึ่งแสนรายชื่อ

หลังอภิปรายเสร็จสิ้นและมีการลงมติรับหลักการ ร่างฉบับภาคประชาชนถูก “คว่ำ” เป็นร่างแรกในสามร่างนั้น โดยร่างสองฉบับที่เหลือผ่านด่านได้รับความเห็นชอบ แต่ในท้ายที่สุดเมื่อมาถึงวาระสามที่มีการอภิปรายยาวนานถึง 12 ชั่วโมงทั้งสองร่างรัฐธรรมนูญของฝ่ายค้านและรัฐบาลก็ถูกลงมติคว่ำโดยได้รับเสียงเห็นชอบจาก สว. ไม่ถึงหนึ่งในสาม

นอกจากการคว่ำร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญที่เปิดช่องไปสู่การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่แล้ว ยังมีการคว่ำญัตติที่เสนอให้มีการทำประชามติเพื่อเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ถึงสองครั้ง ครั้งแรกในช่วงก่อนที่จะมีการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2566 โดยในครั้งแรกนี้ ข้อเสนอนี้สามารถผ่านด่าน สส. ไปได้แต่ไปถูกคว่ำในชั้น สว. ส่วนอีกครั้งหนึ่งคือหลังการเลือกตั้งในปี 2566 สส. พรรคก้าวไกล (เปลี่ยนชื่อเป็นพรรคประชาชนหลังศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้ยุบพรรคก้าวไกล) ได้เสนอให้มีการทำประชามติสอบถามประชาชนว่าต้องการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับได้หรือไม่ ในครั้งนี้ถูกคว่ำตั้งแต่ในชั้น สส. โดย สส. พรรคเพื่อไทยในฐานะพรรครัฐบาลอ้างว่าไม่สามารถเห็นชอบให้ได้ด้วยข้อกังวลว่า “อาจนำไปสู่ข้อกังวลหากมีการแก้ไขหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์”

ยื่นศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยครั้งแล้วครั้งเล่า

นอกจากการ ”ถ่วงเวลา” ด้วยการตั้งกรรมาธิการหรือกรรมการขึ้นมาศึกษาแล้ว อีกหนึ่งไม้เด็ดที่นอกจากจะเป็นการ “ถ่วงเวลา” ยังเป็นการพาเดินอ้อมออกจากเส้นทางการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่คือการเสนอญัตติต่อรัฐสภาให้ยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยว่า การเขียนจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในแบบที่กำลังเกิดขึ้นอยู่นั้นถูกต้องหรือชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

ก่อนที่ สว. ชุดพิเศษจะลงมติคว่ำร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับที่ผ่านความเห็นชอบเมื่อวันที่ 18 พฤศจิกายน 2563 ในวาระสาม ในช่วงที่ยังอยู่ในวาระสองได้เคยมีการเสนอญัตติเพื่อยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญ โดยในวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2564 สส. พรรคพลังประชารัฐ พร้อมกับ สว. ชุดพิเศษ ได้เสนอให้มีการยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อให้วินิจฉัยว่ารัฐสภามีอำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยมี สสร. มาจากการเลือกตั้งจากประชาชนหรือไม่ ข้อเสนอนี้ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาและส่งไม้ต่อไปยังศาลรัฐธรรมนูญ และในท้ายที่สุดศาลรัฐธรรมนูญก็มีคำวินิจฉัยที่ 4/2564 ว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาอยู่แล้ว แต่ต้องมีการทำประชามติสอบถามประชาชนว่าเห็นชอบให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ และเมื่อมีร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แล้วให้ประชาชนได้ลงมติว่าเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่

หลังจากการกระบวนการการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับถูกเตะถ่วงในรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา หลังการเลือกตั้งในปี 2566 ได้มีความพยายามใหม่แต่ก็ถูกสกัดกั้นด้วยข้ออ้างในการตีความคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ว่าจะต้องทำประชามติทั้งหมดกี่ครั้ง วันมูหะมัดนอร์ มะทา ประธานรัฐสภาตีความว่าคำวินิจฉัยที่ 4/2564 อาจระบุให้ต้องมีการจัดทำประชามติสามครั้งเพื่อสอบถามประชาชน “ก่อน” ที่จะมีการเสนอญัตติต่อรัฐสภา จึงตัดสินใจไม่บรรจุวาระการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ของ สส. เพื่อไทย และสส. พรรคก้าวไกล เป็นเหตุให้ สส. เพื่อไทย โดย ชูศักดิ์ ศิรินิล หาทางออกด้วยการเสนอศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยอีกเป็นครั้งที่สองเพื่อสอบถามให้ละเอียดมากขึ้นว่าจะต้องทำประชามติกี่ครั้ง แต่ศาลรัฐธรรมนูญไม่รับคำร้อง โดยศาลระบุว่าคำวินิจฉัยที่ 4/2564 ศาลรัฐธรรมนูญได้ “วินิจฉัยโดยละเอียดและชัดเจนแล้ว” แต่ความชุลมุนในการตีความก็ยังคงเป็นประเด็นอยู่เช่นเดิมว่าจะต้องทำประชามติสองหรือสามครั้ง

เพื่อฝ่าทางตันแห่งความชุลมุนในการตีความ พริษฐ์ วัชรสินธุ สส. พรรคประชาชน (พรรคก้าวไกลเดิม) เดินสายพูดคุยกับทั้งประธานตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและประธานรัฐสภาถึงแนวทางในการตีความคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 จนในท้ายที่สุดประธานรัฐสภาก็ยอมบรรจุวาระในการแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยที่ยังไม่มีการทำประชามติก่อนที่พรรคประชาชนและพรรคเพื่อไทยจะเสนอญัตติเขียนรัฐธรรมนูญใหม่สู่รัฐสภา

ศาลรัฐธรรมนูญเคยวินิจฉัยแล้ว แต่สภายืนยันจะยื่นอีกเป็นครั้งที่สาม

นัดสำคัญของรัฐสภาเพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฉบับพรรคประชาชนและพรรคเพื่อไทย ในวันที่ 13 -14 กุมภาพันธ์ 2658 กลับสู่วังวนแห่งความชุลมุนในด้านการตีความอีกครั้ง แม้ว่าประธานรัฐสภาจะบรรจุวาระเพื่อเขียนรัฐธรรมนูญใหม่โดยที่ยังไม่ต้องมีการทำประชามติก่อน แต่ สว.ชุดปี 2567 ที่มาจากระบบแบ่งกลุ่ม-เลือกกันเองบางส่วน ก็ได้เดินเกมส่งศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยอีกเป็นครั้งที่สาม ว่ารัฐสภามีอำนาจในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในขณะที่ยังไม่ได้มีการทำประชามติได้หรือไม่ อย่างไรก็ตาม สว.ชุดนี้พ่ายโหวตที่จะให้เลื่อนการลงมติส่งศาลรัฐธรรมนูญขึ้นมาวินิจฉัยก่อน เป็นเหตุให้ สส. ฝ่ายรัฐบาลและ สว. ส่วนใหญ่วอล์คเอาท์ออกจากที่ประชุมจนทำให้สภาต้องล่มติดต่อกันสองวันและทำให้อนาคตในการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ยังคงไปไม่ถึงไหน

ฝ่ายที่ต้องการส่งศาลรัฐธรมนูญให้วินิจฉัยตีความคำวินิจฉัยที่ 4/2564 ว่าจะต้องมีการทำประชามติก่อนที่จะมีการเสนอญัตติเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เมื่อยังไม่ได้มีการทำประชามติและจะมีการพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญอาจขัดกับคำวินิจฉัยที่ 4/2564 และอาจทำให้ สส. หรือสว. อาจถูกดำเนินคดีในภายหลัง

แต่ความพยายามในการยื่นศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยเป็นครั้งที่สามยังไม่ได้สิ้นผลไปเสียทีเดียว ญัตติที่ถูกเสนอโดย สว. เปรมศักดิ์ เพียยุระในวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2568 ยังคงอยู่ในระเบียบวาระ และก็ได้มีเสนอญัตติในลักษณะเดียวกันนี้โดย วิสุทธิ์ ไชยณรุณ สส. พรรคเพื่อไทยด้วยเช่นกัน โดยอ้างว่าเพื่อให้สมาชิกรัฐสภาที่มีข้อกังวลจะได้ “สบายใจมากขึ้น” ซึ่งหลังนัดสำคัญเมื่อวันที่ 13-14 กุมภาพันธ์ 2568 ต้องล่มไปแล้ว วิปรัฐบาล-ฝ่ายค้าน-สว. ได้มีการตกลงกันว่าจะเปิดประชุมรัฐสภาเพื่อพิจารณาญัตติส่งศาลรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ในวันที่ 17 มีนาคม 2568

ซึ่งทำให้เป็นที่น่าจับตาว่าหากรัฐสภาเห็นชอบให้มีการส่งศาลรัฐธรรมนูญแล้วและผลลัพธ์ในการส่งศาลรัฐธรรมนูญออกมาเป็นเช่นเดิม เส้นทางในการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่จะถูกใช้เทคนิคอะไรในการถ่วงเวลาและเดินอ้อมไปทางไหนอีกหรือไม่