วิวัฒนาการ 200 ปี “เงินถุงแดง” สู่ “สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์” รายได้มาจากไหนบ้าง
เมื่อวันที่ 18 พฤศจิกายน 2563 มี 2 ข่าวใหญ่ที่ทำให้ “สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์” เป็นที่สนใจขึ้นมาอีกครั้ง ข่าวหนึ่งคือ ผู้ชุมนุมราษฎร 2563 นัดหมายกันไปชุมนุมที่สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ ในวันที่ 25 พฤศจิกายน อีกข่าวคือ ราชกิจจานุเบกษาประกาศโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง พลเอกอภิรัชต์ คงสมพงษ์ เป็นรองผู้อำนวยการทรัพย์สินพระมหากษัตริย์
หลังมีประกาศนัดหมายชุมนุม คำถามแรกที่หลายคนถามคือ สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์อยู่ตรงไหน
คำตอบคือ ที่ตั้งปัจจุบันของสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์อยู่ที่ “วังลดาวัลย์” ตรงแยกวังแดง หัวมุมระหว่างจุดตัดของถนนนครราชสีมากับถนนพิษณุโลก
วังลดาวัลย์เป็นวังที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) โปรดเกล้าให้สร้างพระราชทานแก่พระเจ้าลูกยาเธอ เจ้าฟ้ายุคลทิฆัมพร กรมหลวงลพบุรีราเมศวร์ ต้นราชสกุลยุคล
พ.ศ.2488 สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ได้ซื้อวังลดาวัลย์จากทายาท แล้วย้ายที่ทำการสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์มาอยู่ที่วังลดาวัลย์นับตั้งแต่ปี พ.ศ.2489 จนถึงปัจจุบัน
เมื่อทราบแล้วว่าสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์อยู่ที่ไหน มาเข้าสู่รายละเอียดว่าสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์มีประวัติความเป็นมาอย่างไร วิวัฒนาการมาอย่างไรบ้างกว่าจะถึงปัจจุบัน และที่มารายได้มาจากอะไรบ้าง
จากยุค “เงินถุงแดง” สู่ “กรมพระคลังข้างที่”
ในเว็บไซต์ของสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ ให้ข้อมูลไว้ว่า การบริหารจัดการทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ ได้ถือกำเนิดขึ้นพร้อมกับการปกครองในระบอบที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และมีวิวัฒนาการเคียงคู่กับประวัติศาสตร์ชาติไทยมาโดยตลอด นับตั้งแต่สมัยที่ประเทศไทยยังปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ทรัพย์สินในราชอาณาจักรเป็นของพระมหากษัตริย์ ผู้ทรงอยู่ในฐานะ “พระเจ้าแผ่นดิน” แต่เพียงพระองค์เดียว
อย่างไรก็ตามพระมหากษัตริย์ทรงพยายามแยกพระราชทรัพย์ส่วนพระองค์ออกจากทรัพย์สินของแผ่นดิน โดยในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 3) การค้าขายกับต่างประเทศเจริญก้าวหน้าขึ้นอย่างมาก จึงได้ทรงเก็บสะสมกำไรที่ได้จากการค้าสำเภาซึ่งเป็นพระราชทรัพย์ส่วนพระองค์ไว้ในถุงผ้าสีแดงซึ่งเรียกกันว่า “เงินถุงแดง” ไว้ข้างพระแท่นที่บรรทม เรียกว่า “เงินข้างที่” ซึ่งต่อมามีจำนวนมากขึ้นก็เก็บไว้ในห้องข้าง ๆ ที่บรรทม จึงเรียกว่า “คลังข้างที่” ซึ่งพระราชทานให้ไว้เป็นทุนสำรองให้แก่แผ่นดินสำหรับใช้ในยามบ้านเมืองเกิดภาวะคับขัน
ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) เกิดเหตุวิกฤตการณ์ ร.ศ.112 (พ.ศ.2426) ที่สยามเกิดกรณีพิพาทกับฝรั่งเศส จึงได้นำเงินถุงแดงมาสมทบเพื่อเป็นการชดใช้ค่าเสียหายและค่าประกันแก่ฝรั่งเศส จนสามารถรักษาเอกราชอธิปไตยของชาติไว้ได้
รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) ทรงให้มีการปฏิรูประบบการคลังใหม่และมีการจัดทำงบประมาณแผ่นดินเป็นครั้งแรก เพื่อให้รายรับและรายจ่ายของแผ่นดินเป็นไปอย่างมีระเบียบแบบแผน
การจัดทำงบประมาณในครั้งนี้ได้มีการแยกพระราชทรัพย์ส่วนพระองค์ออกจากทรัพย์สินของแผ่นดินอย่างเด็ดขาด โดยทรงมอบหมายให้ “กรมพระคลังข้างที่” เป็นผู้จัดการดูแลพระราชทรัพย์ส่วนพระองค์
เมื่อรายได้ของแผ่นดินมากขึ้นอันเนื่องมาจากการปฏิรูปทางการเงิน ในปี พ.ศ.2433 ซึ่งมีการจัดตั้งกระทรวงการคลังขึ้นมาเป็นครั้งแรก ส่งผลให้จำนวนเงินที่ได้รับการจัดสรรของกรมพระคลังข้างที่ก็เพิ่มขึ้นเช่นกัน
ในช่วงแรกรายได้ของกรมพระคลังข้างที่นำไปเป็นค่าใช้จ่ายส่วนพระองค์และพระบรมวงศานุวงศ์ ค่าใช้จ่ายในการบำรุงรักษาพระราชวัง และค่าใช้จ่ายในการเสด็จไปทรงศึกษาต่อยังต่างประเทศของพระราชโอรสเป็นหลัก เมื่อรายได้เพิ่มมากขึ้นจึงมีเงินเหลือ จึงเกิดการริเริ่มพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ ก่อสร้างอาคารพาณิชย์ เพื่อให้เช่าสำหรับการอยู่อาศัยและทำการค้าขาย
ไม่เพียงในกรุงเทพมหานครเท่านั้น แต่เมืองสำคัญในต่างจังหวัดยังได้มีการสร้างตลาดขึ้น เพื่อนำค่าบำรุงตลาดไปใช้ในการพัฒนาระบบสุขาภิบาลและสาธารณูปโภคพื้นฐานในเขตศูนย์กลางเมืองใหม่ ควบคู่พร้อมไปกับการตัดถนนของกระทรวงโยธาธิการ
หากนับระยะเวลาจากจุดเริ่มต้น “เงินถุงแดง” ในสมัยรัชกาลที่ 3 ซึ่งทรงครองราชย์ระหว่างปี พ.ศ.2367-2394 อีกทั้งมีข้อมูลว่า รัชกาลที่ 3 ทรงทำการค้าร่ำรวยตั้งแต่ยังทรงเป็นพระเจ้าลูกยาเธอในสมัยรัชกาลที่ 2 และทรงแบ่งเงินจากการค้าส่วนหนึ่งถวายรัชกาลที่ 2 เพื่อสมทบเข้าพระคลังหลวงด้วย จึงน่าจะนับได้ว่าทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ที่เรากล่าวถึงนี้มีวิวัฒนาการมาเกือบ 200 ปี ตั้งแต่ต้นรัชสมัยของพระองค์หรือก่อนหน้านั้นเล็กน้อย
จาก “กรมพระคลังข้างที่” สู่ “สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์”
จากยุค “กรมพระคลังข้างที่” ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) มาสู่ยุคหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475
ใน พ.ศ.2479 มีการตั้ง “สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” ขึ้นมาแทน ตามความในพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2479 ซึ่งกำหนดไว้ว่า สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์มีฐานะเป็นนิติบุคคล มีหน้าที่ดูแลรักษาและจัดหาผลประโยชน์ทรัพย์ส่วนพระมหากษัตริย์ ที่นอกเหนือจากทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์บรรดาที่เป็นเครื่องอุปโภคบริโภค ซึ่งอยู่ให้ความดูแลรักษาของสำนักพระราชวัง
พระราชบัญญัติฉบับนี้ได้จำแนกประเภททรัพย์สินออกจากกันชัดเจน คือ
ทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดินและทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์บรรดาที่เป็นเครื่องอุปโภคบริโภค ให้อยู่ในความดูแลรักษาของสํานักพระราชวัง
ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์นอกจากที่กล่าวไป ให้อยู่ในความดูแลรักษาและจัดหาผลประโยชน์ของสํานักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์
สำหรับทรัพย์สินส่วนพระองค์นั้น การดูแลรักษาและการจัดหาผลประโยชน์ให้เป็นไปตามราชอัธยาศัย
ต่อมามีการปรับปรุงแก้ไขและยกเลิกพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์อีก 3 ครั้ง คือ
1.พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ (ฉะบับที่ 2) พ.ศ. 2484
2.พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ (ฉะบับที่ 3) พ.ศ. 2491
3.พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2560
ซึ่ง พ.ร.บ.ฉบับนี้ให้ยกเลิก
– พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พุทธศักราช 2479
– พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ (ฉะบับที่ 2) พุทธศักราช 2484
– พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ (ฉะบับที่ 3) พ.ศ. 2491
จาก “สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” สู่ “สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์”
พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2560 ที่ประกาศออกมา ณ วันที่ 16 กรกฎาคม 2560 เป็นจุดเปลี่ยนครั้งสำคัญ ผลของพระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ
1.ความหมายของคำว่า “ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” ที่เปลี่ยนเป็น “ทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์นอกจากทรัพย์สินส่วนพระองค์”
จากเดิมที่ระบุความหมายไว้ในพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ (ฉะบับที่ 3) พ.ศ. 2491 ว่า “ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” หมายถึง “ทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์นอกจากทรัพย์สินส่วนพระองค์ และทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดิน”
นั่นหมายความว่า พ.ร.บ.ฉบับนี้เปลี่ยนให้ทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดินถูกนับเป็นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ด้วย
2.มีคำใหม่เพิ่มเข้ามา คือคำว่า “ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์” ซึ่งระบุไว้ว่า “ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ ได้แก่ ทรัพย์สินส่วนพระองค์และทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ การใดที่มีผลทําให้สิ้นสุดการเป็นทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์จะกระทํามิได้ เว้นแต่จะได้รับพระราชทานพระบรมราชานุญาตแล้ว”
3.มาตรา 7 ให้สํานักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์มีฐานะเป็นนิติบุคคล เป็นหน่วยงานในพระมหากษัตริย์ มีหน้าที่จัดการ ดูแลรักษา จัดหาผลประโยชน์ และดําเนินการอื่นใดอันเกี่ยวกับทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ตามที่จะทรงมอบหมาย
4.เปลี่ยนที่มาของ “คณะกรรมการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” โดยระบุไว้ว่า “คณะกรรมการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” ประกอบด้วย ประธานกรรมการและกรรมการอื่นซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามพระราชอัธยาศัย การพ้นจากตําแหน่งกรรมการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์และผู้อํานวยการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย
จากเดิมที่กำหนดไว้ตายตัวว่า “คณะกรรมการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” ประกอบด้วยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นประธาน กรรมการ โดยตำแหน่ง
5.ชื่อผู้ถือหุ้นในกิจการต่าง ๆ ที่เคยเป็นชื่อสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ เปลี่ยนเป็นพระปรมาภิไธยพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว
ต่อมา ปี พ.ศ. 2561 มีการออกพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2561 ประกาศ ณ วันที่ 2 พฤศจิกายน 2561 ซึ่งพระราชบัญญัติฯ ฉบับนี้ให้ยกเลิกพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2560 พร้อมกับเปลี่ยนชื่อ “สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์”
ที่หลายคนสงสัยว่าคำว่า “ส่วน” ในชื่อสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์หายไปตอนไหน ก็คือถูกตัดออกไปในตอนนี้แหละ
สาระสำคัญของพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2561 คือ
1.จัดตั้ง “สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์” มีฐานะเป็นนิติบุคคล เป็นหน่วยงานในพระมหากษัตริย์ มีหน้าที่จัดการ ดูแลรักษาจัดหาผลประโยชน์ และดำเนินการอื่นใดอันเกี่ยวกับทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ตามที่จะทรงมอบหมาย
2.คำว่า “ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์” หายไป มีคำว่า “ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์” เข้ามาแทน ซึ่งกำหนดความหมายไว้ว่า “ทรัพย์สินในพระองค์และทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์”
นัยความหมายยังเหมือนคำว่า “ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์” คือ ไม่มีการแยกทรัพย์สินในพระองค์ กับทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ เท่ากับว่าทรัพย์สินโดยตำแหน่งพระมหากษัตริย์ถูกนับเป็นทรัพย์สินส่วนพระองค์ด้วย
3.ในมาตรา 5 “การใดที่มีผลทำให้สิ้นสุดการเป็นทรัพย์สินพระมหากษัตริย์จะกระทำมิได้เว้นแต่จะได้รับพระราชทานพระบรมราชานุญาตแล้ว” ส่วนนี้ยังเหมือนกับในพระราชบัญญัติฯ พ.ศ. 2560
ส่วนที่เพิ่มมาคือ
“ในกรณีที่มีปัญหาว่าทรัพย์สินใดเป็นทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ตามโบราณราชประเพณีให้เป็นไปตามพระบรมราชวินิจฉัย”
แหล่งรายได้ของสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์
ที่มารายได้ของสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์แบ่งออกเป็น 2 หมวดใหญ่ คือ
1.การลงทุนหลักทรัพย์ หรือการถือครองหุ้นในบริษัทต่าง ๆ ทั้งถือหุ้นโดยตรง และถือหุ้นผ่านบริษัทลูก ยกตัวอย่างบริษัทขนาดใหญ่ที่สำนักงานทรัพย์สินฯ เป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ เช่น บริษัท ปูนซิเมนต์ไทย จำกัด (มหาชน) หรือ SCG, บริษัท ธนาคารไทยพาณิชย์ จำกัด (มหาชน) และบริษัท เทเวศประกันภัย จำกัด (มหาชน) ซึ่งหลังจากประกาศใช้ พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2560 ชื่อผู้ถือหุ้นที่เดิมเป็นสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ถูกเปลี่ยนเป็นพระปรมาภิไธย พระบาทสมเด็จพระวชิรเกล้าเจ้าอยู่หัว
2.โครงการพัฒนาที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ให้เช่า สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ถือครองที่ดินทั่วประเทศกว่า 41,000 ไร่ (อ้างอิงข้อมูลรายงานประจำปี 2556 สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์) ซึ่งพื้นที่เหล่านั้นมีทั้งที่ถูกพัฒนาใช้ประโยชน์แล้วและเป็นที่ดินที่ยังไม่ถูกพัฒนา สามารถแบ่งย่อยออกเป็น
– โครงการที่พัฒนาเองและให้เช่ามาเป็นเวลานานแล้ว ยกตัวอย่างโครงการในกรุงเทพฯ เช่น อาคารหน้าพระลาน, อาคารถนนบ้านหม้อ, อาคารริมถนนพระอาทิตย์, อาคารตลาดท่าเตียน, อาคารนิทรรศรัตนโกสินทร์, อาคารท่าช้างวังหลวง ฯลฯ ส่วนโครงการในต่างจังหวัดส่วนใหญ่เป็นตลาดสดทรัพย์สินพระมหากษัตริย์
– ที่ดินที่เพิ่งพัฒนาใหม่และอยู่ระหว่างการพัฒนา มีทั้งโครงการที่สำนักงานทรัพย์สินฯ พัฒนาเอง และที่ให้เอกชนเช่าพื้นที่ระยะยาวเพื่อพัฒนาโครงการ ยกตัวอย่าง โครงการหลังสวนวิลเลจ บนที่ดินขนาด 56 ไร่บริเวณใกล้สวนลุมพินี เป็นโครงการที่สำนักงานทรัพย์สินฯ พัฒนาเอง ส่วนที่ดินทำเลกลางเมืองที่ให้เช่าพัฒนาโครงการ อย่างเช่น ที่ดินหัวมุมถนนสีลมขนาด 24 ไร่ ที่กำลังพัฒนาโครงการดุสิต เซ็นทรัล พาร์ค และที่ดิน 3 ไร่บริเวณแยกราชเทวี ให้เช่าระยะยาวเพื่อพัฒนาโครงการ AIRA ONE เป็นอาคารสำนักงานชื่อ สปริง ทาวเวอร์
ทั้งนี้ ในรายงานประจำปี 2559 ของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ จำแนกประเภทผู้เช่าที่ดินไว้ว่า เป็นผู้เช่ารายย่อย 58% หน่วยราชการและรัฐวิสาหกิจ 33% ผู้เช่าเชิงพาณิชย์ 7% และมูลนิธิ 2%
มีการแจกแจงประเภทค่าใช้จ่ายเอาไว้ด้วยว่า ค่าใช้จ่ายเพื่อกิจกรรมด้านสังคม 44.2% ค่าใช้จ่ายเพื่อการบริการจัดการ 27.6% ค่าใช้จ่ายบุคลากร 14.2% โครงการพัฒนาด้านต่าง ๆ 14.0%
ส่วนรายได้ของสำนักงานทรัพย์สินฯ ไม่ถูกระบุไว้ในรายงานประจำปีฉบับนี้