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「318學運世代基層參選潮」消退中?青年里長的困境與突圍

2018年大學畢業不久後就投入基層選舉成為全台最年輕里長的郭書成,趕在今年地方選舉候選人登記截止日,前往區公所再次登記成為里長候選人。(攝影/陳曉威)

2014年佔領立法院的318學運,開啟了近年青年參政風潮。2014年九合一大選,民進黨推出「民主小草」計畫,一口氣推出47人參選村里長,時代力量等小黨也成為318學運世代從基層參政的重要基地。然而,8年之後,318運動世代參選基層里長已出現退潮跡象,不少人放棄從政,或是在里長職務上陷入現想與現實的衝突拉鋸。

儘管本屆九合一大選仍有許多年輕的「政二代」參戰,幾位「美女里長」、「最帥里長候選人」更吸引媒體目光,但年輕化趨勢未必能與政治改革、社會運動等理念連結,讓本屆大選至今少了8年前318運動世代展現的生猛活力與論述理想。318運動青年參選村里長風潮是否已經走到盡頭?青年里長究竟面臨什麼樣的困境?還有哪些人在為突圍而出努力?

「當了2屆里長後,現在我支持廢除里長(制度),畢竟活水注入政壇的現象正在不斷消退,傳統里長的定位已經失去意義,」江慶尚如此感嘆。

留著一頭長髮、身著背心短褲的江慶尚,現職是桃園市東埔里的里長。該里位於熱鬧的桃園市中心,轄內正是桃園觀光夜市的所在,有超過200個攤位進駐。雖然夜市創造商機帶來人潮,卻也衍生不少問題,諸如治安不佳、環境髒亂與攤販住戶間的糾紛等,成為長年來管制上的難題。

為了有效解決環境問題,江慶尚上任後祭出奇招,在夜市周遭張貼多張「禁丟垃圾、喪家除外」公告,用習俗勸說民眾不要亂丟垃圾。如此辛辣的舉動沒有遭到檢舉,反倒有效地化解了夜市周遭的髒亂,也凸顯江慶尚另類的做事風格,讓年輕的他自封為「最不像里長的里長」。

這位「最不像里長的里長」告訴我們,他將自己定位在「社區聘雇的專業經理人」,與負責政令宣導、環境灑掃的傳統里長有些落差。因為他認為,用多元思路找尋地方問題的解方,正是現代里長應該扮演的角色;至於從基層來翻轉社會結構,則是318運動帶給他的理念。

桃園市東埔里內的住宅與商業區分布緊密,江慶尚擔任里長後從自我定位出發,建立一套社區經理的工作方式。(攝影/陳曉威)

昔日318,攪動社會、掀起青年參政潮

10多年前,年輕的江慶尚在建築業裡討生活。因為身旁營建蟑螂的例子層出不窮,讓他幾度萌生改革的想法,卻苦無實現管道。直到318運動興起,當時34歲的江慶尚成為參與者,在那場全國矚目的社會運動裡,他發覺可以透過參與基層政治來扳動舊有的政治板塊,來完成心目中的社會改革。

於是他投入民進黨推出的「民主小草」計畫,以政治素人身分,與全台一共47位年輕候選人一同角逐2014年的村里長。但包括江慶尚在內,「民主小草」47人中只有15人順利當選。

第一次參選就上手,江慶尚還記得當時那股「素人青年參政」的風潮是如何影響著他。他回憶,318運動發生後,社會上瀰漫著一股「改變」的風氣,只要說出口、只要敢講,就有機會去改變一些事情;尤其在政治的氛圍上特別明顯,大眾鼓勵年輕人多多投入政壇,從底層翻轉老舊的政治結構。

這股風潮也反映在整體社會的動能上,從政黨到民間組織都紛紛投入基層培力。包括民進黨推出的「民主小草計畫」、台灣團結聯盟與福爾摩鯊會社推出的「自己政治自己救!青年參政、改變台灣」、台灣種子文化協會等團體發起的「大家來選村里長」行動、以及由多名318運動參與者所組成的「青年佔領政治」等,都希望藉由青年參政來突破舊有的綁樁文化和派系政治。

一時之間,青年參政演變成蔚為流行的口號。

《報導者》爬梳2009年以來的中選會資料,發現過去3屆基層選舉中,有愈來愈多年輕人投入縣市與直轄市議員選戰,其中2018年39歲以下的候選人人數,相較於318運動發生前更是增加超過百人。而在村里長層級,儘管上一屆(2018年)選舉全國39歲以下候選人人數與過去相比只有微幅成長,但六都中39歲以下的村里長候選人人數與2010年相比卻增加了近2成(註),顯示「素人青年參政」的風潮,過去數年裡仍然在都會區帶來改變。

素人從政,這些「小草」村里長的矛盾與掙扎

2014年選上台中市中區綠川里里長的薛雅文,走在里內曾經繁華一時,如今已半荒廢的千越大樓。(攝影/陳曉威)

現年40歲出頭的薛雅文,也是青年參政的例子之一。2014年,她同樣受318運動精神的鼓舞而加入「民主小草」計畫,最終以5票的極微差距擊敗連任20多年的老里長,成為台中市綠川里里長。

作家劉克襄當時如此描述這場選舉:

「這次選舉,有一場微小而美好的勝利,在老台中發生。綠川里里長,終於換人了。

一位學建築的女生,薛雅文,在11月初返郷投入選舉,以5票之差,打敗了任職20多年的里長。

數千位里長當選,為何特別推介她?原來,她的政見展現了迥異以往的內容。過往我熟識的里長,多著眼於基層建設的爭取。她卻拉高視野,想要從老城再造和社區參與出發。

仔細看她的背景,除了建築系畢業,她的經歷彷彿是為年輕人進入舊社區改造而量身訂作。除了太陽花學運,參與寶藏巖藝術村整建工程,還當過夢想社區的駐村藝術家。

里長絕非只是政策的溝通橋梁,或者傳統辦理雜事的服務選民。這次選舉,類似台中老城區,各地都有年輕的里長當選。希望他們都有新見識,帶來家園的改變。」

然而,理想與現實卻存在巨大的落差。

帶著理想進到地方,面對的是盤根錯節的利益

薛雅文重回在她里長任內經歷重大改變與整治的東協廣場和綠川。(攝影/陳曉威)

年輕帶來改變,運用資源來創造新的地方樣貌,這是薛雅文的理想。上任里長前,她就打算利用自己在設計與建築的專長,為綠川里帶來空間上的變化,例如老宅再生結合新創產業入駐、社區營造等。

在與多個地方團體合作提案下,當地風貌的改變的確在她任內發生,包括斥資9億元的綠川整治和東協廣場的拉皮揭幕等大型計畫。過程中,薛雅文也因為民進黨籍的身分受到同黨市長重視,但建設來得又快又急,她發覺自己能完整參與的面向太少,不同的聲音也難以受到重視。

「為了綠川整治設淨水場是一個創舉,可是它是一個高檔的消費,像高級濾水器。至於整治帶來水泥化爭議,或是工程預算能不能適度削減,這些關乎公平正義與建設準則方向的討論空間卻很少,高單價的開發案很多。連市府的禮品湯匙中間都是金色的,那幾年我感覺很擔憂,因為我覺得那跟人民生活遇上的不正義有反差。」

薛雅文形容,剛參與政治的她幾乎手足無措。

另一方面,也由於綠川里轄內多是商業區,有非常龐大的商業利益競爭。身為當地里長,薛雅文必須時常直面這些紛爭。她坦言,進到地方之後就必須應對各種勢力,「本來以為的正義很簡單,可是到了地方完全不是」,任期內她就多次遇上流氓想要強占他人便宜,當她沒有能力處理這種事情時,原本以為的正義就難以落實。

同時,薛雅文也面臨和其他青年村里長一樣的困境,在不確定具體工作項目為何的狀況下感到迷茫和失落,並且因為鄰里爭吵的瑣事而消耗。在這樣的政治現實下,薛雅文只做了一屆的里長,2018年她雖然有正式登記參選,卻因為沒有任何競選行動而落選。

權責不清、瑣事纏身,村里長只是從早忙到晚的基層保母?

里長整日繁忙、瑣事不斷是工作常態,卻也被里民視為理所當然。圖為江慶尚在社區公園內關切醉倒的民眾。(攝影/陳曉威)

瑣事纏身卻又定位不明,幾乎是所有青年村里長們一致的抱怨。江慶尚頻頻嘆氣:

「有里民會半夜3點打電話來說他家門口有一盆水,叫我去倒掉,因為裡面有孑孓;不然就是告訴我,他家門口有一袋垃圾,或是抱怨樓下的狗很吵、大便很臭。里長的工作幾乎全部都是在處理這些私領域、狗屁倒灶的事情,但我能不處理嗎?」

江慶尚也指出,村里長的難題還在於工作內容沒有明確規範,全都是原則性的任務,這導致大家得自己去發掘這份工作的可能。他舉例,舉凡維持里內治安、環境清潔、社區建設到處理汽機車違停、住宅漏水,到關懷弱勢、長照供餐、阻止鬥毆、自殺防治、借錢到介紹工作,他幾乎都有經手過。

此外,《報導者》過去曾報導,依據現有規定,里長還需擔任戰時的民防團分團長,要進行里民的家戶防護並管理地區的防空避難設備;但現實上,人力老化加上訓練不足,這樣的規畫形同虛設,許多里長根本無暇打理自己肩負的民防任務。

翻開《地方制度法》,條文的確並未詳細規範村里長的工作內容,僅載明應辦理村里公務及交辦事項;再進一步以台北市民政局公布的里鄰長服務要點來看,也只羅列了數項原則性的工作項目。

面對這種模糊,身兼數職的傳統里長多半還是將自己定位為做善事的傳統仕紳,工作就以執行政令為主,像是反映民意、政令宣導、守望相助、社區清潔、路燈照明、溝渠疏通,或是辦理常態性的旅遊活動和發放節慶禮金等。過去數十年來,里長更像是地方政府延伸的觸角。

但現代社會中,里長的定位變得更加專業與多功能。以江慶尚為例,他就運用過去在營造業的經驗,花費3年時間來爭取興建新的活動中心,讓結合太陽能發電和諸多節電設施的綠建築成為里內鮮有的集會場所,同時用做長輩關懷據點。在全台各地,也出現更多里長們以專業經理人的方式主動參與社區營造,運用地方特點來經營社區,這些不同的嘗試都讓里長的角色進一步朝多元化邁進。

只是過往「服務里民」的任務也無法偏廢。以東埔里為例,疫情期間,江慶尚還得取代防疫計程車的角色,天天載送居民去醫院做PCR檢測,或是介入鄰居之間的噪音糾紛、養狗爭執和鄰里鬥爭。這些繁雜瑣碎的工作將他每日工時延長到16小時以上,去年更曾經一連9個月都睡在里辦公室的沙發上沒法回家。為了填補人力空缺,江慶尚甚至花錢聘請妻子來辦公室協助接電話。

一面實踐更多的嘗試期間,青年里長們也必須顧好傳統的守備範圍。要面面俱到的狀況下,這些相對缺乏政治實務經驗的新世代工作者們,便容易在投入基層政治期間感到無所適從。

運動青年參政潮退,政二代接班傳統再起

從里長候選人登記情形與討論熱度,也可看出青年參選村里長的風潮退去。圖為新北市汐止區公所在禮堂內設置的里長候選人登記處。(攝影/陳曉威)

距離318運動至今,已經經過8個年頭,江慶尚、薛雅文這兩位當初投入里長選舉的運動青年,如今都有相同感受:運動青年/素人青年參選村里長幾乎已經退潮,如今又回到「政二代」接班的時代。

退潮更明顯反映在各政黨和公民團體的退守上。2014年起,投入村里長培力的政黨包括民進黨、台灣團結聯盟、人民民主黨、青年陽光黨和中華統一促進黨在內,民間組織則有「大家來選村里長」以及「青年佔領政治」等團體。2018年地方選舉中,《報導者》也曾報導不少小黨為了延續政黨生命而推出村里長候選人;但時至今日,這些政黨計畫與組織行動幾乎都已消失。

政黨、民團皆退守,「像談一場短暫戀愛」

以當選人數最多、規模最大的民進黨「民主小草」計畫來看,過去就因為主推計畫的台灣民主學院前主任吳沛憶、黨工張慧慈分別投入市議員選舉及加入總統府擔任幕僚,而傳出計畫中止的消息。

2018年地方選舉中,「民主小草」15名當選者中就有6人卸任,剩下9位里長及鄉鎮市民代表苦撐至今。

曾是該計畫成員的薛雅文指出,當初黨內投注資源和關心只有維持約2年,後續就沒有其他消息。她因此以「談了一場短暫戀愛」來形容這個計畫的退場。

另外,過往在青年參政議題上著力甚深的數個民間團體,除了維持對村里長職權議題的關注外,本屆也都沒有推出候選人與公布相關的培力計畫。

事實上,爬梳中選會資料可以發現,過去10多年來地方選舉候選人年齡下降的趨勢仍在,只是參選風潮由過往的運動青年、素人青年又回到了政二代、三代接班,這樣的現象在縣市議員候選人中特別明顯。

根據目前統計,高雄市議員中有三分之一出身政治世家;桃園市議員14個選區中有9名政二代;台中市也至少有8名議員即將交棒給下一代。代表時代力量參選台中市議員的鄭勁節就批評,如果台中政二代都接班的話,未來每4位議員中就有一個是政二代,台中將是名符其實的「政二代之城」。

撇除議員之外,由於村里長選舉位處最基層、人數最多,除了年輕貌美的候選人受到關注外,整體多半處於輿論焦點的外緣。只是從議員以降帶來的政二代接班風潮,正外溢到台灣整體選舉文化的轉變上。

全台最年輕里長:318開啟的大門已關上,選舉風氣再回傳統

郭書成在其擔任里長的汐止湖興里。(攝影/陳曉威)

即將滿30歲的郭書成,也是素人青年參政的例子之一。他服務的新北市汐止區湖興里,是政商名流聚集的伯爵山莊所在地,過去里長都由經驗豐富者擔任,2010年更曾選出新北市年齡最長的里長,高齡82歲。直到2018年,將滿25歲、大學畢業不久的郭書成參選,打著「改變,我可以」的口號一舉奪得勝利,一度成為全台最年輕的里長。

這位滿懷理想投身改變的年輕里長,深刻感受到近年來的趨勢變化:

「我自己的體感經驗是,近幾年政二代比例愈來愈高,所謂的青年參政、素人參政愈來愈少。很多跟我同期、同齡的人都在做政治工作,但都沒辦法出來參選,我覺得很大原因是因為過去太陽花學運打開的大門,到今年已經關起來了。」

郭書成補充,318運動幾乎把台灣社會全都攪動了一遍,但台灣社會已漸漸回歸傳統:

「現在我們只是回到原本的樣子。選舉就是得靠既有人脈,得靠爸爸、靠錢去砸選票出來。青年光環已經被用爛了,大家也不再對這件事情有感了。」

儘管4年的任期裡,郭書成持續改善社區環境與建設,替轄內20幾個社區申請到7,000多萬元的經費來更換整個山頭年久失修的自來水管線,解決長期停水、缺水的老問題,同時嘗試推動各種議題;但每天被堆積如山的日常瑣事纏身,讓他覺得透過基層政治來實踐變革的想法愈來愈遙不可及,甚至有種被困在里長身分裡的無奈。

一份缺乏保障的職位,應走入歷史?

江慶尚平日工作長時間待在辦公室內,以方便在接到里民的電話就立即聯繫通報,或騎上機車前往現場處理。(攝影/陳曉威)

做了8年里長,在桃園服務的江慶尚很能體會這種無力感。他強調,目前村里長就是被隔離在體系之外,所以擔任村里長的青年們基本上就得一直做下去,除非過程中延伸到其他職涯發展才有辦法跳脫──因為在這份工作裡,政府沒有給任何保障,村里長既不屬於勞工,也不算是公務人員,公保、勞保什麼都沒有,更不用說是退休金,因為根本沒有年資可以計算。

為了改變這樣的處境,江慶尚甚至倡議村里長職位應該走入歷史,特別是都會區的里長。因為里長工作性質大多聚焦在「通報」上,例如必須向縣市政府通報各種里內基層工作問題、協助精神疾病病情嚴重者及傳染病防治通報、受虐兒童、婦女及里內獨居老人通報等,他強調,「1999專線幾乎能涵蓋村里長的大部分業務。」

江慶尚也指出,另一種退場機制是考慮將村里長轉化為區公所的延伸,透過高普考來設立專職專任的窗口,才能極大化這項工作的內涵。

事實上,關於村里長的定位與存廢,在過去20年間已有諸多討論。包括時任法務部長陳定南在2002年時就曾提議廢除村里長,工作改由里幹事接任;曾榮獲多項優良表揚獎項的台北市文山區明興里里長鄢健民,也在2016年時直指里長職務應該廢除。

直至今日,在政府公共政策網路參與平台上,都還可見到廢除現行村里長與鄰長業務的提案。至於村里長的定位應如何調整,中山大學公共事務管理研究所教授彭渰雯也早在2010年就提出設立區議會、鄰里委員會,以及讓村里長往專業化發展等建議。

無論如何,在村里長定位未釐清之前,青年里長們只能繼續尋求突圍之道。

風潮退去亦堅守初衷,他們在逆境求突圍

如今郭書成不只自己持續投入里長選舉與工作,也積極建立各地村里長的支持資源和培力。(攝影/陳曉威)

在幾位年輕的政治工作者中,郭書成雖然對困境感到沮喪,卻並不打算棄守。他認為里長的工作不一定只能被限縮在自己的里內,而是能擴散到不同的縣市影響更多的人。於是他在去年(2021)10月和「現實會社」合作一同發起群眾募資,推出「獨立村里長學院」計畫

這項計畫除了撰寫「村里長完全使用手冊」,用圖表和簡約文字來向大眾解釋村里長的工作內容與權責,以及如何正確使用村里長資源建立合作外,也介紹各地非典型里長的實作案例給選民和候選人參考。該計畫並在全台開辦6場工作坊,招募更多具有新思維的年輕人進入基層政治。

郭書成指出,工作坊現在已經鼓勵超過30人出來參選,後續還會協助其中10人募集政治獻金,好讓他們可以跨越參選門檻,組成共同陣線來實踐基層政治革新。

不只是獨立村里長學院,由台灣婦女團體全國聯合會推動的「女里長人才網絡」,也在8月推出《里長可以這樣做──村里社區經營手冊》,透過介紹實際案例來拉近大眾對村里長的理解。該書主編、長期推動女性參政的彭渰雯指出,手冊介紹了15項村里長可以推動的議題,內容涵蓋長照、社會福利、社區營造到永續發展等各種議題的實際作法,不只提供村里長施政參考,也為所有民眾帶來多元進步的村里長角色想像。

在青年里長們尋求突圍之際,近年已有若干資深里長突破困境,交出了耀眼的成績單。例如有「地表最強里長」之稱的台北市萬華區忠勤里里長方荷生,除了創辦食物銀行,甚至還能調度大批物資以直升機送到南部災區,顯示村里長工作雖然定位模糊、權責不清,仍有人能善用人脈資源開拓更多可能性,這也成為青年里長們的重要考驗。

如今,當青年參政風潮退去,在最底層政治圈中掙扎的年輕工作者們,仍然有人持續從各種面向開闢新的路徑、依舊心繫於創新與改變。這樣的心理,就和2008年日劇《CHANGE》裡一段演說的內容不謀而合。劇中,由木村拓哉所飾演的主角意外從小學老師選上議員、再一路晉升成為有史以來最年輕的總理大臣,最終為了內閣收賄醜聞而下台。在準備離開政壇前,他向全國發表了一次演說,內容是這麼講的:

「我向大家保證過,要與大家用同樣的眼光,發現當今政治的錯誤並改正;要與大家用同樣的耳朵,傾聽弱勢者微小的聲音;要與大家用同樣的腳步,趕往每個問題的現場;要與大家用同樣的手,勤奮工作,指引國家未來的方向。我的一切都和大家相同。成為總理後,我一直沒忘記那個約定。我不是政治的專家,不是為了權力才當上總理。我是為了支持我,對我有所期待的人工作的。」

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