（王鼎棫，法律白話文運動網站主編，東吳、靜宜與國防大學法律學系兼任講師）
眾所矚目的台灣地方選舉與修憲公投案，在26日晚間劃下句點。儘管選前之夜，藍綠皆大力動員，但受選情冷清影響，各陣營始終無法激起交鋒，最終直轄市長投票率僅有59.86%、縣市長64.2%。在六都方面，國民黨當選四席，民進黨當選兩席；縣市長部分，國民黨當選九席，民進黨當選三席，台灣民眾黨當選一席，無黨籍及未經政黨推薦當選則有兩席；民進黨主席蔡英文也因選舉結果不佳，當晚宣布辭去黨魁一職、下台負責。
此外，18歲公民權修憲公投案，因其訴求相對單純而無爆點，整體投票率為59%，獲564萬多張同意票，距離通過門檻962萬票（即選舉權人半數）有段差距，亦宣告破局。不管結果是否盡如人意，每一次的選舉投票都是大型的民主實驗，在每次風風火火的操作後，我們也需檢視，過去有什麼值得檢討、未來又有什麼新的挑戰？
因此，本文將從「青年參政興衰」、「修憲公投意義與出路」、「公投綁大選好壞」等角度，分析這場台灣首次擁有修憲公投的地方選戰，探討民主發展的多種可能性，繼續守護台灣在各種逆境中的獨立。
太陽花運動青年參政消逝，保證金高牆依舊
選舉應以能力與論述作為決勝，用金錢作為門檻，阻擋民主政治的新陳代謝，其後果，將是台灣社會不得不面對的代價。
2014年，由青年發起的318運動，反對國民黨所提出的兩岸服貿協議，並佔領立法院議場達24天。這場規模浩大、影響深遠的社會運動，刺激公民主動關注公共事務，青年參政更蔚為風潮。
如《端傳媒》與《報導者》報導指出的，台灣青年世代的參政風氣，在2014年318運動後迎來高峰，不同政黨、團體也發起基層選舉計畫，如民進黨的「民主小草」、台灣團結聯盟和福爾摩鯊會社的「鬥陣選里長」等活動，皆在鼓勵年輕人競選地方公職；同時，2018年39歲以下的候選人人數，相較於318運動發生前更是增加超過百人。然而，2022年的這場選舉，卻也呈現出青年參政的浪潮已經慢慢變調，政局開始轉向「政二代」班師回朝的景況。
根據《2022六都議員暗公報》整理，其針對六都共740位市議員候選人進行「身家調查」發現，具有政治家族背景的候選人，總共有196位，等於超過四分之一的候選人都有政治家族背景；其中，非現任的候選人（包括首次參選的新人）有77人具有政治家族背景，而現任的候選人則有119位。亦即，這樣的政治世襲，在講求「服務與連結」的地方選舉中，即有難以撼動的力量。
具體來說，許多素人經常在黨內初選時，因欠缺家族奧援而被淘汰，沒有機會被政黨提名；若要以小黨或無黨身份參選，又得面對政治家族或大黨，挾眾多資源輾壓的困境。因為勝選的關鍵，顯然與金錢等資源息息相關；基於多年在地的耕耘，政治家族或大黨自然擁有更多的政治獻金與廣告宣傳，這對於小黨或無黨的新鮮人來說，宛如赤手空拳對上飛機大砲。
而這一切困境，可能因「選舉保證金制度」更加動彈不得。
即便從這屆選舉開始，中選會決議調降直轄市長候選人保證金金額，從200萬降至150萬元；其他職位如縣市議員、直轄市議員／縣市長候選人，仍維持12萬與20萬不等的保證金門檻。然而，選舉是場燒錢的大型嘉年華會，參選保證金對於大黨候選人或是政治家族來說，可能只是九牛一毛，但對於小黨或無黨參選人而言，便得把全數身家壓在這場選舉上。當身家財產都拿去抵充選舉保證金，還有多少經費可以宣傳自己？這樣武器不對等的競爭，還會是場公平的選舉嗎？
參選要繳保證金的緣由，規定在《公職人員選舉罷免法》當中，立法理由在於：「防止選舉輕率登記為候選人」。亦即，就是想利用保證金的門檻，防止「輕率」的候選人登場參選。但反過來看，難道繳交保證金的候選人，就一定端重自持而不輕率嗎？用保證金作為評判一個人是否能參與選舉的標準，是否合理？
歷史上，許多國家都會將參政權限定在某些擁有一定財產的族群，而這往往導致少數男性公民，才配擁有左右政局的權利。到了21世紀，台灣仍就參選公職設有保證金門檻，此意味著我們還停留在「用財富看人高低」的觀念，也讓小黨素人失去一展長才的競爭機會。
選舉應以能力與論述作為決勝，用金錢作為門檻，阻擋民主政治的新陳代謝，其後果，將是台灣社會不得不面對的代價。
修憲公投意義：還權青年與大眾、消除世代失衡
那些對憲法內容的設定，過往都是由政治人物說了算，但26日這天，頭一次由台灣人民作主，為還權於民的憲法時刻。
憲法作為台灣根本大法，和一般法律修改相比，修憲得經過更為複雜的程序，例如：立院提案，並在公告後舉辦公投投票決定。
本次稱為18歲公民權修憲複決公投的結果，仍有約500萬名選民投下「不同意票」，反對調降投票或參選的年齡。這顯示，就算朝野立委具有高度共識，許多政治人物或民間團體也表態支持，依舊未能完成「變遷憲法」的巨大工程。
綜觀這次下修公民參政的年齡門檻，並實施公投，背後還有三大意義：
1. 還權青年
「還權」強調的是落實青年的「權責相符」。事實上，從明（2023）年開始，除了課稅、納健保、當兵與處罰責任外，台灣18歲的青年，也隨著民法成年年齡正式下修至18歲，開始要擔負完整的民事責任。
隨著法律上種種責任逐漸到位，18歲的成年人卻無法行使參政權，導致青年被迫擔負許多國家義務，卻無法決定誰可以為自己發聲，進而帶著民意形塑青年利益，青年權責不相符的現狀將成疑慮、也為困境。
也有人認為，18歲的青年尚未經過一定的社會歷練，且正值血氣方剛的年紀，判斷力也不夠成熟，容易成為被煽動的目標，不適合擁有參政權（註）。但實際上，賦予參政權的真正意涵，在於肯認某些族群有「自我管理」的資格，就算那些族群的管理能力不足，重點也應放在如何「提升認知」並「鼓勵參與」，而非逕自拿走任何保障他們權利的機會。
因此，正是因為目前青年沒有投票或參選的權利，導致他們感到政治離自己太過遙遠，因而缺乏關心公共議題的內在動機。但藉由修憲，賦予參政機會，讓青年得以認知自己對社會的影響力與過往大不相同，進而提升自己與社會的連結。同時，透過各方培力、強化思辨，必然能逐漸成為負責任的公民，這才是民主社會期待的新陳代謝。
2. 還權於民
台灣憲法施行至今，已歷經七次修憲，最近一次是在2005年。
與以往不同的是，這次修憲不只由國民大會代表或立法委員投票決定，而是邀請台灣人民「一起做主」；而此也是台灣第一次，全民可以一起決定憲法內容的關鍵日子，自然是意義非凡。
憲法是一部社會契約，內容記載人們彼此交織的價值觀，並讓眾人同意交出權力、組成政府，由後者代替人民施政，因而在制憲或修憲之際，不同利益團體便會在溝通協調中，依據憲法規定寫下各式願景；另方面，當社會規範的某些做法，跟鎖定在憲法的價值有所出入，如不讓同志伴侶共同收養第三方的孩子，人民就有機會以憲法所保障的平等權，主張立法者應比照「異性婚」公平對待，確保那些價值不被違反。
至於什麼是好、什麼是壞，那些對憲法內容的設定，過往都是由政治人物說了算。但26日這天，頭一次由台灣人民作主——即使確診者及不在籍人士不在這個信任圈裡——為還權於民的憲法時刻。
部分學界認為，憲法對參政權所標註的年齡設定，只不過是「天花板」，立法者不妨直接修正涉及「選舉年齡」的相關法律，相關問題就能迎刃而解。
3. 消除世代失衡
在台灣邁向超高齡社會的過程中，在一人一票的前提下，高齡人口的總票數對政治運作有高度影響力，然而高齡族群在人數上的優勢，不免也讓民主制度預期的多元面貌，換上單一的高齡雪銀圖像。2020年立法院法制局指出：近年台灣人口結構邁向高齡化、少子化，為了避免資源分配、公共政策往具投票權及高齡人口族群傾斜，應調降選舉權年齡，以符合世代正義。
討論世代失衡，絕對不是把長者參政與「弊病」劃上等號，但當投票權人彼此間意見相左，卻囿於世代票數差距、溝通管道無法正常交流，讓人數具優勢的族群，或為捍衛自身權益與價值不願溝通，最終以人數的絕對優勢凌駕議題討論，只會讓青年世代備感壓迫，放任對立於檯面下迅速堆積。
因此，就算這次沒有提出修憲案，提早賦予18歲青年參政權，是為避免政策方向過度傾斜某一世代，我們也應持續提高全體公民對公共事務的關心，促進世代對話，這樣才能緩和世代失衡的預期局面。
4. 公民權的未竟之路怎麼走？
儘管本次修憲公投未能通過，但擴大青年參政的下一步，未來可能有三條路徑可嘗試：其一，再次啟動修憲公投，重新喚起民眾的注意。由於修憲公投的特殊性，不受《公民投票法》兩年內不能重行提出的限制，因此修憲公投馬上就有東山再起的空間。不過，現實上面臨大量反對民意，可能也讓政治人物欠缺繼續情義相挺的誘因，這需要持續累積更多支持者的關注。
其二，直接修改《公職人員選舉罷免法》等法律規定。在解釋上，部分學界認為，憲法對參政權所標註的年齡設定，只不過是「天花板」——如「最慢」20歲的時候，就要讓青年可以行使選舉權——立法者不妨直接修正涉及「選舉年齡」的相關法律，相關問題就能迎刃而解。
不過，當政治人物好不容易說服選民，要用修憲公投才能提供青年更多參政機會，在公投落幕之際，透過直接修法、降低青年參政的年齡限制，恐怕遭批評「不顧民意反對」。這樣的溝通與政治成本難有人願意承受，需要支持者給政治人物更多的勇氣。
其三，在前述政治與民意路線之外，也許可以透過法律戰——即憲法訴訟——聲請大法官釋憲，讓大法官宣告「20歲的投票門檻」或「各種參選年齡門檻」過高而違憲。
例如，人民可先嘗試打完行政訴訟所有審級，主張不能投票或參選侵害權利，就有機會向大法官主張「訴訟中所討論的『投票或參選門檻』違憲」。但是，這條路難處在於，如何說服大法官，現行的「各式年齡門檻」，具體違反了哪個憲法規定？由於許多憲法規定都具有「抽象簡潔」的特色，實際去打憲法訴訟的時候，也就容易陷入違憲理由不夠充分的困境，遑論大法官們對於本議題的立場與比例，也是動見觀瞻。
投完了，但疑問仍在：這次公投該綁大選嗎？
我們相信公民投票制度不但不會妨礙代議民主的運行，甚至還能適切地扭轉代議民主的缺失，而這不正是我們政治民主化過程中所極力追求的更高境界？
有不少意見認為，2021年公投綁大選結果顯示「公投不能綁大選」，為什麼今年修憲就可以？民進黨或中選會是不是雙重標準？
從規定來看，《憲法增修條文》指出：修改憲法，在經立法院提出修正案，並公告半年後，應於「三個月內」投票複決。
當本次憲法修正案，在今年3月25日經立法院三讀通過，於同月28日公告，並在9月28日公告期滿；因此，中選會作為公投的主管機關，則依前述規定取得在同年12月28日之前、甚至在地方選舉同日，辦理公投完成的選擇空間。
此時，另個問題是，面對2018年的公投案和地方選舉重疊，當時反對公投綁大選的人，認為這樣會「混淆投票取向、徒增行政困擾」，而想把公投與大選分開。為何這次修憲公投，當時持反對意見的人，為什麼這次又主張公投綁大選？
參酌中選會提出的論述，其理由不外基於「思考期間足夠」、「票務尚屬單純」、「避免影響經濟的疫情」等考量，選擇把修憲公投跟大選綁在一起。
本文認為，正反方的論點，可以從「比例原則」的角度加以確認。首先，思考制度目的是否確實存在且正當；其次，思考制度作為手段，是否真能落實目的。最後，則要注意制度所欲增進的公益，是否優於制度衍生的副作用，避免輕重失衡。
1. 綁大選的目的存在嗎？
過去提倡「公投綁大選」，是因為舊法的通過門檻高，需要「半數投票權人」出來投票，並訂有同意票大於二分之一的規定才能過關，在此高門檻下，便需要透過公投綁大選來衝高人氣。
修憲公投的門檻，更須超過「選舉權人的半數」，也就是在所有可投票的人當中，要有一半以上的人去投同意票。以2022年的選舉而言，今年選舉人為1923萬9392人，根據法規，總同意票數須超過選舉人總額一半，也就是961萬9697票的門檻——而這個數字遠高於2020年總統大選，在74.9%的投票率下，由蔡英文獲得的817萬票（第二高則是2008年馬英九的765 萬票）。就目前紀錄所及的票數，都離修憲通過的門檻有段距離，因此必須考量綁大選的必要性是否確實存在。
2. 綁大選是否利大於弊？
從「衝人氣」——即民主正當性——的角度來看，公投綁大選固然能激發出更高的投票率，但從2018年的公投來看，在九合一選舉與十項公投合併舉辦下，讓排隊人潮無法消化，最終導致投、開票同時進行，更讓當時台北市長國民黨籍的候選人丁守中提出選舉無效之訴。
此外，當普羅大眾為了個人經濟生活奔走而無暇關注公投議題之際，更會讓有心人士利用民眾對執政黨的不滿，以及綁大選的選務繁雜，趁亂將大眾想法引導至特定所欲的公投結果。
如此被不當帶風向的公投，真能呈現選民對特定政策的偏好？而這樣的的投票決定，倘若造成不如預期的結果，是否會讓整體社會花費更多資源，且虛耗在反覆建立信任的無奈之上？
是以，不管未來是否要將各種公投與大選合併，皆須具體考量效益與代價。如果因失序的公投決定，浪費更多的修復成本，並讓未來政局處處引發對立，也就不得不確認有無綁大選之必要。
這樣謹慎思維，又反覆確認，如同許宗力在《憲法與公民投票——公投的合憲性分析與公投法的建制》提到：「對公民投票，我們固然不應視之為解決問題的萬靈丹，而百般歌頌它，美化它，但另方面也實在無須視之為洪水猛獸，而百般敵視它、醜化它，毋寧經由適當地設計，我們相信公民投票制度不但不會妨礙代議民主的運行，甚至還能適切地扭轉代議民主的缺失，而這不正是我們政治民主化過程中所極力追求的更高境界？」
註：修憲公投的內容，固然降低了參選的起始年齡，可同時也規定還是要看具體的法律設定，如《公職人員選舉罷免法》。因此，就算本次公投過了，現行法定的參選年齡門檻並不會受到影響，18歲的青年也無法直接出來競選。
