「離岸風電國家隊」燒光64億元⋯中鋼轉投資的興達海基為何瀕臨失敗邊緣？

近期媒體報導，傳出中鋼轉投資的興達海基因離岸風電國產化計畫燒光兩次增資共64億元，預計農曆年後將停止營運。

2018年成立的興達海基，自成立以來就肩負著政府下達「離岸風電國家隊」的政策使命，推動風電產業百分百的國產化。但因台灣製造的水下基礎成本遠高於進口，讓興達海基不斷處於虧損狀態，過去6年來不斷失血，即便國發基金投入大把資金，也挽救不回鉅額虧損的現實。

有風電業者指稱，中鋼從無經驗開始投入水下基礎製造，就面臨先天上的諸多困境，台灣離岸風電推動僅10年，量產時間不到5年，零組件供應能力不足，難以與生態體系完善的歐洲競爭；同時，風機技術更新速度快，從最初的4MW已提升至14-15MW，加上疫情期間，諸多外國技師無法入台，導致台灣業者難以完成學習曲線，無法和國際大廠抗衡。

興達海基的案例就是國家執著產業政策指導的一例負面教材。

日本的國家與市場關係

在早年，政府對產業進行政策指導，而帶動國家發展的案例非日本莫屬。作為雁型理論的「雁頭」，長年以來，能源來源的保證供應是日本經濟和社會發展的首要目標。對世界各國而言，能源的無以為繼，更是不利經濟成長的隱憂。

1970年代的兩次石油危機，重創了各國追求經濟成長的步伐。對缺乏油田、極度仰賴石油進口的日本來說，更是重大衝擊，減緩了快速經濟增長的速度。

石油危機讓日本深切體會到確保能能源來源無虞的重要性，被譽為推動日本經濟奇蹟之手的日本通商產業省（現為經濟產業省）在1980年設立資源能源廳（類似經濟部能源署），總管能源相關議題、能源政策、制度的設計與執行。

當時通產省認為，確保能源安全不僅是一件保證日本經濟發展減少受石油價格波動的衝擊，也具有極積性的產業推動目標，即發展節能和開發新能源的創新產業，成為促進日本經濟發展的新機會。

當年通產省的思維，與6年前我國經濟部積極推動「離岸風電國家隊」的動機如出一轍：綠能目標和產業政策可雙腳並進、互不矛盾。

1980年代，美國史丹福大學著名日本研究專家Chalmers Johnson對於日本的發展模式提出了「資本主義發展型國家」理論（capitalist developmental state），描述政府指導產業政策的合理性和有效性。

國家通過順應市場的產業政策，促成經濟發展：藉產業結構政策選出要發展的產業，並利用最佳且快速的方法，加速促成該被選中產業的發展。最後，政府對被挑選的戰略性產業加以監督和扶植，並與相關民間企業產生相互競爭性，以形成產業的健康和有效性。

如同蔡英文政府積極發展離岸風電國家隊一樣，當年日本政府在扶植其他國內產業之初，也出現了市場保護、限制業者過度競爭和補助研發等作為。

但事實證明，產業政策有效與否不僅是政府單方面的政策規劃而已，也需依賴其他變數。美國學者Peter Evans就提出了國家會受市場影響，卻又不能完全失去自主性的「鑲嵌自主性」理論（embedded autonomy）。其立論強調了國家（政府）在治理市場上的主導性，但隨著經濟發展後企業力量的茁壯，以新興產業技術的蓬勃發展，政府產業政策的有效性，或是否能達成政策目標，愈來愈受制於市場結構和企業的配合度。

興達海基為何瀕臨失敗？

2018年，台灣經濟部正式推動離岸風電第二階段的「潛力場址遴選」（先遴選、後競價原則進行風場分配），最初以遴選方式，挑選出具開發能力的離岸風電開發商（幾乎全是外資開發商）。

在綠能和產業政策指導下，興達海基橫空出世。在經濟部的政策引導下，擔負起學習歐洲離岸風電的水下基礎技術。政府期盼，通過國家的力量，能扶植出具本土競爭力的離岸風電國家隊。同時也帶動起從事鋼構製造的民間企業轉投資到水下基礎（如世紀鋼），形成公股企業和民營企業的有限競爭性。

同時，政府也通過政策規劃，開始要求外資離岸風電開發商必須遵守「國產化政策」，以就地採購的模式，帶動國內相關產業的發展，以此培養人才、學習外國技術。在官方要求下，多數風電開發商必須（迫）採購興達海基或世紀鋼等國產水下基礎製造商的產品，否則將被處以巨額罰款。此發展模式在在符合 Chalmers Johnson的「資本主義發展型國家」理論 。

然而，日本的成功典範未必能夠完全移植到台灣。在國產化政策執行一年多後，新冠疫情意外爆發，諸多外國技師或相關人才無法輕易進入台灣，或行動處處受到限制（如入境要先被隔離兩周）；相關外國工作船和船員也面臨同樣困境。簡言之，這場疫情根本性地打亂了本土水下基礎製造商的學習曲線，讓風場併網時程和國內產業學習相互衝突。

屋漏偏逢連夜雨，2022年初，俄烏戰爭爆發，國際原物料飆漲、通膨加劇、利率拉高，資金成本暴增，諸多不利離岸風電開發的各種變數全部一夕迸發。但台灣政府仍堅決執行風電國產化政策，並延續到第三階段的「區塊開發」（無須台電出錢購電，而是開發商直接向企業售電），並未因外在現實環境的惡化而受到撼動，甚至政策要求更趨嚴格，造成開發成本居高不下，多項專案瀕臨停滯不前的窘境，必然也將衝擊2030年的綠能目標。

為此，2、3年前，曾有專家學者和開發商曾預言式告誡經濟部，國產化政策已有違背WTO自由貿易原則的嫌疑，宛如保護主義政策。但經濟部並未因此退讓，執意延續國產化政策。這也埋下了2024年7月歐盟向台灣發出警告，若國產化政策不改弦易轍，就走WTO仲裁機制處理的種子。

回過頭來說說興達海基。興達海基在此內外交迫的背景下，其製造成本始終居高不下。一位業者曾告知筆者，興達海基製造水下基礎的每噸鋼構成本往往比國外進口的高出許多。即便在政策要求下，興達海基仍硬生生製造出水下基礎最困難的轉接段（TP）和整座水下基礎，這是了不起的成就。但其付出的代價卻相當慘重，媒體報導的6年虧損兩個資本額，成為興達海基（和中鋼）揮之不去的夢魘。

此外，受限於學習曲線緩慢所造成的產能不足和成本過高等因素，和興達海基合作的風電開發商在併網期程的壓力下，只能選擇外購的方式，引進水下基礎，讓當初國產化的政策立意大打折扣。

分析興達海基的案例，政府的產業政策指導往往是立意良善，但若罔顧現實環境，未與時俱進進行調整，最後呈現的結果，恐是綠能目標和產業政策皆面臨危機的命運。

國家和市場的糾葛

當年日本通產省的產業政策指導有其成功之處，但他們也曾面臨極大的阻礙。例如1960年代，日本石油業的出光興產、鋼鐵業的住友金屬、紡織業的日清紡織都曾成功反抗通產省的政策要求。而通產省為鞏固其權力而大力推動的 「特定產業振興臨時措置法案」也因來自產業界的反對，而在國會中遭到擱置而廢案。換言之，國家在市場機制和產業自身需求的挑戰下，未必無所不能。

同樣地，台灣政府在推動綠能政策時，即便希望通過發展綠能，帶動國內相關產業發展，但國家若輕忽了市場經濟的運作機制、國內產業的量能限制和外在大環境的挑戰，即便規劃再完整的產業政策指導，都可能瀕臨破局的下場。

興達海基已快成為離岸風電國家隊政策的受害者，此案例也應當被仔細研究和借鏡，賴清德政府未來在推動地熱和氫能等多元綠能時，應當極力避免重現相同的多桀命運。畢竟，歷史第一次發生時是悲劇，出現第二次就是鬧劇了。

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