國土計畫之亂 01》桃園農地乾坤大挪移，上千公頃應維護農地，卻全劃城鄉發展區
為確保國內糧食安全，全國國土計畫要求各縣市明訂「宜維護農地面積」，承擔農地保護責任。然而地方政府卻各行其事，亂象叢生。（國土計畫大事紀見文末）
爭議最大的，是將優良農地「農一」降級為「農二」，減少農地使用限制與變更門檻。時任屏東縣長潘孟安將 4.5 萬公頃優良農地降編最為嚴重，雲林縣長張麗善則要求比照辦理。
此外，時任桃園市長鄭文燦將都計內農地全劃入「城鄉發展區」（仍受都市計畫約束，但設定朝向都市開發），公然挑戰農地農用原則與全國一致標準的公平性。 [1]
《上下游》調查國土審議會（以下簡稱國審會）紀錄及相關資料，發現地方縣市任意曲解國土計畫，中央一再姑息縱放，即便參與審議的學者一再警示[2]，最終仍導致重建國土秩序、維護糧食安全本意消耗殆盡，讓國土計畫淪為討價還價的菜市場。（系列 3 文見文末）
農一
（優良農地） 農二
（良） 農三
（山坡農地） 農四
（鄉村聚落） 農五
(都市計畫內農地) 農業發展區農地數量 農一農二加總 桃園市 11818 21935 20200 110 0 54063 33753 雲林縣 59231 28508 4472 2759 1284 96254 87739 台南市 47519 30539 31607 1985 1467 113117 78058 屏東縣 5778 57296 28587 4467 0 96128 63074 嘉義縣 34916 21758 25267 922 709 83572 56674 彰化縣 40540 25856 8662 1167 898 77123 66396 南投縣 3613 6327 83609 1164 752 95465 9940 資料來源：各縣市國土計畫核定本
桃園的破窗效應：都計內農地全劃入城鄉發展區
《國土計畫法》將國土劃分為「國土保育地區」、「農業發展地區」、「城鄉發展地區」、「海洋資源地區」四大分區。「農業發展地區」又細分為農一、二、三、四、五，分別對照為優良農地、良好農地、坡地農地、鄉村聚落區和都市計畫區內農地。
全國國土計畫以糧食自給率 40％ 為目標，推估台灣農地應維持在 74 至 81 萬公頃，要求各縣市依農地狀態劃設具體面積，但地方政府卻「自行解釋」，讓農地狀態乾坤大挪移。第一個「破窗效應」，就出現在北部農地重鎮─桃園。
根據 2018 年農業部模擬，桃園農地資源面積應有 3.38 萬公頃，但桃園從提出國土草案[3]開始，卻出現許多爭議作法。
首先，都市計畫內農地依國土計畫劃設原則，應為農業發展區第五類（以下簡稱「農發五」），桃園市府卻違反原則，改列城鄉發展區第一類。
鄭文燦市府主張，桃園都市地區已發展飽和，8 千公頃都計農地多脫離農用或破碎化，評估剩 1257 公頃具劃入農五資格應納入承諾「宜維護農地」，但因人口成長，住宅及產業用地需求仍持續增加，市府主張劃設作為城鄉發展區。
地方政府的國土審議會，至此淪為縣市首長執行土地利益分配、扭曲國土計畫原則的橡皮圖章。
學者：桃園市府國土計畫，違背全國一致性原則
如果說桃園作為北部人口快速成長地區，都計內農地存在發展需求是情由可原，第二項就令人匪夷所思。桃園市提出國土計畫草案，其中「宜維護農地」竟然比農業部盤點的還少 5 千公頃，只有 2.88 萬公頃，並自行分類為核心維護農地 1.52 萬公頃、彈性維護 0.35 萬公頃和現況非農用的 1.01 萬公頃。
參與市府內初審[4]學者直言，桃園市府國土草案違背全國一致性原則，政治大學地政系教授顏愛靜批評，市府的論述方式容易產生誤解，好似除維護核心農地外，其他部分將被釋出。成功大學水利及海洋工程學系教授陳璋玲則直指，「桃園市宜維農地與農委會原則不符」。
逢甲大學土地管理系教授謝靜琪說，市府將都市計畫內農地全部劃為城鄉發展區的立論，其人口成長預測合理性有待檢視，而且「桃園市作為北部主要糧食供給區域，就長遠的全國糧食安全觀點而言，建議仍應盡量保留部分農地資源。」
將農地視為發展負擔，縣市國土計畫扭曲的開始
桃園市將原應劃設為農發五的都市計畫內農地，全部改列城鄉發展區的作法，草案進入內政部國審會也被要求修正[5]，但桃園縣府仍堅持發展用地已經飽和，悍然拒絕國審會要求，8354 公頃都市計畫內農地維持原案，全數劃為城鄉發展用地。
本應維護農地的地方首長卻帶頭提出開發農地的姿態，曾被學者譴責為「巧取豪奪」，而桃園國土規劃案被內政部照案核定通過[6]，也讓後續中南部縣市有樣學樣，在縣市國土計畫中擴大城鄉發展區，極力縮小農業發展區。（文未完，請繼續閱讀）
國土計畫大事紀
2015.12.30
- 《國土計畫法》三讀通過，原訂於2022年5月1日全面上路。
預計取代《區域計畫法》，由中央提出全國國土計畫引導國土發展，修正「開發許可制」導致的失序發展亂象，確立計劃指導土地利用的原則，確立國土保育體系，維護農地與糧食安全，
2018.1.10
- 全國國土計畫草案公布，制定安全農地總量74─81萬公頃，引發地方反彈要求自行劃設。
全國國土計畫草案公布全國各縣市應維持的農地總量面積，引發屏東、嘉義、雲林等農業縣首長反彈，要求農地劃設權下放地方。
2018.3.27
- 全國國土計畫草案通過審議，4月30日公告實施，國土計畫第一階段完成。
內政部宣布國土計畫確立國土秩序，確保糧食安全目標，同時下放權力，由地方政府主導各縣市空間發展。
2018.7.24
環保團體痛批《全國國土計畫》未公開審議過程。原本民間參與版本多達286頁，卻由政務委員張景森主導濃縮至116頁，使中央無法落實協調功能。
2020.2.20
- 行政院修訂「國土計畫法」，延後兩年國土計畫上路時程。
行政院長宣布延後國土計畫進程兩年，草案提議「國家重大計劃」不受國土法約束。政院提案遭民間痛批「嚴重倒退」。
2020.3.31
- 國土計畫第二階段由地方政府制定縣市國土計畫草案，桃園市、屏東縣農地劃設亂象頻頻發生。
各縣市政府國土計畫亂象叢生，民間團體投書警示。桃園市農地劃設大打折扣，更與屏東同樣將都市計畫內農地全部劃入城鄉發展區，尤其屏東縣長悍然拒承諾「宜維護農地」，將4.5萬公頃農一劃為農二。
2021.4.30
- 內政部宣布第二階段目標完成，各縣市國土計畫公告實施，農地劃設爭議縣市，陸續通過國審會同意核定。
經過一年半審議，內政部國土審議會核定各縣市政府所提國土計畫案，並於 2021.4.30 正式實施。
2024.4.1
- 部分縣市政府反映第三階段劃設「國土功能分區圖」遭遇困難，行政院邀集跨部會及縣市首長舉辦「國土計畫法實施問題會議」
國土計畫第三階段功能分區圖應於 2024 年7 月前繳交，但部分縣市政府卻以「圖資未更新」、「民眾理解不足」、「作業不及」為由，要求中央延緩實施國土計畫上路時間。中央政府則是不斷對外澄清，國土計畫法上路，絕不衝擊縣有合法使用者權益，
2024.4.30
- 部分縣市政府拒繳交功能分區圖，引發空間學界連署痛批：「掩護投機利益」
60 餘位專家學者連署，要求國土計畫功能分區準時公告上路，以遏止國土亂象。連署聲明強調，推遲上路將讓投機者趁機闖關，「加劇國土利用失序、失控」。
2024.6.30
- 雲林縣要求比照屏東縣將農一改劃農二，並保障農業權補貼農地，將農業貢獻度納入財政分配權重。
雲林縣長張麗善投書稱雲林縣農地劃設佔全國十分之一，以糧食安全之名抑制農業縣發展機會，造成地方發展不公。
2024.7至8月
- 雲林縣府在各鄉鎮巡迴舉辦座談會，訴求民眾支持縣府抵制國土計畫行動
雲林縣府提出八大訴求「要求中央說明各類（農一、農二及農五）農業發展地區限制」，更以「特別之犧牲應有特別的補償」，主張指每公頃農地應補償40萬，抵制國土計畫上路時間。
[1] 2023 年 9 月部會改制，內政部主責國土計畫的營建署改制國土管理署，以及農委會改制為農業部，但涉及本文之業務權責未變，因此本文皆使用新的機關名稱，以求統一。
[2] 2020 年 4 月 30 日國土計畫審議會第 7 次會議紀錄
[3] 各縣市國土計畫草案可在內政部審議「直轄市、縣（市）國土計畫」專區查閱
[4] 桃園市初審草案之歷次會議紀錄編列於〈規劃技術報告書附錄〉4-86
[5] 參照 2020 年 3 月 10 日內政部國土計畫審議會 審議「桃園市國土計畫草案」第 1 次專案小組會議審查意見處理情形對照表，議題三第一點第二項。
[6] 桃園市國土計畫書核定本 130-134 頁。https://ws.tycg.gov.tw/001/Upload/171/relfile/16802/5566/e9df4d61-fcd0-4815-b459-51e99af56d4c.pdf
國土計畫之亂系列：
國土計畫之亂01》桃園農地乾坤大挪移，上千公頃都計農地應保留，卻全劃城鄉發展區