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藍智庫召開憲改公聽會:修憲不是只有降低投票年齡

(國家政策研究基金會提供)

記者黃必成/台北報導

國家政策研究基金會於今(24)日召開「當前憲政改革議題面面觀公聽會」,針對當前修憲的各項議題進行討論。與會學者多認為投票權年齡下降已是趨勢,但執行長柯志恩認為,修憲不是只有降低投票年齡一端,牽涉問題廣泛,實在不該草率行事,呼籲應聽取各方意見。

公聽會由執行長柯志恩主持,會中邀請立法院李貴敏委員、吳怡玎委員,以及雲林科技大學科技法律研究所教授吳威志、文化大學政治系教授楊泰順、台北市立大學兼任教授葉慶元律師、高雄大學政治法律學系教授廖義銘、文化大學行政管理系教授蘇子喬。

柯志恩指出,2020年9月14日,立法院己成立修憲委員會,但16個月沒有太多討論,反而想在臨時會中通過,長時間不討論卻要在臨時會中通過,執政黨是否真的想修憲,讓人十分懷疑。她更認為修憲十分重要,有太多議題需要討論,應該多聽各方意見,而不是只有臨時會中急就章通過。

「投票權年齡下降已是趨勢」。與會學者對此多持肯定的態度,並認為這是各黨共識。吳威志認為,對事的公民投票法的與對人的民法都已修正也下降至18歲,奧地利、巴西甚至降至16歲,並主張憲法第130條不如刪除,將年齡交給各別法律規範,也許更有意義。

蘇子喬也認為選舉權降為18歲不僅是趨勢,根本己經是國際常態,日本(2016)與韓國(2020)都修法降低,亞洲經驗的獨特性已經不再。台灣繼續維持20歲十分突兀,這個議題擋不住。對國民黨而言,應該只是短空長多。

至於被選舉權年齡,蘇子喬認為各國沒有共識,不是關鍵的議題。正、副總統年齡,美國是35歲,各國學習,法國是18歲,可以考慮調降。吳威志也認為現行40歲的限制並非不合理。

「擴大政治參與更重要的是不在籍投票制度」。楊泰順指出,不在籍投票的議題甚至更急於投票權下降,因為不在籍投票影響人數約200萬人,這些人對社會可能貢獻更大,卻因工作無法投票,對他們而言非常不公平。既然重視200萬年青人的投票權,無法不在籍投票的另外200萬人難道要被忽略?都是擴大參與,應該同等重視。

蘇子喬表示,不在籍投票討論己久,若有疑慮,至少應對移轉投票進行修正,可以先從自由地區或台澎金馬去做,尤其是全國性選舉上。在日本南韓等國,這在法律上定之即可,不必修憲,我們也可考慮採行。

建立權責相符政府,導正失衡的行政立法關係。廖義銘說,如果政府是權責不相符的政府,在平常時可以透過權力運作侵犯人權,我們將無異中國大陸的一黨專制。我們現在的憲法是總統有權無責,行政院長有責無權的情況。

但在總統民選的情況下,要限縮總統權應該已不可能的因此其建議朝向一個「可選擇性的混合制」修憲。如果總統不想讓內閣被立法院行使同意權,則總統必須親赴立法院備詢,負起全責;如果總統同意立法院行使閣揆同意權,則行政院長對立法院負全責。亦即讓總統自己去做權責相符的選擇。

吳威志認為五院地位對等,但為何是立法院來行使閣揆同意權?除非立法院是國會,因此建議將立法院正名,改稱國會或憲政議會。他也認為修憲以來,從來沒有總統去做國情報告,既然如此,不如修憲,將得改為應,要求總統必須進行國情報告。

楊泰順也贊成國情報告應修正為「義務」。他認為選舉政見當然要履行,民眾是透過國情報告來監督政見的履行與否。他更建議仿效美國,行政院所有閣員的任命亦應由國會同意。此外,他也認為立法院應該長進,學習美國國會擴大並強化立法幕僚的能力,才能和行政院相互抗衡。在野黨也才能有更多參與的機會。

蘇子喬則提出光恢復立法院閣揆同意權並沒有用,應將明文排除總統對閣揆的免職權,以及國會倒閣權與總統解散國會權脫鉤,三項一起配套思考,否則立法院的閣揆同意權和倒閣權都將形同虛設。此外,我國其他院都有職權行使法,唯獨總統沒有,應制定總統職權行使法,釐清總統與閣揆職權的範圍,並明確總統國情報告之義務。

「如何捍衛憲政獨立機關獨立性」。葉慶元認為,以往的修憲是仿效法國建立雙首長制,但我們只抄條文沒抄慣例。法國總理是隨國會多數更動,法國有憲政慣例,所以有左右共治。台灣未來如果有回歸雙首長制的意願,閣揆同意權才有修正的意義。

現在權責不相符,與司法權不獨立有很大關係。例如黨產條例,大法官把其中最具有爭議的部分都「不受理」,次要的部分則宣告合憲。因為修憲後大法官產生制度為任期交錯制,令總統足以影響大法官的人數甚多,司法獨立性受到影響。這個修憲是重中之重,否則司法權無法制衡行政權。美國大法官是終生制,總統很難控制司法。至於考試權及監察權,跟著總統任期走影響尚小,採行任期交錯制無所謂。

在2018年民進黨公投慘敗後,民進黨修了公投法,讓公投只能二年一次,很多問題根本來不及解決,而且中選會現在的審查甚至比當時的公投審議委員會更誇張。公投必須和大選脫鉤,但憲法公投卻和大選合併,這是很矛盾的事情。

吳威志表示,總統的職權在憲法35至52條,有形式的有實質的,總統對獨立機關人員的任命權應該是形式的,建議仿效英國組成選任委員會,提出相關適任人選,交由總統公布。這樣才不會影響到中立機關的獨立性。

蘇子喬認為,司法、考試、監察機關的獨立性必須維護,因此提高立法院對上述三院重要人員的人事同意權的通過門檻,實有必要,如此也可避免多數暴力,這方面修法即可達成。至於任期交錯制,則葉慶元律師看法不同,他認為應採行,只要把任期交錯制變成每兩年更換三分之一而非二分之一,應該可以解決這個問題。

「新興人權的保障VS對人權新型態的侵犯」。廖義銘指出,關於新興人權的保障,可透過反面觀察新興人權的侵犯來進行。立法院內透過多數優勢,侵犯了很多的新興人權,例如:地方制度、年金改革,立法院可以透過多數優勢,片面變動地方制度,甚至可以變動年金的溯及既往制度(還得到大法官的支持),現在可以影響到軍公教,未來當然可能影響到勞工;第三是水利會等,多數優勢侵犯了人民的結社權。他認為修憲時應規範這些,讓政黨不能任意侵犯。

再來是空白授權,我們在法律中賦與了行政機關過大的裁量權,例如促轉會。這是對民眾財產權的無限大侵犯。未來應透過修憲,對「新一黨獨大」予以限制。

吳威志也說,包括立法院少數權如何尊重?溯及既往或時效問題的入憲(例如年金、促轉),應該列入。此外,現行憲法與法律有許多違反性平的規範,他主張性別平等應入憲。

吳怡玎委員則強調國民黨提了動物保護、氣候變遷等方面的提案,她自己個人也提了幼教權保障的議題。我們希望未來能多開公聽會,多聽各界聲音,修憲是重大的事情,不能只為了選舉利益,倉促通過。

國民黨從不反對憲改,但反對倉促與違反程序正義的修憲。李貴敏表示,去年9月1日,國民黨中央也邀請過專家學者討論修憲,而且到今天都還有身障團體向本人陳情,希望修憲能聽到民間的聲音,但他們誤以為修憲的立場己定,導致不敢再提意見。國民黨反對草率式修憲,就是此理。

去年5月修憲委員會選出召委,本人是召委之一,完全沒有討論任何修憲議題,直到去年年底,才提出討論修憲,公聽會開5場,但立法院議事處將委員的70多項提案分為11類,要開也至少開11場。執政黨是真的要修憲?還是只是透過議題來分化民眾?每次看到分化式的議題都令我十分難過。

基於代表民意,我們無法接受違反程序事項,程序正義是民主的重要核心。國民黨以開放心胸的方式進行修憲議題,我們認為修憲必須言之有物,不能因人設事,急促通過。

柯志恩總結表示,修憲不是只有降低投票年齡一端,牽涉問題廣泛,今天光在場這些學者,就提出許多寶貴的意見,實在不該草率行事,更不應該倚仗多數而排除其他不同主張。年後國政基金會將繼續舉辦憲改相關公聽會,讓各界不同於民進黨的觀點可以呈現,希望藉由更多元角度的檢視,釐清我國憲政運作的真正問題,並尋求憲改方向的最大共識。

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