ถอน-รื้อ-ซ่อม : ย้อนร้อยวันแรก นโยบายการค้า Trump 1.0

SCB EIC เจาะลึกมาตรการถอน-รื้อ-ซ่อม ย้อนร้อยวันแรก "นโยบายการค้า Trump 1.0" สู่ร้อยวันแรก Trump 2.0

วันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2568 ศูนย์วิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย์ (SCB EIC) เปิดเผยบทวิเคราะห์ย้อนรอยวันแรกนโยบายการค้า Trump 1.0 "ถอน-รื้อ-ซ่อม"

โดยระบุว่าโดนัลด์ ทรัมป์ กลับเข้าสู่ทำเนียบขาวอีกครั้งในฐานะประธานาธิบดีคนที่ 45 และ 47 ของสหรัฐ พร้อมคำมั่นสัญญาว่าจะสานต่อนโยบายที่เขาวางรากฐานไว้เมื่อ 8 ปีก่อน โดยเฉพาะด้านการค้า ซึ่งเป็นหนึ่งในจุดยืนที่ชัดเจนที่สุดของเขา

บทความนี้จะพาย้อนเวลากลับไป 100 วันแรกของทรัมป์ 1.0 (2017 – 2020) เพื่อให้เข้าใจว่าทรัมป์ได้เปลี่ยนแปลงนโยบายการค้าของสหรัฐฯ ไปอย่างไร และนโยบายเหล่านั้นอาจส่งผลอย่างไรต่อวาระที่สอง

วันที่ 20 มกราคม 2017 โดนัลด์ ทรัมป์ ก้าวเข้าสู่ทำเนียบขาวเป็นครั้งแรก ท่ามกลางความสับสนและความกังวลของประชาคมโลก ในช่วง 100 วันแรกของรัฐบาล ทรัมป์ได้พยายามลงมือเปลี่ยนแปลงนโยบายการค้าอย่างฉับพลัน

โดยในบทความนี้จะมอง 100 วันแรกของทรัมป์ 1.0 ผ่าน 3 นโยบาย ซึ่งเรียกได้ว่าเป็นการ“ถอน-รื้อ-ซ่อม” แนวทางการค้าระหว่างประเทศของสหรัฐฯ ที่มีมาแต่เดิม นโยบายเหล่านี้ไม่เพียงส่งผลกระทบต่อการค้าโลกในช่วงเวลานั้น แต่ยังมีอิทธิพลมาถึงปัจจุบัน

“ถอน” ตัวจาก TPP : สัญญาณแรกของนโยบาย America First

เพียง 4 วันหลังเข้ารับตำแหน่ง ทรัมป์ลงนามคำสั่งของฝ่ายบริหาร (Executive order) เพื่อถอนสหรัฐฯ ออกจากข้อตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก (Trans-Pacific Partnership : TPP) ซึ่งเป็นข้อตกลงการค้าระหว่าง 12 ประเทศที่ครอบคลุมทั้งสหรัฐฯ แคนาดา ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย และประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้บางประเทศ โดยขณะนั้นไทยยังไม่ได้เข้าร่วมข้อตกลงดังกล่าว

การตัดสินใจนี้เป็นไปตามคำสัญญาที่ทรัมป์ให้ไว้ระหว่างการหาเสียง โดยทรัมป์ได้เคยประกาศหลายครั้งว่า TPP เป็นข้อตกลงที่เอื้อประโยชน์ต่อประเทศสมาชิกอื่น ๆ มากกว่าสหรัฐฯ และเป็นภัยคุกคามต่ออุตสาหกรรมภายในประเทศ ซึ่งเป็นแนวทางที่ต่างจากรัฐบาลก่อนหน้าโดยสิ้นเชิง โดยรัฐบาลโอบามามองว่า TPP จะช่วยให้สหรัฐฯ ใกล้ชิดกับประเทศในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกมากขึ้น และทำให้สหรัฐฯ มีพันธมิตรที่ช่วยให้แข่งขันกับจีนได้ดีขึ้น

การถอนตัวของสหรัฐฯ จาก TPP เป็นสัญญาณที่ชัดเจนว่าทรัมป์ไม่สนับสนุนข้อตกลงการค้าพหุภาคี โดยเฉพาะข้อตกลงที่สหรัฐฯ อาจไม่ได้รับประโยชน์อย่างชัดเจน และเป็นเครื่องย้ำเตือนว่า ในสมัยที่สองนี้ ทรัมป์อาจพิจารณาถอนตัวจากข้อตกลงที่มีลักษณะคล้ายกัน เช่น IPEF (Indo-Pacific Economic Framework) ซึ่งเป็นกรอบความร่วมมือทางเศรษฐกิจที่รัฐบาลไบเดนผลักดันเพื่อพยายามแทนที่ TPP ที่ยกเลิกไป โดยไทยได้เข้าร่วม IPEF ไปแล้ว

“รื้อ” NAFTA : จากการขู่ยกเลิก สู่ข้อตกลงใหม่ USMCA

การถอนตัวจาก TPP อย่างเร่งด่วนเป็นการแสดงสัญลักษณ์ว่าทรัมป์จริงจังกับเรื่องนโยบายการค้าที่ได้ให้สัญญาไว้ แต่ข้อตกลงทางการค้าที่เป็นที่เพ่งเล็งของทรัมป์มากที่สุดกลับไม่ใช่ TPP หากแต่เป็นข้อตกลงการค้าเสรีอเมริกาเหนือ (North American Free Trade Agreement : NAFTA) ซึ่งเป็นข้อตกลงที่เปิดเสรีการค้าระหว่างสหรัฐฯ แคนาดา และเม็กซิโก ที่ทำขึ้นตั้งแต่ปี 1994 โดยทรัมป์มองว่า NAFTA เป็นต้นเหตุของการย้ายฐานการผลิตออกจากสหรัฐฯ ไปยังเม็กซิโก ทำให้แรงงานอเมริกันตกงาน

ในช่วง 100 วันแรก ทรัมป์ขู่ว่าจะถอนสหรัฐฯ ออกจาก NAFTA อยู่หลายครั้ง แต่สุดท้ายในเดือนเมษายน 2017 ทรัมป์ตัดสินใจไม่ถอนสหรัฐฯ ออกจาก NAFTA แต่ขอเจรจาข้อตกลงทางการค้านี้ใหม่เพื่อลดการขาดดุลการค้าของสหรัฐฯ เสริมสร้างความแข็งแกร่งของภาคการผลิต และปรับปรุงมาตรฐานด้านแรงงานและสิ่งแวดล้อม

การเจรจาใหม่นี้นำไปสู่การจัดทำ ข้อตกลงสหรัฐฯ-เม็กซิโก-แคนาดา (USMCA) ที่มีผลบังคับใช้ในปี 2020 โดยข้อตกลงนี้เพิ่มข้อกำหนดที่เข้มงวดขึ้น เช่น การกำหนดให้รถยนต์ที่ผลิตในอเมริกาเหนือใช้ชิ้นส่วนนำเข้าจากนอกทวีปให้น้อยลง หรือการบังคับให้เม็กซิโกเพิ่มค่าจ้างแรงงานในอุตสาหกรรมยานยนต์เพื่อให้เม็กซิโกมีความได้เปรียบด้านต้นทุนการผลิตลดลง

แม้ว่า USMCA จะทำให้ทรัมป์ 1.0 ประกาศว่าตนสามารถ “รื้อ” NAFTA ได้สำเร็จ แต่การขาดดุลการค้ากับแคนาดาและเม็กซิโกก็ยังดำเนินต่อไป ทรัมป์ 2.0 จึงยังไม่ลดละความพยายามที่จะแก้ไขปัญหาการขาดดุลนี้ โดยทรัมป์ได้ขู่ว่าจะขึ้นภาษีนำเข้าสินค้าจากทั้งสองประเทศเพื่อให้เกิดการเจรจาการค้ารอบใหม่

“ซ่อม” การค้าที่ (ทรัมป์มองว่า) ไม่เป็นธรรม : การปูทางสู่สงครามการค้า

เมื่อ “ถอน-รื้อ” ข้อตกลงทางการค้าเก่าที่สหรัฐฯ ได้ทำไว้แล้ว ลำดับถัดไปคือการซ่อมแซมระบบการค้าระหว่างประเทศของสหรัฐฯ ที่ทรัมป์มองว่าประเทศคู่ค้า โดยเฉพาะจีน เอาเปรียบสหรัฐฯ มาอย่างยาวนาน

โดยหนึ่งวิธีการ “ซ่อม” ที่ทรัมป์ให้สัมภาษณ์อยู่เสมอว่าเป็นวิธีการที่สวยงามที่สุด คือการขึ้นภาษีนำเข้า

อย่างไรก็ดี การขึ้นภาษีนำเข้าสินค้าตามกฎกติกาสากลนั้น ไม่ใช่สิ่งที่จะทำได้ทันที หากไม่มีหลักฐานว่าคู่ค้าอีกฝ่ายค้าขายไม่เป็นธรรม ดังนั้น ใน 100 วันแรกของทรัมป์จึงมุ่งเน้นไปที่การสอบสวนหาหลักฐานเพื่อเป็นพื้นฐานของการขึ้นภาษีนำเข้าต่อไป

โดยการสอบสวนของรัฐบาลสหรัฐฯ ในช่วงเวลานั้น จะให้ความสำคัญกับ (1) การค้ากับจีนในภาพรวม โดยสอบสวนเรื่องการละเมิดทรัพย์สินทางปัญญาของจีน และ (2) การค้าสินค้าที่สหรัฐฯ สูญเสียความสามารถในการแข่งขัน โดยเฉพาะเหล็กและอะลูมิเนียม ซึ่งเป็นการสอบสวนที่ไม่เพียงแต่มุ่งเน้นไปที่การนำเข้าเหล็กและอะลูมิเนียมจากจีน หากแต่ยังขยายผลไปยังการนำเข้าเหล็กและอะลูมิเนียมจากประเทศอื่น ๆ อีกด้วย

การสอบสวนเหล่านี้เป็นจุดเริ่มต้นที่นำไปสู่การขึ้นภาษีนำเข้าเหล็กและอะลูมิเนียม และการทำสงครามทางการค้ากับจีนที่เริ่มต้นในปี 2018 จึงอาจกล่าวได้ว่า การสอบสวนทางการค้าในช่วง 100 วันแรก เป็นการติดอาวุธเพื่อเตรียมพร้อมทำสงครามทางการค้า

การวางรากฐานนี้จะเป็นส่วนสำคัญที่ทำให้ทรัมป์สามารถดำเนินมาตรการกีดกันการค้าได้รวดเร็วขึ้นในวาระที่สอง โดยการขึ้นภาษีนำเข้าในระยะข้างหน้าบางส่วน สามารถใช้ผลของการสอบสวนในอดีตเป็นเหตุผลสนับสนุนได้

ร้อยวันแรก Trump 1.0 สู่ร้อยวันแรก Trump 2.0

100 วันแรกของทรัมป์ 1.0 เป็นช่วงเวลาของ“การปูพื้นฐาน” มากกว่าการทำมาตรการที่เห็นผลในทันที เนื่องจาก แนวทางนโยบายการค้าเหล่านี้เป็นแนวทางใหม่สำหรับสหรัฐฯ แต่พื้นฐานที่วางไว้ผ่านการ “ถอน-รื้อ-ซ่อม” ล้วนมีผลต่อเนื่อง และกลายเป็นเครื่องมือที่ทำให้นโยบายการค้าของทรัมป์ดำเนินไปอย่างแข็งกร้าวมากขึ้นในปีต่อ ๆ มาในสมัยทรัมป์ 1.0 และบางส่วนยังต่อเนื่องไปสมัยรัฐบาลไบเดน

ในสมัยทรัมป์ 2.0 นี้ รัฐบาลทรัมป์มีอำนาจทางการเมืองเพิ่มขึ้นเป็นอย่างมาก โดยทรัมป์มีประสบการณ์ทางการเมืองที่ช่ำชองขึ้น มีแนวร่วมทั้งทางภาคการเมืองและภาคธุรกิจ ตั้งแต่นายธนาคารใน Wall Street ไปจนถึง “Tech Bro” ใน Silicon Valley

ดังนั้น ทั้งการปูพื้นฐานเชิงนโยบายมาตั้งแต่สมัยทรัมป์ 1.0 ประสบการณ์ทางการเมืองของทรัมป์ที่เพิ่มขึ้นมาก และเครือข่ายที่กว้างขวางของรัฐบาลทรัมป์ 2.0 จะช่วยให้ทรัมป์สามารถดำเนินนโยบายการค้ารอบใหม่ได้รวดเร็วขึ้น

สุดท้ายนี้ ต้องไม่ลืมว่าอาวุธสำคัญที่สุดของทรัมป์ ไม่ใช่การ “ทำ” นโยบายให้สุดโต่ง แต่เป็นการ“พูด” ถึงแนวนโยบายเหล่านั้นเพื่อให้โลกเกิดความสับสนปั่นป่วน จนที่ผ่านมาเป็นเหตุให้ผู้นำโลกหลายต่อหลายคนต้องรีบบินข้ามน้ำข้ามทะเลมาพูดคุยเจรจากับทรัมป์ด้วยตัวเอง

นอกจากนี้ บริบทการค้าโลกวันนี้ก็แตกต่างจาก 8 ปีที่แล้ว จีนและสหรัฐฯ พึ่งพากันน้อยลงระดับหนึ่งแล้ว และพันธมิตรของสหรัฐฯ ก็ปรับตัวได้มากขึ้น ทำให้นโยบายการค้าของทรัมป์อาจไม่ให้ผลลัพธ์เหมือนเดิม

ดังนั้น คำถามที่สำคัญจึงไม่ใช่ว่า ทรัมป์สามารถทำอะไรกับประเทศใดได้บ้าง แต่คือ ทรัมป์จะเลือกทำอะไรเพื่อให้สหรัฐฯ เข้าสู่ “ยุคทอง” ดังที่ได้หาเสียงไว้ ซึ่งเราน่าจะได้เห็นทิศทางชัดเจนขึ้นใน 100 วันแรกของทรัมป์ 2.0 เช่นกัน

อ่านข่าวที่เกี่ยวข้องกับ สถานการณ์รอบโลก ทั้งหมด ได้ที่นี่