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為何普丁這次沒有要求盟友參與俄烏戰爭?

為何普丁這次沒有要求盟友參與俄烏戰爭?
為何普丁這次沒有要求盟友參與俄烏戰爭?

當國際新聞的焦點投向芬蘭和瑞典決定加入北約(NATO)時,其實最近有另一軍事集團──由俄羅斯主導的集體安全條約組織(CSTO)舉行了一場十分重要的實體峰會。

本周一(16 日),CSTO 在俄羅斯首都莫斯科舉行周年峰會,各成員國領導人出席是次峰會,包括白羅斯、哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克以及亞美尼亞,討論歐亞地區的安全形勢及軍事合作等主要議題。值得注意的是,這次除了是條約簽署 30 周年及組織成立 20 周年的峰會,更是自哈薩克「血腥一月」騷亂及俄烏戰爭爆發以來,CSTO 首次舉行實體峰會。

除了阿富汗問題之外,不少論者都關注俄烏戰爭會否成為會議的主要議程。誠然,戰爭爆發至今已經 3 個月,俄羅斯在戰事進度上明顯落後。縱使暫時沒有成員國身體力行支持俄羅斯應付這場日益艱困的硬仗,但許多人都在猜測:俄羅斯總統普丁(Vladimir Putin)會否在峰會期間勸說成員國出手相助?

結果從各國領導人的發言可看出成員國「貌合神離」,大家所關注的安全議題截然不同;且會後也沒有提出 CSTO 應否參與俄烏戰事等後續行動。

為何普丁不堅持尋求 CSTO 成員國的軍事協助?本文嘗試透過探討 CSTO 的本質,評估成員國出兵的技術問題以及利弊,以分析他們為何不願讓組織捲入戰事。

CSTO 本質:沒有「承諾」的軍事聯盟

CSTO 的前身是獨聯體集體安全條約(CIS Collective Security Treaty),於 1992 年成立,1994 年正式生效,2002 年正式成立組織,更名為 CSTO。這個看似是延續蘇聯遺產的組織,其實並非所有前蘇聯加盟國都有加入,例如土庫曼及波羅的海三國不是成員國。此外,過去有些前蘇聯加盟國曾加盟過組織,但現已退出,例如曾退出過兩次的烏茲別克(加入期間分別為 1994 年至 1999 年,以及 2006 年至 2012 年)、於 1999 年退出的亞塞拜然和喬治亞。

大家可能會將 CSTO 與 NATO 此兩大不同陣營的集體安全軍事組織作比較。相同之處,就是主權國家都有權加入和退出,沒有誰強迫誰(因此所謂歐美國家「利用北約東擴」是個偽命題)。相異之處,除了加入機制和程序之外(在此不詳述),最重要的分野,就是成員國之間啟動集體防衛的機制。

根據 NATO 第五條款,一旦有成員國被其他國家攻擊的話,其他成員國將會自動行使集體自衛權,協助受攻擊的成員國,採取包括使用武力的必要行動,恢復和維護北大西洋地區的安全。但是,根據相近性質的 CSTO 第四條款,若某一成員國遭受侵犯,將等同於其他成員國遭受侵犯。該受侵犯的成員國要首先向組織請求協助,而其他成員國應立即向其提供必要的幫助,包括軍事援助。

兩者集體防衛的分別在於 NATO 是屬義務性質,但 CSTO 是沒有承諾的。根據過去案例,一旦 CSTO 成員國被侵犯的話,首先要向其他成員國求助,然後才集體決定出兵,而且不是每次都能成功。這可解釋,為何 2010 年吉爾吉斯民族騷亂、2020 年納卡戰爭沒有獲得 CSTO 的協助,但今年 1 月哈薩克卻有不同待遇。比起 NATO,CSTO 更像某些主權國家(俄羅斯)為達到政治目的、視乎利益靈活使用的工具。但是,若成員國十分抗拒的話,俄羅斯也沒辦法輕易動用這個工具,要求成員國出兵參與俄烏戰爭──過去 3 個月的發展,已證明此一事實。

之前哈薩克外交部長特列烏別爾季(Mukhtar Tleuberdi)在俄烏開戰之初曾說,CSTO《憲章》嚴格限制成員國使用軍隊或維和部隊,意味著除非俄羅斯受到烏克蘭的本土攻擊,否則俄羅斯沒有權力要求 CSTO 成員國參與「特別軍事行動」(雖然,俄羅斯別爾哥羅德市疑似曾被烏克蘭軍隊炮擊)。

除了沒有「承諾」的集體自衛機制之外,CSTO 的議題設定本身是比較著重中亞,很少側重歐洲。基本上,主要(或過去)成員國都是中亞和高加索國家,組織的軍事和安全議程,主要是應付國際恐怖主義、宗教極端主義、販毒、水資源等等問題,並非主力應付來自歐美國家和「北約東擴」的威脅。

CSTO 是在 1992 年至 1994 年塔吉克內戰,以及 1990 年代阿富汗戰爭的背景下誕生。當時蘇聯解體後,中亞地區安全環境風雲變色,極端主義威脅俄羅斯後花園,因此俄羅斯需要與中亞國家達成軍事合作,確保地區安全得到保障。就算直到現在,特別是去年塔利班上台後,「阿富汗問題」依然是 CSTO 的關注重點。比如說,每年 CSTO 主要常規聯合軍演多數是在中亞地區發生。去(2021)年 10 月組織在塔吉克舉行了 3 場聯合反恐軍演,而今年 10 月亦會在哈薩克、塔吉克、吉爾吉斯三國舉行。以上軍演,皆針對阿富汗或中亞地區的潛在恐怖主義而進行的。

在 30 周年峰會中,亦能體現 CSTO 著重中亞及「阿富汗問題」的方向。塔吉克總統拉赫蒙(Emomali Rahmon)與普丁在峰會前會晤,討論阿富汗周邊局勢及交換意見,雙方亦提及近期阿富汗境內恐怖組織活動增多,希望雙方繼續積極合作。而在會議期間,拉赫蒙、哈薩克總統托卡耶夫(Kassym-Jomart Tokayev)以及吉爾吉斯總統扎帕羅夫(Sadyr Japarov)明顯較重視傳統的中亞地區安全議程,特別是拉赫蒙擔心近日阿富汗塔利班與伊斯蘭國等極端組織的衝突,會波及邊境地區,並擔心敵對的塔利班會煽動塔吉克的反對勢力,威脅本國安全。而亞美尼亞則較關注「納卡衝突」,因為在俄烏戰爭後,當地形勢似乎再一次緊張起來。即使俄羅斯和白羅斯欲嘗試改變議程方向,強調來自歐美國家的安全威脅,但都不太被其他成員國認真對待。

除了集體自衛機制之外,不能忽略的是 CSTO(或俄羅斯)防止外國軍事基地進駐成員國的作用。2011 年,CSTO 通過一項共識──第三國於任何一個 CSTO 成員國境內建立軍事基地之前,必先取得所有成員國的官方同意。雖然俄羅斯在中亞有數個海外軍事基地或設施,但最有可能發生上述情況的地區,亦是中亞,而非只有白羅斯成員國的歐洲(2001 年阿富汗戰爭之後數年,美國曾在烏茲別克和吉爾吉斯設立軍事基地)。為了防止美國或中國等大國增強當地軍事影響力,此乃 CSTO 的必要之舉。

因此,根據 CSTO 的集體自衛性質及議題設定,俄羅斯強行要求成員國參與俄烏戰爭的動機不大,當然都不能完全排除這可能性。

為何對普丁來說,CSTO 捲入戰爭弊多於利?

假如俄羅斯真的借 CSTO 的 30 周年峰會,強行勸說成員國出手相助的話,會有甚麼利處與弊處呢?

先說說弊處。由於在俄烏戰爭爆發 3 個月期間,成員國早已透過不同方式闡明立場,若俄羅斯依然勸說甚至威迫盟友參戰的話,不只是徒然無勞,更換來自取其辱。3 月底,哈薩克總統辦公廳第一副主任蘇萊梅諾夫(Timur Suleimenov)在接受 Euractiv 訪問時表示,哈薩克不承認克里米亞屬俄及頓巴斯地區兩國獨立,堅持遵守聯合國在這些問題上的決定,並肯定不讓俄羅斯借哈薩克規避制裁。約一星期後,特列烏別爾季亦表示支持蘇萊梅諾夫的言論。吉爾吉斯方面,扎帕羅夫亦曾在3月初表態,稱吉爾吉斯只是小國,沒有足夠影響力制止戰爭,只能保持中立。

而再次受到亞塞拜然威脅的亞美尼亞亦無暇理會俄烏戰爭,只是保持低調中立。最後在白羅斯方面,雖然總統盧卡申科(Alexander Lukashenko)讓俄軍利用該國領土攻打烏克蘭,但他卻沒有和俄軍一起出兵南下,完全超出了外界期望。因此,若克里姆林宮夠理性的話,不會堅持要求成員國提供軍事援助,因為若遭他們公開拒絕,將會損害其在國際舞台上的地位。

另一方面,如卡內基莫斯科中心主編鮑諾夫(Alexander Baunov)確信,就算莫斯科真的能夠動員 CSTO 聯軍參與戰爭,亦會向外界暴露了俄軍不夠強大的弱點,這就等於實施「全國總動員」一樣,證明了自己無力應付烏克蘭戰事。回想之前,坊間不斷傳出普丁會在衛國戰爭勝利紀念日宣布全國總動員的流言,但最終依然沒有實現。對克里姆林宮來說,全國總動員是難以實行的一步,就等於動員其他盟友參戰一樣。

更重要的是成員國自身難保,遠水救不了近火。CSTO 常規維和部隊人數只有 3,800 名士兵,以俄烏戰爭的規模來說,CSTO 出兵烏克蘭並不能改變戰局,這種規模只能應付宮廷政變或鎮壓內亂,例如哈薩克「血腥一月」。加上,CSTO 成員國本身已各自面對不同的安全威脅,而且軍力有限,若要加碼出兵的話,必定令到本國的防衞出現真空,加劇地區安全威脅。

講了這麼多弊處,其實俄羅斯也有一些利益讓 CSTO 成員國捲入戰爭。就以白羅斯作例子。白羅斯因為暴力鎮壓 2020 年至 2021 年的示威,以及在俄烏戰爭中與俄羅斯狼狽為奸,結果盧卡申科與該國不少個人和企業遭受歐美國家的嚴厲經濟制裁,被禁止與他們貿易。

對俄羅斯的好處是,諸如白羅斯的國家只會在經濟及外交上愈來愈依賴克里姆林宮,失去過往發揮平衡外交的本錢,萎縮其外交迴旋空間。好聽的話是增強集團的凝聚力,組成「命運共同體」,難聽的話是他們將會成為俄羅斯的附庸國。雖然白羅斯在俄烏戰爭中未有出兵,但明顯地該國被迫協助攻擊烏克蘭,別無他選。

但即使俄羅斯衡量過好處大於㢢處,CSTO 成員國當然不會蠢得想被歐美國家制裁,特別是大多數石油出口到歐洲國家的哈薩克,絕不會容許此事發生。誠然,CSTO 國家的主要擔憂不是害怕俄羅斯的武力威脅,而是害怕成為「二級制裁」的對象。他們比較關注如何在「不會受到制裁」及「不失去俄羅斯市場」之間作出平衡。

結語:CSTO 維持現狀,對大家都有利

綜合以上論點,俄羅斯讓 CSTO 成員國捲入戰爭的弊大於利,不符合自身利益。畢竟,CSTO 成員國是俄少數能在國際舞台上進行正常官方交流的朋友,普丁並不希望破壞與他們的關係。對普丁來說,只要維持現狀,沒人考慮退出聯盟,這便足夠了。俄羅斯現在不能失去盟友,CSTO 周年峰會的目的之一,便是向世界證明俄羅斯仍然有朋友。對其他 CSTO 成員國來說,即使俄羅斯在國際舞台上已顯不堪,但他們仍沒有理由退出聯盟,因為他們明白此舉對安全的高昂代價。簡單來說,CSTO 繼續維持現狀,對大家都有好處。

執行編輯:陳品融
核稿編輯:林欣蘋

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