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王鼎棫:政二代班師回朝、青年參政挫敗,18歲公民權未竟之路怎麼走?

(王鼎棫,法律白話文運動網站主編,東吳、靜宜與國防大學法律學系兼任講師)

眾所矚目的台灣地方選舉與修憲公投案,在26日晚間劃下句點。儘管選前之夜,藍綠皆大力動員,但受選情冷清影響,各陣營始終無法激起交鋒,最終直轄市長投票率僅有59.86%、縣市長64.2%。在六都方面,國民黨當選四席,民進黨當選兩席;縣市長部分,國民黨當選九席,民進黨當選三席,台灣民眾黨當選一席,無黨籍及未經政黨推薦當選則有兩席;民進黨主席蔡英文也因選舉結果不佳,當晚宣布辭去黨魁一職、下台負責。

此外,18歲公民權修憲公投案,因其訴求相對單純而無爆點,整體投票率為59%,獲564萬多張同意票,距離通過門檻962萬票(即選舉權人半數)有段差距,亦宣告破局。不管結果是否盡如人意,每一次的選舉投票都是大型的民主實驗,在每次風風火火的操作後,我們也需檢視,過去有什麼值得檢討、未來又有什麼新的挑戰?

因此,本文將從「青年參政興衰」、「修憲公投意義與出路」、「公投綁大選好壞」等角度,分析這場台灣首次擁有修憲公投的地方選戰,探討民主發展的多種可能性,繼續守護台灣在各種逆境中的獨立。

2014年3月24日凌晨,台灣「323攻佔行政院行動」,警察在行政院外準備清場。攝:Ashley Pon/Getty Images

太陽花運動青年參政消逝,保證金高牆依舊

選舉應以能力與論述作為決勝,用金錢作為門檻,阻擋民主政治的新陳代謝,其後果,將是台灣社會不得不面對的代價。

2014年,由青年發起的318運動,反對國民黨所提出的兩岸服貿協議,並佔領立法院議場達24天。這場規模浩大、影響深遠的社會運動,刺激公民主動關注公共事務,青年參政更蔚為風潮。

如《端傳媒》與《報導者》報導指出的,台灣青年世代的參政風氣,在2014年318運動後迎來高峰,不同政黨、團體也發起基層選舉計畫,如民進黨的「民主小草」、台灣團結聯盟和福爾摩鯊會社的「鬥陣選里長」等活動,皆在鼓勵年輕人競選地方公職;同時,2018年39歲以下的候選人人數,相較於318運動發生前更是增加超過百人。然而,2022年的這場選舉,卻也呈現出青年參政的浪潮已經慢慢變調,政局開始轉向「政二代」班師回朝的景況。

根據《2022六都議員暗公報》整理,其針對六都共740位市議員候選人進行「身家調查」發現,具有政治家族背景的候選人,總共有196位,等於超過四分之一的候選人都有政治家族背景;其中,非現任的候選人(包括首次參選的新人)有77人具有政治家族背景,而現任的候選人則有119位。亦即,這樣的政治世襲,在講求「服務與連結」的地方選舉中,即有難以撼動的力量。

具體來說,許多素人經常在黨內初選時,因欠缺家族奧援而被淘汰,沒有機會被政黨提名;若要以小黨或無黨身份參選,又得面對政治家族或大黨,挾眾多資源輾壓的困境。因為勝選的關鍵,顯然與金錢等資源息息相關;基於多年在地的耕耘,政治家族或大黨自然擁有更多的政治獻金與廣告宣傳,這對於小黨或無黨的新鮮人來說,宛如赤手空拳對上飛機大砲。

而這一切困境,可能因「選舉保證金制度」更加動彈不得。

即便從這屆選舉開始,中選會決議調降直轄市長候選人保證金金額,從200萬降至150萬元;其他職位如縣市議員、直轄市議員/縣市長候選人,仍維持12萬與20萬不等的保證金門檻。然而,選舉是場燒錢的大型嘉年華會,參選保證金對於大黨候選人或是政治家族來說,可能只是九牛一毛,但對於小黨或無黨參選人而言,便得把全數身家壓在這場選舉上。當身家財產都拿去抵充選舉保證金,還有多少經費可以宣傳自己?這樣武器不對等的競爭,還會是場公平的選舉嗎?

參選要繳保證金的緣由,規定在《公職人員選舉罷免法》當中,立法理由在於:「防止選舉輕率登記為候選人」。亦即,就是想利用保證金的門檻,防止「輕率」的候選人登場參選。但反過來看,難道繳交保證金的候選人,就一定端重自持而不輕率嗎?用保證金作為評判一個人是否能參與選舉的標準,是否合理?

歷史上,許多國家都會將參政權限定在某些擁有一定財產的族群,而這往往導致少數男性公民,才配擁有左右政局的權利。到了21世紀,台灣仍就參選公職設有保證金門檻,此意味著我們還停留在「用財富看人高低」的觀念,也讓小黨素人失去一展長才的競爭機會。

選舉應以能力與論述作為決勝,用金錢作為門檻,阻擋民主政治的新陳代謝,其後果,將是台灣社會不得不面對的代價。

2022年10月26日,台北,青民協在街頭宣傳十八歲公民權。攝:唐佐欣/端傳媒

修憲公投意義:還權青年與大眾、消除世代失衡

那些對憲法內容的設定,過往都是由政治人物說了算,但26日這天,頭一次由台灣人民作主,為還權於民的憲法時刻。

憲法作為台灣根本大法,和一般法律修改相比,修憲得經過更為複雜的程序,例如:立院提案,並在公告後舉辦公投投票決定。

本次稱為18歲公民權修憲複決公投的結果,仍有約500萬名選民投下「不同意票」,反對調降投票或參選的年齡。這顯示,就算朝野立委具有高度共識,許多政治人物或民間團體也表態支持,依舊未能完成「變遷憲法」的巨大工程。

綜觀這次下修公民參政的年齡門檻,並實施公投,背後還有三大意義:

1. 還權青年

「還權」強調的是落實青年的「權責相符」。事實上,從明(2023)年開始,除了課稅、納健保、當兵與處罰責任外,台灣18歲的青年,也隨著民法成年年齡正式下修至18歲,開始要擔負完整的民事責任。

隨著法律上種種責任逐漸到位,18歲的成年人卻無法行使參政權,導致青年被迫擔負許多國家義務,卻無法決定誰可以為自己發聲,進而帶著民意形塑青年利益,青年權責不相符的現狀將成疑慮、也為困境。

也有人認為,18歲的青年尚未經過一定的社會歷練,且正值血氣方剛的年紀,判斷力也不夠成熟,容易成為被煽動的目標,不適合擁有參政權(註)。但實際上,賦予參政權的真正意涵,在於肯認某些族群有「自我管理」的資格,就算那些族群的管理能力不足,重點也應放在如何「提升認知」並「鼓勵參與」,而非逕自拿走任何保障他們權利的機會。

因此,正是因為目前青年沒有投票或參選的權利,導致他們感到政治離自己太過遙遠,因而缺乏關心公共議題的內在動機。但藉由修憲,賦予參政機會,讓青年得以認知自己對社會的影響力與過往大不相同,進而提升自己與社會的連結。同時,透過各方培力、強化思辨,必然能逐漸成為負責任的公民,這才是民主社會期待的新陳代謝。

2. 還權於民

台灣憲法施行至今,已歷經七次修憲,最近一次是在2005年。

與以往不同的是,這次修憲不只由國民大會代表或立法委員投票決定,而是邀請台灣人民「一起做主」;而此也是台灣第一次,全民可以一起決定憲法內容的關鍵日子,自然是意義非凡。

憲法是一部社會契約,內容記載人們彼此交織的價值觀,並讓眾人同意交出權力、組成政府,由後者代替人民施政,因而在制憲或修憲之際,不同利益團體便會在溝通協調中,依據憲法規定寫下各式願景;另方面,當社會規範的某些做法,跟鎖定在憲法的價值有所出入,如不讓同志伴侶共同收養第三方的孩子,人民就有機會以憲法所保障的平等權,主張立法者應比照「異性婚」公平對待,確保那些價值不被違反。

至於什麼是好、什麼是壞,那些對憲法內容的設定,過往都是由政治人物說了算。但26日這天,頭一次由台灣人民作主——即使確診者及不在籍人士不在這個信任圈裡——為還權於民的憲法時刻。

部分學界認為,憲法對參政權所標註的年齡設定,只不過是「天花板」,立法者不妨直接修正涉及「選舉年齡」的相關法律,相關問題就能迎刃而解。

2022年11月26日,台北萬華區的票站就18歲公民權修憲複決案進行點票。攝:陳焯煇/端傳媒

3. 消除世代失衡

在台灣邁向超高齡社會的過程中,在一人一票的前提下,高齡人口的總票數對政治運作有高度影響力,然而高齡族群在人數上的優勢,不免也讓民主制度預期的多元面貌,換上單一的高齡雪銀圖像。2020年立法院法制局指出:近年台灣人口結構邁向高齡化、少子化,為了避免資源分配、公共政策往具投票權及高齡人口族群傾斜,應調降選舉權年齡,以符合世代正義。

討論世代失衡,絕對不是把長者參政與「弊病」劃上等號,但當投票權人彼此間意見相左,卻囿於世代票數差距、溝通管道無法正常交流,讓人數具優勢的族群,或為捍衛自身權益與價值不願溝通,最終以人數的絕對優勢凌駕議題討論,只會讓青年世代備感壓迫,放任對立於檯面下迅速堆積。

因此,就算這次沒有提出修憲案,提早賦予18歲青年參政權,是為避免政策方向過度傾斜某一世代,我們也應持續提高全體公民對公共事務的關心,促進世代對話,這樣才能緩和世代失衡的預期局面。

4. 公民權的未竟之路怎麼走?

儘管本次修憲公投未能通過,但擴大青年參政的下一步,未來可能有三條路徑可嘗試:其一,再次啟動修憲公投,重新喚起民眾的注意。由於修憲公投的特殊性,不受《公民投票法》兩年內不能重行提出的限制,因此修憲公投馬上就有東山再起的空間。不過,現實上面臨大量反對民意,可能也讓政治人物欠缺繼續情義相挺的誘因,這需要持續累積更多支持者的關注。

其二,直接修改《公職人員選舉罷免法》等法律規定。在解釋上,部分學界認為,憲法對參政權所標註的年齡設定,只不過是「天花板」——如「最慢」20歲的時候,就要讓青年可以行使選舉權——立法者不妨直接修正涉及「選舉年齡」的相關法律,相關問題就能迎刃而解。

不過,當政治人物好不容易說服選民,要用修憲公投才能提供青年更多參政機會,在公投落幕之際,透過直接修法、降低青年參政的年齡限制,恐怕遭批評「不顧民意反對」。這樣的溝通與政治成本難有人願意承受,需要支持者給政治人物更多的勇氣。

其三,在前述政治與民意路線之外,也許可以透過法律戰——即憲法訴訟——聲請大法官釋憲,讓大法官宣告「20歲的投票門檻」或「各種參選年齡門檻」過高而違憲。

例如,人民可先嘗試打完行政訴訟所有審級,主張不能投票或參選侵害權利,就有機會向大法官主張「訴訟中所討論的『投票或參選門檻』違憲」。但是,這條路難處在於,如何說服大法官,現行的「各式年齡門檻」,具體違反了哪個憲法規定?由於許多憲法規定都具有「抽象簡潔」的特色,實際去打憲法訴訟的時候,也就容易陷入違憲理由不夠充分的困境,遑論大法官們對於本議題的立場與比例,也是動見觀瞻。

投完了,但疑問仍在:這次公投該綁大選嗎?

我們相信公民投票制度不但不會妨礙代議民主的運行,甚至還能適切地扭轉代議民主的缺失,而這不正是我們政治民主化過程中所極力追求的更高境界?

有不少意見認為,2021年公投綁大選結果顯示「公投不能綁大選」,為什麼今年修憲就可以?民進黨或中選會是不是雙重標準?

從規定來看,《憲法增修條文》指出:修改憲法,在經立法院提出修正案,並公告半年後,應於「三個月內」投票複決。

當本次憲法修正案,在今年3月25日經立法院三讀通過,於同月28日公告,並在9月28日公告期滿;因此,中選會作為公投的主管機關,則依前述規定取得在同年12月28日之前、甚至在地方選舉同日,辦理公投完成的選擇空間。

此時,另個問題是,面對2018年的公投案和地方選舉重疊,當時反對公投綁大選的人,認為這樣會「混淆投票取向、徒增行政困擾」,而想把公投與大選分開。為何這次修憲公投,當時持反對意見的人,為什麼這次又主張公投綁大選?

參酌中選會提出的論述,其理由不外基於「思考期間足夠」、「票務尚屬單純」、「避免影響經濟的疫情」等考量,選擇把修憲公投跟大選綁在一起。

本文認為,正反方的論點,可以從「比例原則」的角度加以確認。首先,思考制度目的是否確實存在且正當;其次,思考制度作為手段,是否真能落實目的。最後,則要注意制度所欲增進的公益,是否優於制度衍生的副作用,避免輕重失衡。

2020年1月10日選前之夜,韓國瑜在高雄舉行造勢晚會。攝:陳焯煇/端傳媒

1. 綁大選的目的存在嗎?

過去提倡「公投綁大選」,是因為舊法的通過門檻高,需要「半數投票權人」出來投票,並訂有同意票大於二分之一的規定才能過關,在此高門檻下,便需要透過公投綁大選來衝高人氣。

修憲公投的門檻,更須超過「選舉權人的半數」,也就是在所有可投票的人當中,要有一半以上的人去投同意票。以2022年的選舉而言,今年選舉人為1923萬9392人,根據法規,總同意票數須超過選舉人總額一半,也就是961萬9697票的門檻——而這個數字遠高於2020年總統大選,在74.9%的投票率下,由蔡英文獲得的817萬票(第二高則是2008年馬英九的765 萬票)。就目前紀錄所及的票數,都離修憲通過的門檻有段距離,因此必須考量綁大選的必要性是否確實存在。

2. 綁大選是否利大於弊?

從「衝人氣」——即民主正當性——的角度來看,公投綁大選固然能激發出更高的投票率,但從2018年的公投來看,在九合一選舉與十項公投合併舉辦下,讓排隊人潮無法消化,最終導致投、開票同時進行,更讓當時台北市長國民黨籍的候選人丁守中提出選舉無效之訴。

此外,當普羅大眾為了個人經濟生活奔走而無暇關注公投議題之際,更會讓有心人士利用民眾對執政黨的不滿,以及綁大選的選務繁雜,趁亂將大眾想法引導至特定所欲的公投結果。

如此被不當帶風向的公投,真能呈現選民對特定政策的偏好?而這樣的的投票決定,倘若造成不如預期的結果,是否會讓整體社會花費更多資源,且虛耗在反覆建立信任的無奈之上?

是以,不管未來是否要將各種公投與大選合併,皆須具體考量效益與代價。如果因失序的公投決定,浪費更多的修復成本,並讓未來政局處處引發對立,也就不得不確認有無綁大選之必要。

這樣謹慎思維,又反覆確認,如同許宗力在《憲法與公民投票——公投的合憲性分析與公投法的建制》提到:「對公民投票,我們固然不應視之為解決問題的萬靈丹,而百般歌頌它,美化它,但另方面也實在無須視之為洪水猛獸,而百般敵視它、醜化它,毋寧經由適當地設計,我們相信公民投票制度不但不會妨礙代議民主的運行,甚至還能適切地扭轉代議民主的缺失,而這不正是我們政治民主化過程中所極力追求的更高境界?」

註:修憲公投的內容,固然降低了參選的起始年齡,可同時也規定還是要看具體的法律設定,如《公職人員選舉罷免法》。因此,就算本次公投過了,現行法定的參選年齡門檻並不會受到影響,18歲的青年也無法直接出來競選。

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